解憂實現政府性債務科學管理，化解地方政府債務風險，在較大程度上可幫助地方政府造血解憂。圖片／hellorf位于天山南麓的阿克蘇地區是新疆維吾爾自治區下轄的地級行政區，也是南疆重要的經濟發展核心區域。
阿克蘇地區經濟結構相對穩定，第一産業以農林牧業為主，第二産業以石油、煤炭、化工、紡織等為主，第三産業以服務業、物流等為主。阿克蘇地區的經濟總量在新疆維吾爾自治區排名第三位，GDP總額（含兵團農一師）約1000億元。與大部分西部地市一樣，阿克蘇地區存在着經濟基礎薄弱、經濟下行壓力大、産業結構不合理、支柱行業增長動力不足等困難，面臨着交通和水利等基礎設施落後，小城鎮建設、醫療衛生以及教育資源缺乏等問題，此類公共設施的建設需要投入大量的資金，但因财政收入有限，維持地區的機構運轉已較為吃力，無法僅靠财政解決公共設施的建設問題。
2017年，為拉動經濟發展，阿克蘇地區固定資産投資總額達1000億，其中60%為固定資産投資，40%為産業投資，固定資産投資資金主要依賴自籌以及外部融資，産業投資則是通過招商引資實現。在融資方面，主要依賴于政策性銀行貸款以及商業銀行貸款，其它融資渠道較少，短期内增加了政府的負債水平。
如何才能化解債務風險？
通過頂層設計調控地方經濟
阿克蘇地區所面臨的問題并非孤例。有效防範和化解政府性債務帶來的财政風險，達到既促進經濟社會可持續發展，又确保财政經濟平穩運行的效果，是實行政府性債務科學管理的根本目的，而如何實現政府性債務科學管理、化解地方政府債務風險，實際上是擺在很多地方政府面前的難題。
為化解債務風險，阿克蘇地區從兩個方面開展了頂層設計工作，一是創新金融産品和服務模式，提高金融服務實體經濟能力，推進平台公司市場化轉型；二是積極發揮國有企業在地方經濟中的引領和調節作用，有效促進國有企業的改革和發展，進而調控和促進地方經濟的發展。
具體而言，在創新金融産品和服務模式、提高金融服務實體經濟能力方面，阿克蘇地區制定并發布《關于加快金融服務業發展的若幹意見（試行）》，明确了金融業的發展目标以及發展思路。對于在阿克蘇地區設立金融機構出台了在人才、稅收、補貼等一系列的優惠政策，促進了地區金融服務業的發展。
在國有企業改革方面，阿克蘇地區在對平台公司轉型以及國有企業發展進行調查、梳理、分析的基礎上，提出了國有企業改革的若幹意見，比如對地區的國有企業發展進行頂層設計和規劃；提出自然資源的經營掌握在國有企業手中的要求；引入戰略合作夥伴帶動地區國有企業發展；重視PPP項目和産業基金的建設和打造，解決企業發展資金；對國有平台公司進行轉型，實現市場化運作；建立具有活力的激勵機制，等等。
中央高度重視地方政府債務風險的防範，而地方政府究竟應該如何在保證經濟發展的基礎上有效防範債務風險？這對于不少地方政府而言都是挑戰。實踐表明，阿克蘇地區采取的通過稅收、人才等政策提升金融服務水平、平台公司轉型、國有企業改制重組等系列措施，對于許多地方政府都具有一定的借鑒意義。
增強造血功能
在債務風險防控方面，地方政府可以通過國有企業改革、改制、直接融資、融資平台轉型、合理規劃産業結構等舉措，活躍當地經濟發展，充分發揮國有企業在産業結構調整、規範化經營、基礎設施建設以及公共服務提升方面的引領作用，帶動當地經濟發展，增強地方經濟造血功能，從而最終實現規範政府債務管理，緩解日益增長的城鎮化需求和地方财力不足之間的矛盾。阿克蘇地區具體采取了六項頗有成效的舉措。
