PPP（Private-PublicPartnership），即公共部門與私人企業在以某個項目為基礎而形成的合作投融資模式，正在成為我國基礎設施及公共服務領域的重要方法。2016年，PPP模式開始在中國被大範圍接受和應用。财政部、發改委連續發出“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示範案例”等文件和政策，從實際操作方面明确了PPP模式的基本操作流程、規範和法律地位、利益保障等問題，PPP項目有望大面積鋪開。
但在目前，我國民營資本參與PPP的積極性不高，PPP項目能否順利實施，與配套政策是否健全密切相關。未來隻有更多的政策指導和支持以及相關法律法規等行業标準的出台，才能從根本上促進我國PPP模式進入快速增長階段。
現象國内PPP項目建設的新高潮
2016年，中國的PPP項目迎來了“落地年”，據統計，2014年1月至2016年11月簽約的1417個PPP項目中，1070個項目是2016年以來簽約的，總投資約1.8萬億元。其中，民營企業牽頭或單獨中标的項目占54.8%，超過國有企業45.2%的比重。一些PPP項目也顯現出較好的經濟效益和社會效應。在一系列政策措施推動下，民營企業參與PPP項目取得明顯成效。
以往，中國的PPP項目并未有好的發展态勢，但在2016年，一系列重量級PPP項目相繼開始建設，因引起了經濟界和政府的廣泛關注。
比如2016年9月29日，北京市交通委員會發布新機場軌道線社會化引資項目中标公告。北京城建聯合體獲第一中标候選人。據悉，該項目總中标金額高達149.9億元。中鐵建及下屬中鐵十二局集團、中鐵十四局集團與北京市軌道交通建設管理、北京市軌道交通運營管理、北京城建集團、北京市政路橋股份、北京市政建設集團組成的聯合體中标北京市新機場軌道線社會化引資PPP項目。項目投資額約149.94億元人民币，計劃建設工期約35個月，中标基準年車公裡服務費為68.15元╱車公裡，特許運營期30年。
30個
财政部發布了30個政府和社會資本合作模式（PPP）示範項目今年以來地方的PPP基金籌建亦“如火如荼”，總規模已接近1萬億元。
2016年10月，北京市首條有軌電車PPP項目正式進入全面實施階段。亦莊新城現代有軌電車T1線政府與社會資本合作（PPP）項目正式簽約，北京經濟技術開發區管委會與北京公共交通控股（集團）有限公司簽訂PPP合作協議，進行項目公司揭牌，這标志着該項目由審批決策階段轉入全面實施階段，實現了項目當年謀劃、當年決策、當年開工。據悉，投資27億元的亦莊新城現代有軌電車T1線全長13.1公裡，設站15座，線路全部為地面線，貫穿一批産業基地和重要功能區。線路同時與地鐵亦莊線及規劃S6線實現換乘，計劃于2017年底通車運營，按照地鐵票價運營。
PPP模式還是我國改革的突破口，特别是通過民營企業在PPP項目中絕對控股，能有效解決基礎建設投資中的玻璃門問題。2016年12月24日，我國首條民營資本控股的高鐵PPP項目——杭紹台高鐵近日正式開工建設。這是我國首次明确民營企業在PPP項目中絕對控股的項目。如果杭紹台高鐵進展順利，将有助于在基礎建設項目中充分發揮民營企業的創新、管理、運營優勢，推動項目更好實施；也有助于激發民營企業參與基礎設施建設的潛力，切實促進民間投資平穩增長，增強經濟發展活力。國家發改委副秘書長、投資司司長許昆林表示，後期，國家發改委将密切關注和跟蹤項目實施進展，及時總結，形成可複制可推廣的經驗。
目前我國PPP項目主要關注生态環保、農業水利、市政設施、交通、能源設施、信息和民用空間設施、社會事業等七個重點領域。财政部發布了30個政府和社會資本合作模式（PPP）示範項目，重點推介了供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、教育、醫療、體育等多個領域。從項目所在的行業來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目。這類項目收益相對較高且較為穩定，有利于吸引社會資本參與。
為了支持PPP項目在各地的展開，12月初，财政部牽頭成立的中國PPP基金與内蒙古、吉林、江蘇、河南、海南、貴州、陝西、湖南、甯夏9省區簽署合作設立省級PPP基金協議，基金總規模437億元，共有164個PPP項目。按照協議，中國PPP基金出資385億元，9省區政府共出資52億元，将撬動5900億元的社會資本投資上述項目。随着國家級PPP基金發力，今年以來地方的PPP基金籌建亦“如火如荼”，總規模已接近1萬億元。萬億規模的PPP引導基金也将發揮杠杆作用，加速推動各地PPP投資。
背景加快發展混合所有制經濟
早在2013年的中國中共十八屆三中全會明确提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。
