“戰略傳播”發端于美國，“議題設置”來源于美國，無論從概念的界定、理論的探讨，還是實踐中的應用，美國均積累了豐富的經驗。因此，以美國為例探讨“戰略傳播視角下的議題設置”，可以使我們更加清晰地了解美國涉外輿論的形成過程及其影響因素，進而為我國的對外傳播提供借鑒與參考。
美國國家安全戰略對其傳播戰略産生重要影響
美國是一個戰略大國。從形式上看，它在不同領域中推出了多個戰略，諸如安全戰略、創新戰略、能源戰略、空間戰略、科技發展戰略，等等。但是綜觀之下不難發現，美國的核心戰略是它的國家安全戰略，換句話說，在美國的國家戰略系統中，安全戰略始終處于頂尖位置。因此也就不難理解，為什麼美國的“戰略傳播”或“國家戰略傳播”是在美國軍方的主導和推動下運行的。
說到安全戰略，不能不提美國的《國家安全戰略報告》（NationalSecurityStrategy，簡稱NSS）。根據美國國會1986年通過的《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法》（Goldwater-NicholsDefenesDepartmentReorganizationAct）第603條的要求，美國總統應定期向國會提交并向社會公布反映美國政府外交政策及其戰略走向的《國家安全戰略報告》。該報告由國家安全委員會撰寫，經總統簽署後遞交國會。自1986年法案通過至今，美國七屆政府先後向國會提交了15份報告，包括裡根2份（1987、1988）、老布什2份（1990、1991）、克林頓7份（1994-2000）、小布什2份（2002、2006）、奧巴馬2份（2010、2015）。
盡管曆屆總統的《國家安全戰略報告》中不乏政績炫耀的成分，也有一些不切實際的承諾，但是鑒于報告提交的日期與下一年度的财政預算捆綁在一起，它絕非虛設。事實上，無論就美國國會推出相關法案的初衷而言，還是就法案實施的時間跨度而言，《國家安全戰略報告》已經構成美國國家安全戰略的中長期規劃（冷戰時期則因對蘇實施“遏制戰略”而未能制定有關國家安全的長期規劃）；它不但決定着美國軍事、外交的走向，也對美國國家戰略的其他部分（包括傳播戰略）産生着重要的影響。
從第一份《國家安全戰略報告》問世以來的近30年間，随着全球政治、經濟形勢的變化，美國安全戰略的重心也在進行着相應的調整。裡根入主白宮适逢冷戰後期，與前幾屆政府以文化輸出方式推行美國價值觀的“柔性”手段不同，他着力通過廣播、電視等手段開展火力集中的反蘇反共宣傳，緻使美蘇關系進一步惡化。冷戰結束後，美國最大的“政治”是改變因長時間軍備競賽而下滑的經濟狀況，重振昔日雄風。老布什未能完成這一使命。克林頓執政後着重發展對外貿易，美國的商業模式和消費文化得以在全球推行。小布什上台不久即發生“9·11”恐怖襲擊事件，他放棄克林頓政府“自由主義的理想和價值觀”，将打擊恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散作為美國國家安全的首要任務，形成單邊外交格局和強硬的國家姿态。阿富汗戰争、伊拉克戰争則将這種單邊主義推向極緻。2008年奧巴馬入主白宮。盡管此時阿富汗戰争和伊拉克戰争仍在持續，奧巴馬政府卻不再使用“反恐戰争”的說法及單邊主義的做法，強調處理國際事務将以多邊外交優先，并将“普世價值”（universalvalues)①界定為美國的核心戰略利益。
以上不同時期美國國家安全的核心目标與利益訴求均通過《國家安全戰略報告》體現出來，并顯示出各自的特點，如裡根時期的“參與擴展”戰略、小布什時期的“先發制人”戰略、奧巴馬時期的“價值觀”戰略等等。
在對美國《國家安全戰略報告》的調整過程進行梳理時筆者發現，盡管各個時期的報告内容有着不同的側重點，但是曆屆政府強化國家安全的戰略共識是始終存在的，它既沒有因時代的變化而消失，也沒有因執政黨的輪替而改變。
