底線思維“應對地方政府債務風險，财政部門必須堅持底線思維。攝影/甯穎“應對地方政府債務風險，财政部門必須堅持底線思維，堅持穩中求進，抓住主要矛盾，開好‘前門’、嚴堵‘後門’，堅決刹住無序舉債之風，牢牢守住不發生系統性風險的底線。”财政部黨組書記、部長劉昆在2018年8月的《求是》雜志上撰文指出，地方政府債務風險防控，關系到地方财政穩健運行和實體經濟健康發展，關系到金融市場穩定和經濟社會發展大局。地方債規模整體可控
劉昆在文中介紹稱，當前，地方政府債務風險總體可控。截至2017年末，全國地方政府債務餘額16.47萬億元，控制在全國人大批準的2017年地方政府債務限額18.82萬億元之内，債務率低于國際通行的100%—120%警戒線。同時，有的地方繼續違法違規變相舉債，風險隐患不容忽視。
财政部數據顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務餘額167997億元，控制在全國人大批準的限額之内。其中，一般債務105904億元，專項債務62093億元；政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務8049億元。
劉昆表示，一要嚴控法定限額内地方政府債務風險，二要着力防控地方政府隐性債務風險。應采取遏制增量、化解存量兩方面措施來應對地方政府隐性債務風險。
遏制增量方面，劉昆表示，要堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以PPP、政府投資基金、政府購買服務等名義變相舉債；加強風險源頭管控，硬化預算約束，嚴格項目審核，管控金融“閘門”，決不允許以新增隐性債務方式上新項目、鋪新攤子。
化解存量方面，劉昆認為，要堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任；督促地方樹立過緊日子的思想，通過盤活各類資金資産化解存量隐性債務，高負債地區要大力壓減項目建設支出、“三公”經費以及其他一般性支出。
對于地方債規模，目前市場也已形成、顯性債務風險可控，但隐性債務增速過快、風險突出的局面。
上海财經大學教授鄭春榮表示，地方政府隐性債務形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大，但财政收入不足，因此為了城市發展或者滿足基本公共服務，地方變相舉債使得隐性債務規模快速增長。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構為了業績也推波助瀾，大量提供違規融資。
針對遏制增量方面的“硬化預算約束”這一表述，北京大學經濟學院教授張延認為，這體現出國家層面對預算軟約束問題嚴重性的重視。預算軟約束會使地方政府有意願突破約束，通過借債增加收入，導緻地方政府債務規模增加。
中國社科院财經戰略研究院研究員、财政審計研究室主任汪德華進一步表示，地方政府的投資沖動沖擊了正常的财政管理和預算管理，導緻諸多基建項目脫離地方财力條件，其經濟和社會效率都存在問題。他建議，今後需優化預算管理制度，約束地方政府投資活動。
公示問責違規舉債
近一年來，财政部多次公示問責違規舉債。最新消息顯示，7月18日，财政部網站剛剛公示了廣西、雲南、甯波、安徽四地違規舉債的問責處理反饋情況。
依據财政部網站18日通報情況，這次被曝光的違法違規舉債擔保地方分别是廣西來賓市和賀州市，雲南省保山市、昆明市宜良縣、楚雄州祿豐縣和普洱市景東縣，甯波市鄞州區，安徽省池州經濟開發區。
上述違法違規舉債手段包括借政府購買服務名義、地方政府融資平台公司、建設—移交（BT）模式等變相舉債，銀行、信托公司、融資租賃公司等金融機構則違法違規提供融資支持。
根據通報，目前上述地方違法違規舉債擔保行為已經得到整改，政府出具的相關擔保函、文件作廢，相關資金也退回金融機構。通報顯示，除撤回承諾函、終止相關協議，上述地方還對多名負責人給予黨内嚴重警告、行政撤職、記大過等處分。部分地市被要求向省級人民政府作出書面檢查，并被全省通報。
财政部有關負責人指出，下一步，對涉嫌違法違規舉債擔保的其他地區和金融機構，待相關省級政府和監管部門依法依規處理後，财政部将及時通報處理結果，發揮典型案例警示作用。
“有效的債務問責可以打破地方政府和國有企業的各種預算軟約束，消除剛性兌付的預期，最大限度地減少公共風險。”中國财政科學研究院日前發布的《财政藍皮書：中國财政政策報告（2018）》建議，把“終身問責、倒查責任”的債務問責機制納入政績考核體系。有了這個要求，地方政府在舉債時就會瞻前顧後，仔細斟酌。要實現這個要求，中央政府應将債務風險控制納入中央對地方的政績考核體系，省以下各級政府同樣由上一級政府把下一級政府的債務風險納入政績考核體系，對政府各種變相融資舉債實行終身追責。對地方政府違法舉債擔保和發生區域性系統性債務風險的，組織提拔實行一票否決。對于部分金融機構、國有非金融企業出現的違法違規融資行為應該一并問責處罰。
用好國債、減稅等政策工具
國務院金融穩定發展委員會于近日召開第二次會議。會議提出，要發揮好财政政策的積極作用，用好國債、減稅等政策工具。
對此，瑞銀亞洲經濟聯席主管、特約首席經濟學家汪濤表示，在堵“後門”、控制影子信貸等隐性債務的同時，一定要開“前門”，即加大顯性債務的發行力度，使地方政府不必走隐蔽的“後門”。
的确，在嚴堵“後門”、對違規舉債嚴格問責的同時，開“前門”方面，地方政府債券發行日益規範和市場化，并在二季度開始呈現提速态勢。
财政部數據顯示，2018年6月份，全國發行地方政府債券5343億元。其中，一般債券4434億元，專項債券909億元；按用途劃分，新增債券3157億元，置換債券或再融資債券2186億元。
在當前強監管、緊信用大環境中，今年地方債發行較往年放緩，1至6月全國累計發行地方政府債券1.41萬億元，相比去年同期的1.86萬億元下降24.18%。
數據還顯示，2018年1-6月，地方政府債券平均發行期限5.9年，其中一般債券6.0年、專項債券5.7年；平均發行利率3.98%，其中一般債券3.97%、專項債券4.00%。
從各省份發行量來看，貴州列首、京滬藏暫無。發行規模位于前三位的省份分别是貴州、廣東和湖南。從置換債券發行規模看，截至6月底，甯夏、山西、江西、廣東四省區地方政府發行的均為置換債券，内蒙古、雲南、安徽、貴州等置換債券發行規模占比超過80%。從新增債券發行規模看，截至6月底，15個省份啟動了新增債券的發行工作。其中，浙江發行的均為新增債券，青海、河南、天津等新增債券發行規模占比超過80%。
華鑫證券首席經濟學家章俊分析認為，在财政政策更加積極的基礎上，下半年财政政策将更加注重結構性調整而非數量性調整，以确保流動性，真正進入實體經濟領域，起到扶持中小企業和鼓勵産業升級的作用。