随後，在2014年深化經濟體制改革重點任務的意見中，提出加快發展混合所有制經濟，建立政府和社會資本合作機制。所以在2015年四季度民間投資增速出現回落後，針對這種現狀，國家部署開展了促進民間投資政策落實專項督查、第三方評估調研以及重點督導，研究出台促進民間投資健康發展的若幹政策措施26條，明确大力推廣PPP模式，進一步完善基礎設施、公共服務領域鼓勵民間投資參與的政策措施。
綜合來看，中國經濟增速正進入中低速增長的“新常态”，2015年以來國家發改委持續推出大規模的基建投資項目，以期在房地産和制造業投資雙雙下滑的情況下，保持經濟成功“轉型”。而前期經濟高速發展導緻地方政府債台高築，資金缺口成為難題，此時中央和政府力推PPP模式。從效果來看，推進PPP發展不僅有利于打破基礎設施領域準入瓶頸，鼓勵引導民間投資，而且有利于創新投融資機制，積極發展混合所有制經濟，更有利于理順政府與市場關系，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。
PPP對保增長發揮重要作用。從規模上看，到目前進入落地階段的PPP項目的投資額已經達到了1.8萬億元，落地規模非常可觀，有效支撐了我國基建投資。從項目分布上看，市政工程、交通運輸、片區開發等3個行業的項目總數和投資總額分别占入庫項目總數、總投資額的53.7%和68%，而這些領域正是我們保增長的重點領域。
以遼甯省為例，自2016年5月遼甯省發改委負責全省PPP項目推進工作以來，已有16個項目簽約落地，總投資達294億元，另有60個項目取得較大進展，遼甯省的PPP項目正在形成良性發展的新态勢。經過半年多來的運作，沈陽市地下綜合管廊（南運河段）工程、大連灣海底隧道和光明路延伸工程、鞍山市興業環城大道（東環段）項目、遼陽市北部路網工程、盤錦市體育中心等一批投資超10億元的大項目相繼簽約落地，有效拉動了地方經濟。
正是在這種背景下，注冊資本1800億元的中國PPP基金才會順利于2016年3月4日成立，是由财政部聯合建設銀行、郵儲銀行、農業銀行、中國銀行、光大集團、交通銀行、工商銀行、中信集團、全國社會保障基金理事會、中國人壽共同發起設立。中國PPP基金自7月正式運營以來，累計簽約金額已達到517億元。
今年7月27日，成立不久的中國PPP基金公司就拿下首單，正式投資呼和浩特軌道交通1、2号線一期工程建設項目。自中國PPP基金自7月正式運營以來，累計簽約金額已達到517億元。按照中國PPP基金公司的管理要求，在一個PPP項目中最高投資額不能超過該項目總投資規模的10%。因此按照現有1800億元的資金規模，公司将參與總計2萬億元以上的PPP項目。
随着國家級PPP基金發力，近期各地的PPP引導基金也呈現出加速之勢。越來越多的地級市的PPP基金已經啟動。
2016年1月，安徽省城鎮化PPP基金暨PPP産業聯盟正式成立。是安徽省首個省級層面的PPP引導基金，基金總額500億元，将引入專業基金管理人，嚴格按照基金管理的要求專業化運作，重點投向省内城市基礎設施PPP建設項目。
2016年1月，河北省近日設立PPP京津冀協同發展基金，基金總規模初步拟定為100億元，為目前全國唯一的一支區域性基金。
焦點PPP需要頂層制度和法律護航
截止到2016年11月30日，财政部PPP項目庫入庫項目10685個，投資額12.7萬億元，無疑是中國一大體量的經濟事件。但在實際操作中，民間資本參與PPP不積極、簽約率低等問題，也需要在頂層制度、法律法規完善等問題上進一步完善。
PPP改革不亞于經濟體制改革
“PPP改革不亞于經濟體制改革，它涉及經濟體制、投融資、财政、行政體制改革，是一個非常系統的改革，盡管項目在全國火熱推動，但我們必須認識到，PPP确實還處在初步探索階段。”山東省一位财政系統人士認為。
實際上，PPP在國内真正發展的時間并不長。1997年通車的刺桐大橋，是我國第一個具有典型意義的BOT項目。泉州市政府和準刺桐大橋開發總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”。刺桐大橋經營期限為30年，建設期為3年。項目采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國内首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。
但在20年之後，我國的PPP項目依然面臨着經驗不足、缺乏專業化的人才和中介機構等問題。加上PPP項目交易結構比較複雜，項目全生命周期管理包括識别、準備、采購、執行和移交5個階段，涉及到一系列複雜的合同文本。此外，我國關于PPP的立法以及配套的土地、金融和價格政策等方面尚不完善、退出機制也不健全（表1）。
