“十三五”時期，區域總體發展思路應以深入推進主體功能區建設為核心，堅持創新驅動區域發展和大力促進區域信息化，實施東西并重、内外聯動的全方位開放戰略
□魏後凱王業強蘇紅鍵
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十二五”時期，區域總體發展戰略是以四大區域為地域框架，推進新一輪西部大開發、全面振興東北地區老工業基地、大力促進中部地區崛起和積極支持東部地區率先發展，并針對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區進一步加大扶持力度。随着國際國内經濟政治發展形勢的變化，中央先後提出一系列的“經濟發展帶”戰略，包括“一帶一路”“長江經濟帶”“京津冀協同發展”等，基本上勾畫出了“十三五”時期區域發展戰略的總體框架，即“四大區域+經濟發展帶‘路’”。
對“十二五”區域發展戰略的評價
“十二五”時期，中國區域發展戰略基本上是按照四大地域框架以及特殊問題區域來推進的，在國土空間開發方面初步提出了主體功能區戰略。目前，西部大開發已經接近15年，西部地區在一系列國家優惠政策和資金支持下，經濟增速明顯加快；自2003年實施東北振興戰略以來，國家有關部門在項目投資、财稅、金融、國有企業改革、社會保障試點、資源型城市轉型試點、對外開放和基礎設施建設等方面制定實施了一系列的政策措施。2012年，又啟動了第二輪東北振興計劃；中部崛起戰略是繼西部大開發和東北振興戰略之後的又一項國家區域發展戰略，除了比照東北振興和西部大開發相關政策外，國家并沒有出台專門針對中部崛起的政策措施；同時，為了充分發揮東部地區的優勢，自2003年以來，國務院在東部沿海地區批準了一系列區域發展規劃，為東部地區率先發展提供了的空間。
總體來看，國家區域發展戰略取得了較大成效，主要包括以下幾個方面。
一是中西部經濟呈現快速增長态勢。西部和中部地區的地區生産總值年均增速均超過了東部地區；從工業增加值和固定資産投資來看，西部地區平均增速也遠高于東部地區。
二是區域發展的相對差距逐步縮小。實施區域總體發展戰略的根本目标是縮小中西部與東部地區在經濟發展水平上的差距，實施西部大開發戰略以來，各項政策取得了良好的成效，近年來東西部人均地區生産總值（GRP）、居民收入相對差距均呈不斷縮小的趨勢。
三是老少邊窮地區發展步伐加快。“十二五”時期，中央加大了對革命老區、民族地區和邊境地區轉移支付力度；同時，對集中連片貧困地區，包括六盤山片區、秦巴山片區、武陵山片區、烏蒙山片區、滇桂黔石漠化片區、滇西邊境片區等，積極推進産業扶貧、整村推進、異地扶貧搬遷等專項扶貧工作。
四是區域合作和開放取得了較大進展。“十二五”以來，中央研究制定了促進西部地區承接産業轉移的政策意見，建設了廣西桂東、重慶沿江、甯夏銀川等承接産業轉移示範區，批準了《粵桂合作特别試驗區總體發展規劃》《國家東中西區域合作示範區建設總體方案》等一批東中西合作區規劃方案，進一步完善了對新疆、西藏、貴州、青海等地區經濟對口支援的方式與途徑。
同時，中央繼續深化與周邊國家區域合作機制，加強多重合作機制下的溝通與協調，進一步完善了上海合作組織、東盟與中國（“10+1”）領導人會議、亞歐會議、西部國際博覽會、中國-亞歐博覽會、中國-南亞博覽會、中國-東盟博覽會等各類對外交流平台，充分發揮其作為區域合作平台的載體功能與帶動作用，為中西部地區企業參與區域經濟合作創造條件。在進一步深化中國-東盟自由貿易區、中國-巴基斯坦自由貿易區、大湄公河次區域合作、泛北部灣區域經濟合作、中國與中亞次區域合作等區域合作載體的基礎上，又積極實行沿邊開放戰略，提升了國家重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、境外經貿合作區等載體的對外經濟聯系功能，設立了一批邊境開放口岸、内陸新區、内陸保稅區以及綜合改革試驗區，進一步強化了中西部地區對外開放功能。