奧巴馬政府于2010年公布的《國家安全戰略報告》就充分體現了這種共識。該報告清晰地界定了涉及美國國家安全“四大持久的國家利益”（fourenduringnationalinterests)，即（a）美國及其國民、美國的盟國及夥伴國的安全，特别是防範核恐怖襲擊的能力；（b）持續創新、不斷成長的美國經濟；（c）在美國國内及全球對“普世價值”的尊重；（d）由美國推進的國際秩序。有關美國國家利益與國家安全的類似表述，同樣存在于曆屆政府《國家安全戰略報告》的文本當中。有研究者進而指出：“從曆年‘NSS’報告看，其所謂‘國家安全’包含狹義和廣義兩層含義。狹義的國家安全意指美國及其盟國不受其他軍事力量（包括非國家态的恐怖組織）打擊的能力，而廣義的國家安全則包括有利于美國實現其國家利益和全球領導地位的軍事、經濟、文化和全方位國際秩序等諸多要素。因此，就根本而言，美國之所謂‘國家安全’，實質就是美國确保并進一步伸張其國家利益和全球領導地位的實力部署和制度安排。”②
美國的戰略傳播與國家議題設置
國家安全戰略既然是一種制度安排，就需要組織化的系統予以保障，而“戰略傳播”（即“國家戰略傳播”），正是這一系統的有機組成部分，是美國國家安全戰略落到實處的有力保證。2010年，奧巴馬在他第一任期上公布的《國家安全戰略報告》中特别指出，美國必須開展更有效的“戰略傳播”（strategiccommunications），他說：“貫穿于我們的所有努力，對于維護我們的全球合法性和支撐我們的政策目标而言，有效的戰略傳播是根本性的。”
“戰略傳播”的概念興起于上個世紀60年代美國企業界，其意是指大型跨國公司所進行的涉及企業發展目标和企業形象的營銷推廣活動。進入新世紀以來，美國國防部所屬“國防科學委員會”開始着手研究“戰略傳播”的概念，試圖以此整合美國政府多個部門分别開展内、外傳播活動，最終形成《戰略傳播：國防部國防科學委員會的報告》（2004）。報告中有這樣的文字：需要将國家政策統合起來，要對美國文化及政策将會産生的影響有所了解，使戰略傳播重新散發活力，并且要在政府機構之間、政府與民間機構之間展開二戰以來最為廣泛的合作，運用國家力量中的所有元素打赢當前的思想戰争。2010年3月，在軍方推動下，奧巴馬向美國國會提交了《國家戰略傳播構架》報告。在國防科學委員會前述報告的基礎上，該報告進一步将國家戰略傳播系統描述為由總統通過國家安全委員會領導的，由美國内政、外交、媒體以及軍事情報部門構成的聯動機制。從美國國防科學委員會報告的推出，到奧巴馬《國家戰略傳播構架》報告的公布，标志着美國政府已将内外傳播活動提升到國家戰略的高度，形成了全面整合各方信息和輿論資源的機制，以及在總統領導、國家安全委員會統籌管理下各有關部門分工明确又相互協調的組織框架。這使美國的傳播資源呈現出由分散到集中、再到高度整合的過程。有研究者認為，與美國政府并行使用的“公共外交”的概念相比，“戰略傳播”的目的性更強，對資源的整合也更為有效。有研究者甚至認為，美國正在由“公共外交”向“戰略傳播”轉移。
在美國，雖然“戰略傳播”的概念被政府啟用的時間不長，但類似戰略傳播的思想觀念卻早已有之。在此觀念下展開的議題設置也并不鮮見。根據美國學者關于議題設置（agendasetting）的研究結論③
反推可知，議題設置試圖建構的是一種先入為主的認知框架，采用的手段是對社會輿論的遮蔽式呈現、對調查數據的選擇性使用，以及把複雜的政策提煉成簡單易行的口号，等等，目的是獲得最大多數公衆的支持。伊拉克戰争中美國的輿論動員就是議題設置的典型案例。
美國遭受恐怖襲擊的第二年（2002年），小布什在向國會提交的《國家安全戰略報告》中，明确使用了“流氓國家”、“恐怖分子和流氓國家”等概念，并将“打擊恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散”作為維護美國國家安全的首要任務。在此議題設置下，對伊拉克的軍事打擊勢在必行。當時美國政府面臨的壓力是，出兵伊拉克沒有得到聯合國安理會的授權，國際上也有一些反戰的聲音。在此情形之下，為“倒薩”尋求合法依據、在更大範圍内“制造同意”就成為包括媒體在内的美國輿論界的共同職責。戰争前夕，《紐約時報》《華盛頓郵報》《洛杉矶時報》等主流媒體紛紛以專欄、社論等形式支持政府立場，聲援美國“倒薩”，認為布什總統正在努力使全世界變得更加安全；CNN、FOX等也就此進行了全方位報道，使民衆相信推翻薩達姆政權是迫切的和必要的。在輿論界千夫所指之下，伊拉克成為“流氓國家”，薩達姆政權成為無惡不作的邪惡政權，推翻它無異于替天行道；而在薩達姆政權與大規模殺傷性武器及恐怖主義之間建立起必然聯系，使伊拉克戰争更具有維護世界和平的重要意義。
