終身教育的法制化建設因為立法的遲滞始終被關注。國家層面制度設計的模糊，導緻地方所開展的立法探索因為嚴重窄化終身教育概念與适用範圍而難以産生可實際評價的效果。然而，通過立法來指引、評價和保障終身教育體系構建和學習型社會建設，不僅是人類理性發展的共識，更具有現實的長遠意義。因此，地方應當調整立法思路，立足全民學習和終身學習，以十九大報告提出的教育事業發展新時代觀為指導，在教育法律體系的整體框架下重新定位立法路徑，對應上位法的設計思路，突破原有《終身教育促進條例》的現實局限，開展地方《終身學習促進條例》的創新實踐。
【關鍵詞】終身學習；地方立法；立法局限；教育法律體系；框架設計；橫向結構；對策建議
【中圖分類号】G40-011.8【文獻标識碼】A【文章編号】1009-458ｘ（2018）6-0050-9
自1995年“《成人教育法》立法論證”被納入國家教委年度工作重點起（劉波,2016），有關終身教育的立法讨論開始進入人們的視野，呼籲加快推進終身教育立法的聲音，不論在學界還是全國人大代表的提案中都越來越響。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》也明确提出“制定有關終身學習等法律”。
然而，由于我國幅員遼闊，各地發展包括教育發展極不均衡，給國家層面有關終身學習的法律制定帶來較大難度，時至今日仍處于“研究啟動”狀态（蘭岚，2015）。2005年，福建《終身教育促進條例》作為我國第一部有關終身教育的地方立法頒布後，在十多年的時間裡，上海、山西太原、河北、浙江甯波也分别出台了當地的《終身教育促進條例》。有學者認為“通過地方條例的制定來推動國家層面的立法”是可行路徑（翁朱華,2010），期待可以從各地區實踐的共性中形成相對成熟的國家立法（黃欣,等,2011）。從這一宗旨出發，檢讨現有地方《終身教育促進條例》的現實局限，以十九大報告提出的教育事業發展新時代觀為指導，調整立法思路，開展有針對性的地方立法新探索，就有了強烈的現實意義。
一、地方《終身教育促進條例》的現實局限以及問題根源
（一）地方《終身教育促進條例》的現實局限
關于現有地方《終身教育促進條例》的局限性，已有不少學者進行了論述。沈光輝（2014）認為現有條例除了法律定位、立法策略和立法内容等方面的問題外，對公民受教育權的保障不足、對教育資源的整合取狹義終身教育概念更是嚴重不足；王仁彧（2014）認為條例内容抽象宏觀，可操作性差，強調政府推動，忽略對學習者主體要素的關注，在終身教育理念的解讀方面面臨嚴峻的挑戰；劉波（2016）認為“兩省三市”的法規内容表述高度近似，未能彰顯地方特色；劉奉越（2017）在對五家條例進行細緻比對後認為有必要厘清終身教育等核心概念，增強法規的可操作性；黃欣等（2014）、吳遵民（2008）認為條例“狹隘化”了終身教育的内涵，窄化了終身教育概念，成為徒具象征意義的“空法”。
與其他領域的立法相比，教育立法的可執行性非常弱（朱同琴,2013），通常占據文本絕大部分比例的條款内容都屬于倡導性規範（王轶,2007）。地方《終身教育促進條例》中看似正确、實質空洞乏力的倡導性條款，除了立法技術本身的原因外，關鍵的一點是與它定位不明、窄化概念、局限适用範圍有一定内在關聯。學者們的研究中已經充分注意到地方《終身教育促進條例》的最大局限，即都将條例适用範圍規定在“本行政區域内現代國民教育體系之外的（各級各類/各類）有組織（教育/培訓/終身教育）活動”。太原更是明确地将“終身教育”落腳于“社區教育、職工教育和農村成人教育”①。這樣的規定把終身教育僅僅限定為學校外的非學曆繼續教育，變相地将“終身教育”等同于“非學曆繼續教育”，這與終身教育的既有理論研究成果相去甚遠，背離了終身教育的理論内涵，直接導緻地方《終身教育促進條例》的名不符實，難以體現實際的應用效果。
