“十三五”文化改革的主攻方向

□楊曉東

文化産業要做大做強，文化事業要蓬勃發展，未來必須打破阻礙文化資源合理配置的障礙中

國的經濟發展已經進入新常态，經濟增速從高速增長轉為中高速增長，經濟結構優化升級加快，經濟增長動力從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。在此背景下，傳統産業相對飽和，新産品、新業态正大量湧現，融合發展漸成趨勢，繼續深化改革也成為各方共識，而文化産業與科技、金融等領域融合發展，則順應了新常态的發展趨勢。“十三五”時期，文化發展将迎來重大的發展機遇。

主要問題

1.文化宏觀管理體制有待進一步完善。目前，中國文化宏觀管理體制還有待進一步完善。首先，政府宏觀調控職能需要加強，政策調節、市場監管、社會管理、公共服務等宏觀職能需要加強。其次，部門職責權限不明确，還存在多頭管理、資源分散的現象。從文化管理部門來看，目前具有宏觀管理職能的部門包括了文化部（主管文學藝術界，包括文化館、群衆藝術館、文化團體、文藝演出單位、文化場所等）、中共中央宣傳部（不直接管理任何一塊業務，統管與新聞、文化及宣傳有關的所有領域）、國家新聞出版廣電總局（新聞、出版、廣播、電影、電視）、國家文物局（屬文化部管理，主管博物館、文化遺址、名人紀念（堂）館等）、國家工業和信息化部（主管網絡及通信等）等部門。另外，從行業管理來看，中國文化領域管理采取的是分業管理，各個行業都有相關的條例，相關條例之間存在一些重複和沖突的内容。從法律法規來看，全國人大和地方人大都制定了一些有關文化建設方面的法規，不同層級政府和管理機構之間的法規也存在一些重複和沖突的内容。

2.國有文化資産管理創新存在體制障礙。随着文化體制改革的推進和文化産業的快速發展，文化領域的國有資産總量和比例迅速提升，管理任務也趨向于複雜化。特别是随着經營性文化事業單位基本完成轉企改制任務，依托資産管理、行使出資人權利，已成為黨委和政府把握文化企業發展導向的關鍵，有助于推動文化企業堅持社會效益與經濟效益相統一的原則。十八屆三中全會《決定》明确提出，“建立黨委和政府監管國有文化資産的管理機構，實行管人管事管資産管導向相統一”。但是，目前黨和政府管人管事管資産的制度框架沒有完全建立，還存在諸多體制機制障礙，具體表現在：第一，部分經營性文化事業單位尚沒有建立起現代企業制度，依然存在行政隸屬關系，受到行政管理部門的直接幹預，導緻依托資産進行管理的客觀條件尚不具備，無法明确出資人權利。第二，部分行業的國資管理體制改革不徹底，主管主辦的制度與現代企業出資人制度之間的銜接機制不暢，迫切需要通過深化改革，推動管人管事管資産管導向相結合，實現各方主體的權利、義務、責任相統一。第三，産權不明、職責不分導緻國有文化資産結構失衡、效益不高。現行國有文化資産管理還不夠規範，還存在産權模糊、政資不分、部門分割的現象，文化部門對文化領域國有資産的宏觀指導、監督職能有待進一步加強。

3.文化創新能力提升存在體制障礙。建設文化強國，關鍵是增強全民族文化創造活力。文化創新是經濟社會發展的必然要求，也是文化自身發展的内在動力。面對人民群衆精神文化需求快速增長的新要求，中國文化産品無論是數量還是質量，都還不能很好地滿足人民群衆多方面、多層次、多樣化的精神文化需求，進一步解放和發展文化生産力、提高文化産品和服務供給能力的任務仍然緊迫。與發達國家相比，中國的文化創新能力還不強，文化資源轉化為文化産品和服務的數量和質量難以滿足日益增長的文化需求，這主要受制于文化體制機制障礙。公益性文化單位發展的内生動力不足，片面依賴财政投入，社會參與程度不高，資源利用率不高，文化産品和服務與群衆需求仍有結構性差距。經營性文化單位轉企改制不徹底，現代企業制度尚未真正建立，資源優勢難以轉化為文化競争力。

4.市場配置文化資源的積極作用尚未得到充分發揮。以行政層級和區域來配置資源是中國管理體制既有的弊病，在文化資源的配置中也同樣受制于這一體制慣性。與經濟資源相比，文化資源配置的行政層級體現得更加突出。特别是文化單位改制之前，絕大部分文化資源并非通過市場而是采取行政計劃分配的，其直屬單位的行政層級越高，越容易獲得資本、藝術、技藝、勞動、管理等文化生産要素的投入，嚴重影響了文化資源的配置效率。同時，文化資源配置的統一市場并未形成，因條條塊塊的利益博弈和地方保護主義作祟，文化市場被分割，地區封鎖、部門壁壘、行業壟斷、城鄉分離問題雖有所改觀，但未獲根本扭轉，文化資源和生産要素難以在不同區域之間進行合理流動和優化配置，缺乏公平競争的市場環境。受制于行政層級和區域阻隔，導緻市場無法推動創意生産和轉化，文化産品和服務的生産分散化、粗放化，難以真正提升競争力。文化産業要做大做強，文化事業要蓬勃發展，未來必須打破這種阻礙文化資源配置的障礙。

5.促進文化國際競争力提升的體制機制亟需完善。中國的文化産業發展還存在着規模小、層次低的問題，文化産業的集聚發展水平較低，缺乏有國際競争力的大型企業、集團，在文化産品和服務“走出去”方面還處于摸索階段。在文化領域對外開放日益加劇的新時期，以美國、日本為代表的發達國家對中國的文化沖擊日益激烈，大量文化産品和服務湧入，而中國的文化國際競争力不足，導緻在競争中處于劣勢。其原因有多種，其中存在一些促進文化國際競争力提升的體制機制障礙，比如文化要素的區域和國際之間存在流通障礙，文化貿易政策和法律體系不健全，文化交流與合作國際模式創新受制于部分制度制約等。

6.文化立法長期滞後于文化發展的需求。文化立法長期滞後，立法層次比較低，不适應文化發展的需求。立法完善了，推進文化建設才有法律依據。文化立法在中國是一個短闆。改革開放以來，中國立法推進的重點一直是與市場經濟相關的改革與發展，文化領域的立法顯得相對滞後。全國人大所制定的關于文化方面的法律，到現在為止僅有4部，即《文物保護法》《檔案法》《著作權法》《非物質文化遺産法》。全國人大常委會還通過了互聯網信息傳播方面的兩個決定。另外，國務院對各門類的文化分别有法規，大概共有40多部。中國的文化領域管理是分業管理，各個行業都有相關的條例。地方人大還制定了一些有關文化建設的地方性法規。但是，這遠遠不能适應當前文化大繁榮、大發展的需要。因此，十八屆三中全會、四中全會都明确提出“加快文化領域的立法”，四個重點需要全面推進：一是公共文化服務保障法；二是文化産業促進法；三是有關文化市場管理的法規；四是有關互聯網新聞信息服務的法規。