五是主體功能區建設開始試點。2014年3月，國家發展改革委和環境保護部聯合發布《關于做好國家主體功能區建設試點示範工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定以國家重點生态功能區為主體，選擇部分市縣開展國家主體功能區建設試點示範工作。綜合來看，國家主體功能區建設試點示範工作逐步推進。如湖南、福建、安徽、浙江等省召開了試點示範工作會議，各試點縣市制定了試點示範初步方案。河北環京津生态屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區域内的20個縣納入國家重點生态功能區轉移支付範圍。不過，國家主體功能區制度的綜合政策體系還未形成，各項政策分散在各個部門，呈現出“碎片化”特征，而有關部門對試點示範的技術規範、标準和考核指标缺乏明确規定，試點示範方案由地方組織編制，更多反映的是地方的訴求。
盡管“十二五”期間，國家區域總體發展戰略取得了較大成效，但也存在一些問題，主要包括：區域絕對差距還在擴大；區域一體化進展緩慢、區域政策泛化、各種優惠太多、區域合作和區域協調動力不足；民族地區、貧困地區同步小康難度大；區域補償力度較小、主體功能區建設推進較慢；區域内部分化擴大。
“十三五”區域發展戰略的總體構架
“十三五”時期，應進一步完善區域總體發展戰略，繼續堅持實施西部大開發、全面振興東北等老工業基地、促進中部崛起和支持東部率先發展戰略，積極培育全國性的經濟支撐帶，構建“十三五”時期“四大區域+經濟發展帶（路）”的空間發展戰略架構，形成東西并重、内外聯動、區域協同、陸海統籌、全方位開放的新型區域總體發展戰略。
一是進一步完善區域發展總體戰略。“十三五”時期要繼續堅持實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部地區崛起、沿海地區率先發展戰略。首先，應進一步強化西部大開發的戰略地位。随着國家區域發展戰略的調整，西部地區是推進“一帶一路”戰略的核心區域和關鍵節點，将成為未來中國經濟增長的“支撐區域”；同時，西部又是全面實行小康社會的難點地區，西部地區能否實現全面小康社會的目标，事關全國建設全面小康社會的大局。其次，應繼續推進東北老工業基地全面振興。
東北地區作為傳統的老工業基地，體制機制不暢是制約東北發展的關鍵因素，尤其是近年來東北經濟再度放緩，“十三五”時期應堅持以深化改革為主線，全面振興東北地區等老工業基地。再次，要進一步提升中部崛起戰略的功能定位。“一帶一路”戰略為中部崛起提供了廣闊的市場和發展空間，“十三五”時期，中部地區應進一步加強區域層面的互聯互通，依托“長江經濟帶”構建起四大區域聯動發展的空間紐帶。最後，要進一步促進東部地區創新發展。經過30多年的高速發展，沿海地區逐漸面臨勞動力成本高、資源環境壓力大等一系列問題。“十三五”時期，沿海地區應充分利用經濟優勢，加快國家創新型城市和區域創新平台建設，提高科技創新能力，引領區域創新發展。
二是積極培育全國性的經濟支撐帶。實施“一帶一路”“長江經濟帶”“京津冀協同發展”三大戰略，依托經濟核心區，積極培育橫貫東西、帶動全國的經濟支撐帶。初步考慮，可以培育四大經濟支撐帶：珠江-西江經濟帶、長江經濟帶、絲綢之路經濟帶（依托隴海-蘭新線）、環渤海-華北經濟支撐帶。