（二）地方《終身教育促進條例》局限性問題的根源
出現這一問題的根本原因，源于黨和國家的教育政策中提出了“構建現代國民教育體系和終身教育體系”的目标，并且要求“現代國民教育體系更加完善”“終身教育體系基本形成”②。這樣的提法，引起了學術界關于“現代國民教育體系”和“終身教育體系”兩者關系與内涵的曠日持久的争論，有學者認為終身教育體系和國民教育體系是同一種概念的兩種不同表達（吳遵民,2004;朱玉泉,2012;徐小明,2016），也有研究認為終身教育體系包含國民教育體系，國民教育體系是終身教育體系的組成部分（劉晖,等,2013）；也有相反觀點，認為國民教育體系是一個面向全民、以終身教育理念為指導的複雜巨系統（張天波,等,2012），包含了終身教育内容；還有學者認為黨的十六屆三中全會公報并列提出兩個體系，說明兩者有區别、有分工，終身教育是“把對人的教育從前半生的一部分年齡延續至終身”，即國民教育之外的教育活動（劉志鋒,等,2005）。
這幾種觀點的長期并存（楊晨,2009）導緻了國内對終身教育概念的理解由統一走向分歧（蘭岚，2017）。地方《終身教育促進條例》關于适用範圍的表達，無疑體現了觀念分歧中的一種：将國民教育體系和終身教育體系分裂（王興華,等,2013），國民教育主要限于學曆教育，而終身教育成了與國民教育并行的學曆教育之外的其他類型教育。這種認識被若幹地區以法律的形式固定下來，長此以往必然引起公衆對終身教育認知的混亂以及對理論本源的背離。
作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》在2015年的修正中，為了和黨的教育政策保持一緻，從法律制度層面保持中長期教育規劃政策的連續性與長效性（潘懋元,2010），将原文第十一條第一款的“建立和完善終身教育體系”也修改為“完善現代國民教育體系，健全終身教育體系”（全國人大常委會,2015），但可能是由于教育立法習慣于采用倡導性規範的思維定勢，仍然沒有專門條款對“國民教育”“現代國民教育體系”“終身教育”“終身教育體系”予以明文解釋與關系界定。
令人欣慰的是，2015年的教育法修正案在原本以學校教育為主體的基礎上，延展到學前教育和學校教育後的繼續教育，明确提出“推動各級各類教育協調發展、銜接融通”，釋放出推動全民學習、終身學習，以構建終身教育體系為目标的強烈信号。這一重大修改，對教育法律體系的完整建構、具體教育單行法的規劃以及地方的立法探索，都會産生明顯影響。
二、新時代教育事業發展綱領對地方終身教育立法思路的指引
（一）認識分歧，回歸統一的曙光
2017年10月18日，中國共産黨第十九次全國代表大會召開。習近平總書記在黨的十九大報告中（2017）鮮明地指出“優先發展教育事業”，明确了人一生應當享有的教育各階段的發展目标與方向。報告重申“深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育”，确立建設教育強國的總體發展目标和“立德樹人”的育人根本任務。在這個總的原則下，根據公民學習階段對學前教育、義務教育、高中教育、職業教育、高等教育以及繼續教育的未來發展分别予以明确指示；對特殊教育、網絡教育予以專門關注；鼓勵社會力量興辦教育；圍繞學生利益特别指出，每個孩子應當公平享有優質義務教育，學生有權獲得資助，更多新增勞動力應接受高中、高等教育；明确師德師風建設與尊師重教風氣建設；最後以“辦好”繼續教育，加快學習型社會建設，大力提高國民素質，為教育事業發展部分的結束語。
①詳見福建、上海、山西太原、河北、浙江甯波人大或政府網站公開發布的《終身教育促進條例》。
②詳見新浪新聞中心(http://news.sina.cn/c/2003-10-14/21231921305.shtml)2003年10月14日公開發布的《中國共産黨第十六屆中央委員會第三次全體會議公報》和中華人民共和國中央人民政府2010年7月29日公開發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm）。