如果說，小布什的“先發制人”戰略以及2003年的伊拉克戰争尚具有傳統安全環境下某些特征的話，那麼，奧巴馬執政以來的若幹年間，随着非傳統安全因素的逐漸增加，他開始将戰略重心向廣義層面的“國家安全”轉移——通過“價值觀”戰略确保美國的國家利益和全球領導地位。而根據2010年奧巴馬向國會提交的《國家安全戰略報告》，美國的國家利益及其全球領導地位全方位地體現在政治、經濟、軍事、文化等各個方面。這是美國國家議題設置的出發點，也是美國國際輿論中許多議題的來源與依據。
以美國國際輿論中的經濟（金融）議題為例。首先來看美國對于歐元的議題設置。長期以來，在全球資本市場中，美元一直是主導性的貨币，在世界金融體系中占據霸主地位。歐元的出現使美元的優勢受到挑戰，并且有可能給美國經濟帶來不利影響。出于“經濟安全”的考慮，美國采取各種手段，包括輿論手段唱衰歐元、打壓歐元。美國權威大報《紐約時報》曾經刊登評論，提出歐元“原罪”說，認為歐元區從建立之日起就有問題，“一個錯誤的開始隻會有一個悲慘的結局”。美國還利用信用手段打壓歐元——通過三大評級機構對歐盟國家的信用進行降級處理，并通過國際投行發表言論，對歐洲國家經濟發展走勢給予悲觀預測，2009年歐債危機發生後尤其如此。美國媒體跟着造勢，借助各種輿論手段推波助瀾。盡管歐盟國家一直在探尋拯救歐元的辦法，包括建立統一的救援機制、擴充救援金額的額度、加大其使用的靈活性等等，并且取得了一定的成效，但人們看到的卻是，在美元與歐元的對峙中，美國始終站在輿論和道義的制高點上，對歐元區國家指手畫腳，後者的聲音則被淹沒其中。由于美國在傳播資源上占有優勢，這一議題在國際輿論中被不斷放大。
美國對于人民币彙率的議題設置同樣如此。按照慣例，美國财政部每半年要公布一次國際經濟和彙率政策報告。在此報告框架下，中國曾于1992年至1994年連續三年被貼上“彙率操縱國”的标簽。1995年至今中國雖然沒有再次成為“彙率操縱國”，這方面的呼聲和要求卻從未停止過。2010年，130位美國議員聯名寫信要求給中國貼上“彙率操縱國”的标簽，美國媒體則使用“貨币戰争”一詞對此加以渲染，人民币彙率議題因此被放大、擴散，成為國際社會的焦點問題。2011年美國民衆“占領華爾街”行動爆發後，美國政客們又一次提出人民币彙率提案。2012年美國大選，“人民币彙率”更成為兩黨候選人辯論的關鍵詞，共和黨候選人羅姆尼宣稱，如果他當選美國總統，上任第一天就把中國定為“彙率操縱國”，并對中國商品征收重稅。2015年美國中期選舉期間，共和黨總統候選人唐納德·特朗普老調重彈，再次指責中國政府通過人民币貶值的手段換取國際市場的優勢。他甚至憤怒地表示：“我們不能繼續容忍中國強暴我們的國家。”美國總統奧巴馬也于2016年2月公開表示，“過去中國一直進行彙率操縱”，“很多人已經開始對中國的經濟感到不安……”。應當說，一個國家貨币彙率的波動屬于市場行為，與經濟增速的快慢有關，并非有意為之的“陰謀”。美國之所以經年累月地指責中國“操縱彙率”，從本質上說是因為人民币國際化進程的加快（以及亞投行的建立）将會威脅美元的統治地位——如同歐元之于美元，這是美國無論如何不願意看到的。
美國戰略傳播視角下的議題設置特點
通過以上分析可以發現，美國戰略傳播視角（框架）下的議題設置具有幾方面的特點：
第一，以“天下觀”設置議題
從曆史上看，美國的一些政治、軍事行動雖然是出于維護本國安全和國家利益的需要，但是它在設置議題、進行輿論動員時，卻往往超越國家、民族的範疇而具有一種“天下觀”或“世界文明觀”。例如冷戰時期美國把對蘇實施的“遏制戰略”與“解救西方文明”聯系在一起，凸顯了美國一方的正義性。冷戰結束後，克林頓吸收著名學者福山“曆史終結”的觀點，大力推行“民主等于安全”的觀念，意在強調“民主國家”的安全性和“非民主國家”在世界安全體系中的危險性。2003年，小布什越過聯合國安理會出兵伊拉克，給出的理由是：薩達姆政權暗中為國際恐怖分子提供幫助，給世界和平與安全造成極大威脅。為了維護世界和平，美國必須對其進行軍事打擊。這種明顯帶有觀念政治色彩的輿論修辭在很大程度上掩蓋了美國現實政治中的真實意圖，有助于它在世界範圍内“制造同意”，形成共識，達到預期目标。
