“高壓線”确保開發墾造耕地的質量是執行國家耕地占補平衡政策的關鍵，“同質同量，占補平衡”的原則是條不可逾越的“高壓線”。攝影／甯穎經濟發達的地區沒土地可用，有可用土地的地方經濟欠發達，這是目前中國各省份的經濟發展與建設用地存量之間的客觀矛盾。
3月下旬，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》（以下簡稱《統籌管理辦法》）和《城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标跨省域調劑管理辦法》（以下簡稱《調劑管理辦法》），自印發之日起施行。
此前我國的土地法規明确規定，嚴格控制易地占補平衡，未經國務院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。而此次兩份文件分别确立了跨省域的耕地占補平衡機制和跨省域的城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标流轉機制，這被認為将會有效改善建設用地在城鄉之間的分布嚴重失衡問題。同時，兩份文件分别指出，跨省域補充耕地資金和城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标跨省域調劑資金，都将全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。
先鋒隊——紹興與樂山
2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區簽訂增減挂鈎節餘指标流轉協議，簽約流轉節餘指标7000畝，協議總金額50.4億元，畝均價格72萬元。目前，紹興市越城區已一次性支付馬邊縣1億元預付款。
這是四川省繼2016年在全國率先實現城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标省内跨市域流轉後，又一次在全國率先實現跨省域流轉，節餘指标流轉收益将全部用于當地脫貧攻堅，為農村新居建設、農村公益設施及基礎設施建設和扶貧産業發展提供有力的資金支持。
“浙江紹興有錢沒地，四川樂山有地沒錢，兩地剛好形成互補。但為了保證全國18億畝耕地的紅線，必須實現占補平衡。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田解釋稱，要增減挂鈎，用一畝建設用地，就要開墾出一畝高水平農田，這樣才能保證耕地平衡。發達地區開墾的潛力比較小，但是中西部地區，開墾出來潛力還是比較大的。經濟發展很不平衡，一些地方需求量非常大，一些地方指标用不了。一般的，越發達的地方建設用地越少，需求量特别大，而中西部不少地區有很多建設用地指标，但是經濟相對困難。過去建設用地指标主要局限于省内的調節或者縣内的調節。
鄭風田表示，跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用于高标準農田建設等補充耕地任務；其餘部分由中央财政統一安排使用。鄭風田認為，跨省域補充耕地資金，有效解決了鄉村振興和扶貧攻堅領域“錢從哪來”的問題。
“去年年末的中央農村工作會議和今年的一号文件都強調，我們在鄉村振興過程中，資金從哪兒來？其中一個比較大的政策突破，就是省際間建設用地指标的調節。而且這個指标隻能全部用于鄉村振興和精準扶貧。中西部地區如果有這樣一個政策，就能把更多的高産穩産田開發出來。舉個例子，河套地區，還有大量的荒漠用地，這些地如果采用滴管和噴灌，就變成綠洲了。但是搞滴管噴灌需要錢。建設用地指标能調節以後，把開墾的土地用來增加建設指标，進行調劑，對中西部的發展，對把更多的耕地開墾出來，也是一種激勵。”鄭風田說。
同時，需強調的是，确保開發墾造耕地的質量是執行國家耕地“占補平衡”政策的關鍵，“同質同量，占補平衡”的原則，是條不可逾越的“高壓線”，要想讓西部省份在耕地占補平衡中提供更多的良田熟地，我們還有很多工作要做。
矛盾凸顯新政應時出台
堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，牢牢守住耕地紅線，确保實有耕地數量基本穩定、質量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝。
如果我國的耕地保有量少于18億畝，那我國人民的糧食供應便會形成巨大的危機，因此，我國從2004年便開始嚴格控制跨省域耕地占補平衡。
2004年發布的《國務院辦公廳關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》強調，耕地占補平衡制度是嚴格保護耕地的法定内容，各地區、各有關部門必須不折不扣地貫徹執行。嚴格控制易地占補平衡，未經國務院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。
2008年，國土資源部再次下發《國土資源部關于嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知》，強調建設占用耕地不得跨省域易地補充。
現行《土地管理法》第三十一條規定，國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但是，現行的土地法規與經濟發展的進程矛盾日益明顯，早在2016年12月28日召開的國土資源部全國耕地後備資源調查評價結果新聞發布會上，國土資源部地籍管理司副司長馮文利表示，全國耕地後備資源的區域分布不均衡。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國15.4%。集中連片耕地後備資源集中在新疆（不含南疆）、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11.0%。這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域内實現占補平衡越來越難。
為了破解土地與經濟發展的矛盾瓶頸，兩個文件應時出台。
亮點多多
2017年1月，黨中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》首次提出，耕地占補平衡要探索以縣域自行平衡為主、省域内調劑為輔、國家适度統籌為補充。
對于如何探索補充耕地國家統籌，《意見》在當時就已提出，隻有耕地後備資源嚴重匮乏的直轄市，才可以在城市發展和基礎設施建設的相關項目中，申請國家統籌補充。而其他省份，則必須在實施國家重大建設項目時，才可申請。
這與此次《統籌管理辦法》的表述基本一緻。但《統籌管理辦法》将此前的其他省份申請條件中的“國家重大建設項目”，改為“重大建設項目”，尺度有所放開，跨省域耕地占補平衡獲得“有條件”解禁。
《統籌管理辦法》提出需國家統籌補充耕地數量、水田規模和糧食産能的省份，需要以占用的耕地類型确定基準價，以損失的耕地糧食産能确定産能價，以基準價和産能價之和乘以省份調節系數，向中央财政繳納跨省域補充耕地資金。其中，基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元，産能價根據農用地分等定級成果對應的标準糧食産能确定，每畝每百公斤2萬元。
《調劑管理辦法》，在放開了城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标跨省域調劑的同時，着重強調了國家統籌原則，“國家下達調劑任務，确定調劑價格标準，統一資金收取和支出”。具體而言，國土資源部綜合測算後，報國務院确定跨省域調劑節餘指标任務。并将任務下達有關省（區、市），主要幫扶省份應全額落實調入節餘指标任務。有關省（區、市）可結合本地區情況，将跨省域調入、調出節餘指标任務明确到市、縣。
其中，深度貧困地區所在地省級國土資源主管部門組織編制和審批拆舊複墾安置方案，幫扶省份省級國土資源主管部門組織編制和審批建新方案，并由省級人民政府将需要調劑的節餘指标和資金總額函告國土資源部。同時，跨省域調劑節餘指标價格标準由國家統一制定，調出價格中，複墾為一般耕地的每畝30萬元，複墾為高标準農田的每畝40萬元。節餘指标調入價格則根據地區差異相應确定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元。
這也被認為是規範各地的指标流轉的一重要舉措。
責編劉彥華