這不僅是對國家教育事業發展目标與方向的指引，也可能為學術上兩個體系、多重概念的争論分歧暫時畫上階段性的句号。十九大報告按照公民成長過程中受教育的時序，闡明各階段教育的發展道路，充分說明國家的教育體系貫穿于人的一生，繼續教育也是其中必要的組成部分，因而從時間的維度可以稱為“終身教育體系”；國家的所有教育類型都覆蓋到每一個公民，所以從受衆廣泛性的維度也可稱為“國民教育體系”。兩者都指的是我國應當具備的統一教育體系。
作為學界公認正式提出終身教育提案和報告（李國兵,等,2010）的是保羅·朗格朗，其“始終考慮的是教育過程的統一性和整體性”“完全沒有把終身教育等同于成人教育”（保羅·朗格朗,1985,p.15），認為社會應當為人的一生提供學習的機會，用終身教育理念滲透教育各個領域，改變傳統教育觀念。在聯合國教科文組織和其他國際機構的持續倡導中，一直将終身教育視為傳統教育制度的超越與升華（高志敏,2003）。作為英文“Life-longEducation”對應的中文，字面也可以翻譯為“終生教育”，而最終“終身教育”成為統一用詞，關鍵在于“身”與“生”相比，除了共享“一生”的生命含義外，更具有“人身”的内涵，在通常意義上增加表現一種人身附随性，體現“全人”教育（武海燕,2011）的内涵，即每個人都可以在自己一生中的任何時間和場合選擇适合于自己的教育。
（二）統一教育體系的理解
通過我國公民一生可以獲得的學習機會和階段圖示（詳見圖1），可以更清晰地呈現我國統一教育體系的構成。橫線上圓圈中的數字表明公民在每個階段大體的年齡範圍，橫線上方集中為學校教育，橫線下方包括回到學校的繼續學習、校外各種培訓以及日常生活和經驗的非正式學習①；特殊教育是針對特定年齡段的特定人群，屬于我國學校教育的組成部分；網絡教育則更應當理解為一種教育手段，是教育現代化水平的标志之一，核心是以“互聯網+”的理念，依托信息技術手段改革和優化所有教育類型。
嬰幼兒時期的重點是健康快樂成長，關鍵是對幼兒的身心健康進行科學保教；到兒童時期，生存與發展的需要處于本能狀态的自在形式,對他們普及教育就帶有強制色彩，我國表現為九年制義務教育，即通常情況下适齡人員都應當完成初中教育（不排除特殊情形下的中小學辍學）。九年制義務教育結束以後，生存與發展的需要就開始轉化成自為的存在狀态，開始有了普通教育和職業教育的分流②，在制度層面允許适齡人口完成初中學業以後直接進入社會謀生，然後在自己合适的時間裡再接受繼續教育。雖然在現實生活中，各階段的具體教育活動在普及以及相互溝通銜接方面還存在很多問題，對公民自覺學習意識的激活和學習興趣的培養還不夠給力，但整體而言，各項教育活動的配置基本可以滿足人的一生學習需求。
（三）地方終身教育立法思路的調整
教育法律制度的建設應與教育事業發展相适應。根據我國《立法法》的規定，地方立法屬于國家立法的組成部分，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，地方可以開展權限範圍内的立法活動，包括法律、行政法規的實施條例和先行先試的地方法規（向立力,2015）。
①根據聯合國教科文組織統計研究所出版的《國際教育标準分類法（2011）》規定，正規教育是指通過公共組織和公認的私人團體進行的有制度、有目的、有計劃的教育，他們的總和構成一個國家的正規教育系統，職業教育、特殊需要教育和部分成人教育通常被認為是正規教育系統的一部分。非正規教育是指通過教育提供者進行的有制度、有目的、有計劃的教育，是在一個人學習的過程中對正規教育的追加、替代和/或補充。非正規教育可以包括有助于成人和青年掃盲課程、失學兒童的教育，以及有關生活技能、工作技能和社會或文化發展的課程。非正式學習是指有目的或有意的但不是有制度的學習形式，包括在家庭、工作場所、社區中心和日常生活中基于自我督導、家庭督導和社會督導的學習活動。