第二，以“道義論”設置議題
長期以來，美國的外交政策始終圍繞美國的國家利益、國家安全展開，遵循的是馬基雅維利主義的政治觀，所謂的道德、道義并不是最高原則。然而在面對其他主權國家（尤其是中國這樣社會制度不同的國家）的“威脅”或“人道主義災難”時，美國卻拿起民主、人權、責任、道義等“價值觀”武器，對其他國家執政黨政策、民族問題、宗教信仰、人權狀況等進行抨擊，将對方置于道德法庭的審判席上。有關人民币彙率的議題設置即是如此。人民币彙率問題原本是一個經濟問題，反映了國家之間在貨币和彙率政策上的差異。但是美國方面一再強調，中國政府故意“操縱彙率”，不但損害了美國的利益，也損害了其他國家的利益；美國輿論界亦指責中國别有用心地挑起全球貨币戰争，将給國際社會帶來惡劣的影響。經濟問題由此政治化了。其結果，不但将中國置于人類社會的對立面上，使之承受着道義上的譴責，也巧妙掩蓋了美國精英攫取自身利益的現實。
第三，以“合法性”設置議題
綜觀美國曆年《國家安全戰略報告》不難發現，其中很重要的一部分内容，是為美國當前的政策與行為提供合法依據（解釋）。當前出于凸顯不同時期美國安全戰略特征的需要，文中僅将奧巴馬報告中的核心戰略歸納為“價值觀”戰略。事實上，美國的價值觀戰略由來已久并一以貫之。美國早期“天定命運”的觀念是美國國家合法性的依據，克林頓時期“民主等于安全”的理念是冷戰後實行擴張性戰略的合法性依據，小布什在沒有得到聯合國授權的情況下出兵伊拉克，同樣是找到了所謂的合法性依據。而将美國的價值觀置于國際體系的框架内進行普世性闡釋的，則是奧巴馬。2010年的《國家安全戰略報告》中特别引用了奧巴馬的話：“從過去到現在，我們的價值始終是我們最寶貴的國家安全資産”。在這份報告中，“我們的價值”（ourvalues)是與“普世價值”（universalvalues)互換使用的概念，這不但表明“普世價值”與“我們的價值”具有同一性，也進一步強化了美國全球領導地位及其輿論動員、議題設置的“合法性”。
第四，以隐性手段設置議題
在美國的國家戰略傳播系統中，現實政治往往隐藏在觀念政治背後，其中的許多運作秘不宣人，美國政府海外信息活動中所謂“白色”“黑色”“灰色”行動之分，就充分說明了這一點。從美國國家戰略傳播系統的架構及其運行機制中不難發現，無論什麼色彩的行動，本質上都是一種思想、觀念、意志的導入，與宣傳無異；但是在修辭中，美國政府卻對“宣傳”進行了反智化界定，刻意舍棄了這一術語。威爾遜政府公共信息委員會主席克裡爾曾明确指出：“我們不稱之為宣傳，因為這個詞在德國人手裡已經關聯于欺騙和訛誤。”事實上，從威爾遜開始，美國政府就較多使用“信息活動”（informationactivities)之類的中性詞彙來指稱宣傳活動。在不同曆史時期，美國政府使用過的類似術語還有“公共事務”“公共外交”“信息運作”“心理運作”“信息戰”“觀念戰”“心理戰”，等等。從2010年起，在軍方的推動下，美國政府開始用“戰略傳播”一詞來統擴上述所有活動。事實證明，通過隐性修辭手法進行的議題設置，在一定程度上掩蓋了美國現實政治中的戰略意圖，同時也使戰略對象國以至整個國際社會易于接受。
綜上所述，美國的戰略傳播是美國國家戰略，尤其是安全戰略的有機組成部分；在此框架下的議題設置則是一種政治修辭，目的是強化美國價值觀的優越性，它對世界領導的合法性，以及它的力量優于其他國家的重要性。從權力政治（論）的角度講，美國走向世界的曆史，就是在天定命運、美國至上理念的引導下追求世界權力中心的曆史。雖然這個過程并非宣稱中的那麼高尚，但其中的一些方面，包括美國戰略傳播系統的建構，以及美國在政治修辭方面的策略、技巧等值得我們深入研究并參考。
「注釋」
①在奧巴馬提交的2010年《國家安全戰略報告》的行文中，“普世價值”（universalvalues)與“我們的價值”（ourvalues)是互換使用的概念。
②呂祥：《美國國家戰略傳播體系初探》，載瑪雅主編《美國的邏輯》，中國經濟出版社2011年版，第178頁。
③參見麥庫姆斯和肖的論文《大衆傳播的議程設置功能》。
責編：譚震