一是成立阿克蘇地區糧油購銷集團有限公司，由原新疆阿克蘇地區金谷糧油購銷有限責任公司、各縣市糧油購銷公司持有集團公司股份，集團公司對各縣市糧油購銷公司控股，從而實現資源統一調撥和管理，實現優勢資源集聚，避免惡性競争，增強集團公司和各縣市糧油公司盈利能力。
二是阿克蘇水務集團有限公司（以下簡稱為“水務集團”）改制。對原有水務資産進行重組，将阿克蘇市供排水公司資産作價向水務集團增資，通過資産置換，提高水務集團對于控股子公司阿克蘇陽光熱力有限公司的持股比例；通過資産重組，引入純國資股東，完成水務集團的改制工作，為進一步上市的工作推進做好準備，預計2018年年底能夠報證監會審核。通過上市改制等一系列動作，為提升阿克蘇地區國有企業經營能力和規範化經營打下基礎，也為其它國有企業起到良好的示範作用。通過資本市場融資，擴大水務集團後續的融資能力，提升阿克蘇地區水務公共服務能力，後續還計劃輻射南疆地區，将阿克蘇水務集團建設成為南疆地區最大的水務集團。此舉不僅能夠提升公共服務水平，同時又能夠減少政府負債，可謂一舉兩得。
第三，為更好地緩解阿克蘇地區的融資壓力、拓寬融資渠道、提高融資能力，阿克蘇地區對現有的國有公司進行梳理，在此基礎上提出了“一個中心，多點發展”的方案。一個中心是繼續發展壯大現有阿克蘇地區綠色實業開發有限公司，多點發展是再多發展兩家具備AA級信用等級公司。
第四，為解決阿克蘇地區中小企業融資難、融資貴的問題，拓寬中小企業融資渠道，設立阿克蘇地區金融服務中心，專門為中小企業提供企業規範化運營咨詢、企業挂牌上市、銀行貸款、小額貸款、融資租賃等組合融資咨詢。通過建設金融服務中心信息系統平台，為資金服務提供方和中小企業提供信息服務，解決供需信息鴻溝問題，為阿克蘇地區中小企業融資提供實實在在的服務。
第五，為了解決中小企業在經營過程中出現資金緊張的問題，阿克蘇地區财政部門出資設立阿克蘇地區基金公司，由阿克蘇地區基金公司與地區銀行合作設立轉貸基金，符合條件的優質中小企業産生續貸需求時，由該基金先幫企業墊付此前貸款，墊付之前，銀行與轉貸基金發生聯系并提前辦理銀行續貸流程。由于提前辦完續貸流程，轉貸資金到位速度非常快，基本周期隻有傳統過橋業務的1/3時間，大大降低了中小企業融資的時間成本。自基金設立以來，共為30多家企業提供了5億多轉貸融資資金，幫助當地中小企業渡過了難關。
第六，在平台公司市場化轉型方面，阿克蘇地區對目前投融資平台公司的組織架構、激勵考核機制、公司經營範圍以及戰略方針等方面進行了調整，逐步實現了市場化運作。比如阿克蘇鵬達投資有限責任公司從戰略上規劃和定位為地區國有投資公司，專門對外進行優質公司股權投資，促進國有資本保值增值，扶持當地重點行業發展。再比如新疆阿克蘇地區國興資産投資經營有限責任公司經營物業租賃、旅遊、酒店等，經過一系列的改革，完全實現市場化，重點發展地區的旅遊以及酒店服務業，實現自主經營，自負盈虧。
阿克蘇地區為了防範地方政府債務風險而采取的一系列措施已取得了初步成效。由此可見，提升地方經濟的自身造血能力是防範風險的重要手段，是今後地方政府的重點工作。地方經濟要發展，必須對現有的國有企業包括平台公司進行改革，盤活存量，發展戰略新興産業，對地方經濟起到示範引領作用，形成良性循環，隻有這樣，才能從根源上防控政府債務風險。
（作者系上海股權托管交易中心股份有限公司博士、高級工程師，地方政府投融資研究中心智庫專家、新疆大學科學技術學院阿克蘇校區客座教授，曾挂職阿克蘇地區财政局黨組成員、金融辦副主任）
責編劉源隆