②教育部辦公廳“關于做好2014年高中階段學校招生工作的通知（教職成廳[2014]3号）”中明确“原則上要按50%的比例引導應屆初中畢業生向中等職業學校分流”；教育部辦公廳和人力資源社會保障部辦公廳“關于做好2016年高中階段學校招生工作的通知（教職成廳[2016]1号）”也同樣明确“按照普職大體相當的要求，切實提高中等職業學校招生比例，使有意願的初中畢業生都能夠進入中等職業學校學習”。
根據十九大報告關于教育事業發展的指導方針和修訂後教育法的規定，我國統一的教育體系是以構建終身教育體系和推進學習型社會建設為目标，在這個意義上，終身教育本身就是“大教育”的概念（楊晨,2009），如果仍以“終身教育”為調整對象開展立法活動，就既難以處理和現行《教育法》的關系（沈光輝,2014），也難以清晰界定與“繼續教育”的關系。因此，地方終身教育法制建設的推進，并不應該置身于整個教育法律體系之外孤立地加以研究，而應該置身于整個教育法律體系的框架下，尋找相應的立法位置與調整範圍，進而推動地方立法的實踐。
三、支持全民終身學習的教育法律體系構架設想
教育法律體系毫無疑問是現實教育體系的制度投射。雖然時至今日，關于教育法律在我國法律體系中是否是獨立的法律部門還未取得一緻意見（秦惠民,等,2016），但并不影響我們把教育領域的法律法規作為一個自成體系的獨立法律部門來研究與規劃。教育法規和政策的研究在我國還屬于新興領域（羅許生,等,2013），教育法規的系統性建設也起步較慢，教育立法又是跨部門立法（覃紅霞,2016），跨學科性明顯，對立法人才要求高，立法難度大，因此教育法律體系本身還不完善（程方平,2013）。但從十九大報告和2015年《教育法》第二次修正案中傳達的信号可看出，以支持全民終身學習和學習型社會建設為宗旨構建整個教育法律體系已成為社會共識。
（一）終身學習對終身教育理論的發展
随着“學習型社會”的提出，超越學校教育功能不全而創立的（翁朱華,2010）終身教育理論也不斷完善深化，“教育的目的使人成為他自己”“學習包括一個人的整個一生”（聯合國教科文組織國際教育發展委員會,1996,P.16），開始産生重大而深遠的影響。“終身學習”一詞的使用開始變得頻繁，甚至在美國、日本成為國家法令名稱（吳遵民,等,2004），我國台灣地區也有終身學習法案。進入本世紀後，我國的重要文件在教育政策方面也反複提出“全民學習、終身學習的學習型社會”建設目标（莫可翟,等,2015）。
“終身學習”被視為新世紀的生存概念（克裡斯托弗·Ｋ·納普爾,阿瑟·J·克羅普利,2003,P.12），與終身教育在本質上具有一緻性。但終身學習強調學習主體的學習權享有與實現，通過學習主體的自身選擇與學習需求來推動全社會終身教育活動的開展，形成以學習為核心的“學習社會”（彭剛,2016），由此衍生出的學習權也被視為受教育權的發展和突破（陳露,2006）。與“受教育權”相比，學習權無須以施教者的存在為必要前提，強調個體自身積極主動獲取知識、謀求發展的“逆向”過程，彌補個體被動接受教育的單向不足，成為國際人權中的一項個體基本權利（尹力,2010）。于是關于學習權的保障，就成為教育法律體系中應有并必需的組成内容。而立足于學習主體視角的終身學習立法，不僅可以創設并維護學習社會的法律秩序，也可以避免以終身教育為法律名稱的現實局限。
（二）教育法律體系的構建
教育法律體系構建的關鍵在于明确教育基本法下的教育單行法橫向結構。我國目前已經有了1部教育基本法、7部教育單行法、14項教育行政法規以及370多部教育政府規章（沈光輝,2014），地方也在相應權限範圍内逐步出台了地方教育法規。但由于教育單行法的橫向分類标準不明，直接導緻其橫向覆蓋周延性差，既存在大量的立法空白，又有法律之間的交叉沖突，使很多教育實踐問題無法可依，地方終身教育的立法探索也陷入調整對象和适用範圍難以正确界定的困局。