事實上，PPP項目能否順利實施，與配套政策是否健全密切相關。如果現行投融資、稅收、财政補貼機制與PPP運作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認識上存在偏差而縮手縮腳，那麼社會資本方就會疑慮重重、參與度不高，PPP合作結果也會很少。專家認為，當務之急是要加快制度建設，進一步細化部門分工，完善财稅、金融、土地、融資、社會資本分工等一系列的政策扶持體系，特别是需要頂層制度和法律護航。
針對PPP模式的制度困境和出路，業内專家表示，當前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正适合PPP的項目沒有得到有效推廣，比如環保項目當中的“污水治理”，這些未來持續需要現金流、用戶付費作為保障的項目應該引起重視。最後是PPP的招投标方式，當前普遍采取的法律框架是借助現有的招标投标法，但實際操作過程中，招投标會産生很多負面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。
目前，呼聲最高的PPP立法已經步入快車道，财政部副部長、财政部PPP工作領導小組組長史耀斌表示，在推動立法方面，在對國際立法經驗及國内實踐深入研究基礎上，财政部起草了法律草案，目前正按照國務院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。
此前财政部研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，國家發改委牽頭起草《中國基礎設施和公用事業特許經營法（草案征求意見稿）》。據悉，目前PPP立法已經由國務院法制辦牽頭主導，将此前分别由财政部和發改委主導的PPP法和特許經營法這兩部法律合一。兩個部委之間的分工也進一步明确，由國家發改委牽頭負責基礎設施領域，财政部負責公共服務領域。分領域牽頭工作機制正式建立，這有助于厘清PPP項目推進中的政府事項，使得企業參與預期能夠更加明确。此外，财政部還正在牽頭制定PPP項目财政管理辦法和信息披露制度，構建全國統一規範、透明高效的PPP大市場，設立國家咨詢服務機構庫和專家庫等。
啟示新經濟發展需要新制度護航
新經濟是以技術進步、需求升級、資源要素條件變化為動力，以新技術、新模式、新業态、新産業發展“四新”為标志。新舊生産力的交替更疊過程會經曆時間上繼起、空間上并存的階段，先進生産力既可能完全取代和淘汰落後生産力，導緻舊的物質生産分配流通模式完全消失；也可能逐步滲透到落後生産力中,使其更新、重生。
從國内外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目)和社會事業項目(學校、醫療、養老院、監獄等)等領域。
但很多項目實施起來并非一帆風順，最典型的案例就是杭州灣跨海大橋項目。
2003年，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業以BOT形式參股杭州灣大橋發展有限公司，讓這一大型基礎工程成為國家級重大交通項目融資模闆。但是到2012年，投資入股的民企又紛紛轉讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80%的股份。到2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期限，可能無法回收本金。
究其原因，一是《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了30%以上。嚴重的預期收益誤判導緻民企決策錯誤。另外則是2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也将通車，未來車流量将進一步分流，合同與規劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。
目前我國的PPP項目主要擔當了保經濟增長的作用，事實上PPP模式更重要的意義可能在于轉變政府職能和激發市場活力。由于市場活力的主體是民營企業和社會資本，如何通過制度的建設讓民營企業和社會資本有信心進入到衆多的PPP項目落體中就成為一個難題。
當然，社會資本和政府合作可能存在矛盾。因為從社會資本的出發點而言，主要追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當中，政策法規的規定和企業的發展規律要取得均衡，企業的合理訴求應該得到保障。其次，PPP合作當中的風險管控也很重要，應該有基本的受益保證，并且政府針對企業的收益模式應該有具體文件規定并保障能夠得到可靠執行，以此提高PPP項目的落地完成率。