三是全面推進實施陸海統籌發展。“十二五”規劃對于推進海洋經濟發展方面提出“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力”。中國沿海11個省區市北起遼甯省，南至海南省，沿海經過河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西，連接渤海、黃海、東海、南海四大海域，構成了大“S”形海域經濟帶。随着遼甯沿海經濟帶、天津濱海新區、山東藍色經濟區、江蘇沿海經濟帶、長三角經濟區、浙江海洋經濟發展示範區、福建海峽西岸經濟區、珠三角經濟區、廣東海洋經濟綜合試驗區、廣西北部灣經濟區、海南國際旅遊島、河北沿海經濟帶等一系列沿海經濟區先後上升為國家戰略，大“S”形海域經濟帶逐步形成。在“十三五”時期，必須堅持陸海統籌發展的基本思路，把海域納入國土空間開發體系，并将國土空間開發的戰略布局重點逐步向海洋傾斜，對海洋資源進行科學的價值評估和工程核算，做出海洋資源有償使用的政策安排，整合11個省區市的海域發展規劃，保證海洋資源的合理利用與有序開發。
“十三五”區域協調發展的路徑和措施
“十三五”時期，區域總體發展思路應以深入推進主體功能區建設為核心，堅持創新驅動區域發展和大力促進區域信息化，實施東西并重，内外聯動的全方位開放戰略，進一步完善區域補償政策，逐步縮小地區差距，實現區域協調發展。
第一，深入推進主體功能區建設。一是建立多層次的生态補償機制。進一步規範中央對重點生态功能區的轉移支付，公開相關信息，加強實施效果評估；同時推進橫向生态補償和耕地保護補償試點，加快建立生态補償市場機制。二是研究制定國家主體功能區建設試點示範的技術規範、标準和評價指标體系。三是對有關部門政策進行整合，進一步完善國家主體功能區制度的綜合政策體系，打破部門分割。要對現有各部門的各種試點示範進行整合，并将試點示範工作與重點生态功能區轉移支付統籌考慮。四是建立完善動态監測、管理和評估體系以及差别化的績效考核評價指标體系。
第二，進一步完善區域補償政策。“十三五”時期，國家應進一步加大對特殊問題區域的支持力度，分類實施針對特殊問題區域的區域補償政策。一是加強基礎設施建設的支持力度，對以國家和省級為主承擔的鐵路、高速公路、水利等基礎設施項目，優先布局中西部經濟落後的問題區域。二是在基礎教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務方面提供支持，實現基本福利的均等化。三是加大金融信貸的支持力度，特别是在信貸投放上，要加強對問題區域的支持力度，增強這些地區的自我發展能力。
第三，實施創新驅動區域協調發展。充分發揮大城市科技創新的輻射帶動作用，在科技投入、人才引進、改革開放等方面，加大對中西部和老少邊窮地區的支持力度。一是在國家重大科技專項和體現國家戰略意圖的重大科技項目和重大工程的安排上，适度向中西部地區和老少邊窮地區傾斜，整體提升落後地區科技創新水平。二是在一些中西部省區市系統推進全面創新改革試驗，形成幾個具有創新示範和帶動作用的區域性創新平台。三是創新體制機制、優化政策環境、強化保障措施，推動“萬人計劃”“國家特支計劃”“創新人才推進計劃”等一系列人才推進計劃向中西部傾斜，構築中西部地區創新人才高地。
第四，依靠信息化促進區域協調發展。充分運用信息技術，有效縮短中西部地區與東部地區的發展差距，将比較優勢轉化為競争優勢，以促進經濟快速、可持續發展。在信息資源配置和信息化建設方面，國家應對中西部地區給予資金、人力和政策傾斜。一是支持中西部地區加快信息網絡的建設和管理，優化網絡結構和布局。二是制定相關政策和措施，鼓勵中西部地區工業企業信息化改造。三是支持中西部地區政府、金融、海關、稅務、商檢等公共管理部門的信息化建設，加快發展面向經濟和社會的信息服務業。
第五，實行東西并重、内外聯動的全方位改革開放戰略。要進一步深化改革開放，鼓勵中西部地區加快完善體制機制，擴大沿邊開放、向西開放、對内對外開放，在中西部地區建設一批特殊經濟區、開放開發試驗區、自主創新試驗區、重點邊境口岸，打造向西開放的橋頭堡，開拓經濟發展空間。同時，依托“一帶一路”發展戰略，大力推進國際區域合作，綜合利用國際、國内兩個市場，實現内外聯動，提升對外開放層次和空間，構建全方位改革開放的區域發展戰略格局。
（作者單位為中國社科院城市發展與環境研究所）