1.橫向分類标準的發展
20世紀80年代末期就有學者意識到教育法律體系橫向構成的困難，認為根據教育層次可以有幼兒教育、初等教育、中等教育和高等教育，按照教育類型又可以分為普通教育、職業技術教育和成人教育（李連甯,1988）。進入本世紀後，有不少學者綜合教育層次和教育類型作為教育法律體系的橫向維度（袁兆春,2003），但仍會使各個單行法之間産生較多内容上的重複，并給立法以及法的實施帶來更大難度。近年來有學者建議借鑒日本的做法，将“國家的整個教育視為一項社會活動”，按照“活動主體，活動内容、活動與外部關系”的标準進行分類（秦惠民,等,2016）。這不失為一種非常有建設性意義并具可行性的方案。
2.教育法律體系的橫向結構設計
教育單行法的橫向構成當然應與我國的教育體系相适應（田曉苗,2015），并不得與《憲法》和《教育法》相違背與沖突。結合圖1所示的統一教育體系，在教育基本法之下，根據現行《教育法》規定的各項教育基本制度①和十九大報告的教育事業發展方針，按照“教育主體、教育活動和教育支持”的分類方法，可結合已有的教育單行法律進行重新梳理和布局（見圖2）。
（1）借鑒《消費者權益保護法》的思路，以公民學習權為保護内容、以因學習權而産生的法律關系為調整對象制定《終身學習促進法》，和《教師法》《公立學校法》《民辦教育促進法》等一起歸入“教育主體”類。
（2）在現有《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》基礎上相應增補《學前教育法》和《繼續教育法》，作為“教育活動類型”單行法，形成覆蓋人一生學習的周密圓環。另制定《招生考試法》《學業學位法》等為“教育活動過程”單行法。
（3）制定《教育投入法》《督導評估法》等歸入“教育支持”類。
3.從《終身教育法》向《終身學習促進法》轉變的意義
這樣的教育法律體系布局，既和教育部多年來圍繞“終身學習法”開展的調研論證工作（姚來燕,2012）基本契合，也與2016年全國人大代表的“制定終身學習法”議案（人大公報,2017）有較好的吻合度，更為地方立法的對應開展提供明确指引。
不單立《終身教育法》絕不意味着削弱終身教育體系構建和學習型社會建設的法治保障，反而通過《終身學習促進法》和《學前教育法》《繼續教育法》等教育類型法律的呼應，将終身教育理念始終貫穿于整個教育法律體系，顯著強化終身教育的法制建設。
①我國現行《教育法》的第二章“教育基本制度”規定了國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度，九年制義務教育制度，職業教育制度和繼續教育制度，國家教育考試制度，學業證書制度，學位制度，教育督導制度，學校及其他教育機構教育評估制度，還有掃除文盲的教育工作。
學習首先是個體的行為，終身學習的主體要素如果被忽略的話，所有的努力可能都會流于形式；換一個角度看，個體的學習要有效發生，需要教師、教育機構，包括廣泛意義上的學習資源提供者、服務商的引領和協作，他們無疑也是作為學習者的相對主體而存在；再者，終身學習在當下已經成為國家和地區發展的政府意志（王冰,2014），通過制定法律規範來推動國家和政府的思想意識轉化為現實形态，本身就是有效的治理措施，這也是采用“促進法”名稱的關鍵所在，即各級政府負有向所有公民，包括城市新市民、退役士兵、傷殘人士、學習弱勢群體等，提供終身學習優質資源和平等機會的義務，強調政府作為學習權主體相對人的義務主體地位。這也符合現行《教育法》将“國家”定位為教育改革和發展首要主體的明文規定。
《學前教育法》《繼續教育法》的立法内容應當和《義務教育法》等保持連貫性，側重于自身教育教學制度、教育機構的設置、組織與活動原則及開展、教育主體的基本權利義務等方面的規定，明确學前教育和繼續教育的應有地位，确保其健康、有序發展。
四、地方《終身學習促進條例》的立法建議
（一）開展《終身學習促進條例》的立法活動
由于直接體現終身教育法治化程度的數部上位法同時缺失，地方完全可以根據本地教育事業的發展狀況和立法基礎，對應開展《終身學習促進條例》和《繼續教育條例》的立法活動。但考慮到教育中長期發展規劃關于“制定終身學習法律”的期待，結合立法成本、制度基礎和立法經驗等因素，建議地方根據《終身學習促進法》的設計初衷，積極開展《終身學習促進條例》的先行先試。
1.立法是有成本的社會活動
資源的合理配置是創造優質成果的基礎條件，立法人員作為立法的調研者和起草者，是一切立法活動的關鍵因素（黃文藝,2002），立法團隊的研究水平和能力強弱直接決定着立法質量。所以在一個時期集中力量聚焦一個問題能有效避免有關立法研究專業力量的分散。
2.立法需要一定的制度積累
一部成熟、科學的法律不僅需要豐富的理論研究基礎，也需要成功經驗的支持，一些立法前期的政策、規定都是立法工作的重要經驗儲備。自十六大以來，全民學習、終身學習成為全面建成小康社會的任務之一，從國家到地方都頒布了推進學習型社會建設的政策文件，為《終身學習促進法》的調研和起草積累了豐富的經驗。
3.立法需要異質經驗的比較研究
《終身學習促進條例》的全新文本，不單是地方立法的探索實踐，也是國家立法調研論證過程中的立法實驗。有效的差别樣本可以進一步豐富立法經驗，提升教育法制化水平。
（二）具體立法建議
同為公民某一項具體權益的保護，《消費者權益保護法》在條例的框架與内容設計方面可以提供一些借鑒，但公民學習權利和國家教育權之間存在的非對等性（楊東平,1999,P.2）又明顯與平等主體之間的法律關系調整有差異。地方立法既要充分考慮當前終身學習的政府意志色彩，更要在學習權利的保護上具有前瞻性，在教育強制與學習自由之間找到平衡。
1.立法框架建議
條例可以分為“總則、學習者的權利、教育提供者的義務、政府對學習者合法權利的保護、學習者組織、争議的解決、法律責任和附則”八章。總則包含立法依據與目的、調整對象與适用範圍、基本原則和實施策略等。框架的目的是為了鮮明昭示立法的宗旨，通過學習權的保障制度，引領全民終身學習，建設學習型社會。
2.立法内容建議
第一，在總則部分要明确制定《終身學習促進條例》的依據在于憲法規定的公民受教育權和經濟社會發展的要求，清晰界定公民受教育權的内涵是公民學習和獲得發展的權利（陳恩倫,2003），說明制定本條例的基本目的是保障公民終身學習和獲得自我發展的權利；明确政府保護學習者的合法權益不受損害，有義務采取措施保證學習者合法權益得到實現；明确保護學習者的學習權是社會的共同責任；确立權利本位、平等保護、弱勢補償（方建華,等,2014）等基本原則。因為目前公民學習權沒有明确列入我國憲法中，但保障未列舉的公民權利已經成為憲法發展的一大趨勢（夏澤祥,2014）。因此，立法依據雖然仍表述為憲法規定的受教育權，但有必要明确說明随着曆史的發展在現階段受教育權已經不再僅僅是被動獲得受教育的權利，而擴展為主動學習、終身學習和求取發展的權利。
第二，明确“立德樹人”在學習型社會建設中的重要地位，把樹立中國特色社會主義共同理想，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的培養，融入公民的日常學習生活，彰顯立德樹人與終身學習的内在一緻性，樹立正确的人生觀、價值觀和世界觀。
第三，明确公民享有的具體學習權利，包括學習自由權、學習條件保障權、獲得教育幫助權和個性發展權等（陳恩倫,2003）。确立公民的學習主體地位，強調權利平等，增加學習過程中的機會選擇；明确學習條件保障權有資源保障、學習環境保障（含網絡條件）、學習時間保障等；明确獲得教育幫助權，含經濟資助、特殊輔導等。規定“全薪學習假”制度和農民、新市民、傷殘人士及再就業人員的“免費300學時”進修弱勢補償制度等。
第四，用終身學習原則溝通與銜接各級各類教育。借鑒聯合國教科文組織關于“正規學習、非正規學習和非正式學習”（聯合國教科文組織終身學習所，2012）的表達，明确規定“正規學習、非正規學習和非正式學習”的平等地位（藍建,2008），明示它們享有同等發展權和被認可權；明确保障正規學校以外其他教育和學習形式的組織建設和發展，平等參與各類教育成果、質量工程、技能競賽、學術研究、專業發展等項目的申報，平等參與教育培訓項目的招投标活動等。
第五，明确界定教育提供者的範圍，包括教育舉辦者、組織者、實施者、服務提供者、資源（實體和抽象）服務者等；明确具體的教育組織和實施主體對全民學習和終身學習所應擔負的培養責任以及确保學習權利實現的各項義務。明确責任落實與培養質量的督導、考核評估方式。
第六，明确政府擔負終身教育體系建設與完善、建立終身學習制度的主體責任（林強,2003）；明确政府對所有公民學習權利的保障義務，包括向弱勢人群提供終身學習平等機會的具體責任，以及可以采取的扶持政策、扶助辦法和資金投入标準等；明确政府責任落實的考核指标與考核方法，通過政務公開發布考核結果等。
第七，建立廣泛意義的學習成果認證制度。通過資曆框架，建立非正規、非正式學習的成果鑒定和認證制度，形成對正規學校以外的教育機構進行監督、評鑒、獎懲和退出機制，促進開放的終身教育體系形成與完善；明确學分銀行促進學習成果認證與轉換的職能，通過學分銀行建立公民終身學習成果檔案；規定擁有優勢學習成果的公民在同等條件下享有競争優先權等，激發公民實現個人學習權益的自覺意識。
第八，明确公民負有學習權的對應義務。通過設立和配置教育者和學習者之間的權利義務關系來建立教育秩序，謀求教育的健康發展，如明确在特定情形下允許個人數據與信息在約定範圍内的使用，提供規定材料接受特定監督評價機構的審核、認定等。
第九，明确權利的救濟途徑和相關主體的法律責任。借鑒消費者權益保護的成功經驗，成立學習者協會，賦予保護學習者合法權益的公益職責，接受公民學習權受到侵害的投訴與處理；明确公民對于學習權争議事項可以通過司法訴訟途徑解決；按照比例原則，明文規定教育舉辦、組織、提供主體不同程度違法損害公民學習權情形的具體法律責任。
第十，通過附則清晰界定條例中涉及的“終身學習”“全民學習”“繼續教育”“社會教育”“社區教育”“正規學習”“非正規學習”“非正式學習”等名詞概念，進一步統一社會認識，深化并普及終身教育理論研究成果。
立法，是人類理性對客觀規律認識的最高智慧活動之一，通過立法來指引、評價和保障終身教育體系構建以及學習型社會建設，應當是人類社會的理性選擇。《終身學習促進條例》以公民學習權的保障為核心，對全民學習、終身學習進行制度化推進和規範化設計，把人的發展與教育發展乃至國家的發展緊密相連（黃欣,等,2014）。這絕不僅僅是地方立法的成績，更是終身教育理論發展、教育制度自身變革、教育法律體系日益完善和政府教育治理能力提升的成果，更重要的是将為國家立法提供新的經驗元素，以期進一步推動教育法治的進程。
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收稿日期：2017－09－12
定稿日期：2017－11－30
作者簡介：張璇，碩士，副教授，江蘇開放大學學分銀行管理中心、公共管理學院（210036）。
責任編輯郝丹
*本文系江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“推進江蘇終身教育體系構建的對策研究”（項目編号：2015ZDIXM025）的研究成果。