中國可以倡導WTO取消反傾銷和反補貼協定，把目前的反傾銷、反補貼和保障措施三種貿易救濟措施整合為一種新的保障措施
□成帥華
2016年5月12日，歐盟議會通過了一個決議，呼籲歐盟繼續以“非标準的”方式對待來自中國的出口産品，直到中國符合歐盟認為的市場經濟标準。該決議“強調中國不是一個市場經濟，沒有達到歐盟界定的市場經濟的五個标準。”中國政府認為，加入WTO以來中國在市場化改革方面取得了實質進展，而且入世議定書中關于非市場經濟地位的第15條應當按照約定在中國入世15年時到期，中國可在2016年底自動獲得市場經濟地位。但是，其他的WTO成員并不這麼認為。比如，歐盟貿易委員馬姆斯特羅姆在最近一次采訪中說，“不存在自動給予中國市場經濟地位的說法。我們需要作出正式的決定和法律。”目前，還有美國、日本等未承認中國的市場經濟地位。中國和歐美在這個問題上存在分歧意見。
市場經濟地位十分重要
市場經濟地位十分重要，主要因為它影響到WTO框架下進行反傾銷調查時的計算方法。由于歐盟認為中國不具有市場經濟地位，因此，在反傾銷調查中不采用中國的國内價格和成本，而是采用所謂的“類比國”來計算是否存在傾銷和傾銷的幅度。從美國和歐盟的實踐來看，德國、巴西、美國、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、墨西哥等國家，都當過中國的替代國。正因為選取替代國帶有很大的任意性，造成歐盟發起的對中國出口産品的絕大多數反傾銷案件中，按照類比國方法計算的反傾銷幅度很高。隻要中國不被認為是市場經濟國家，歐盟可以繼續使用這種替代國的方法。
法律層面解析
目前，最主要的争議點是如何解讀中國入世議定書的第15條。根據第15條的(d)款，(a)（ii）項的規定，應當在中國入世後15年終止。(a)(ii)說，“如受調查的生産者不能明确證明生産該同類産品的産業在制造、生産和銷售該産品方面具備市場經濟條件，則該ＷＴＯ進口成員可使用不依據與中國國内價格或成本進行嚴格比較的方法。”中國認為，(a)（ii）項在2016年底到期意味着進口國不能使用“類比國”的方法計算中國出口産品。但是，有些學者認為，這一款到期的法律含義并不明确，因為（a）(i)款繼續要求中國出口商清楚地表明市場經濟條件占主導，才能在決定價格可比性時使用中國的成本或價格。從這個角度看，“市場經濟條件”下的這些标準仍然是決定是否使用類比國價格和成本的關鍵因素。這些學者因此認為，議定書的這一段文字并沒有明确地表明中國在入世15年後将自動獲得市場經濟地位。
歐盟的評估标準和立場
市場經濟的标準不屬于WTO的管理範疇，而是由成員國國内法律決定的。歐盟法律中關于市場經濟地位有五個标準，即政府在經濟中不能幹預資源配置或商業決策；在私有化方面政府不能幹預企業，在交換或補償中不能采用非市場的形式；使用現代會計财務标準；遵循破産法、知識産權法和産權法，保護包括知識産權在内的一切合法産權；具有獨立于政府的真正的金融體系。歐盟對中國市場經濟地位的最近一次評估是在2008年。當時，歐盟認為雖然中國在經濟改革方面取得進展，但是僅僅達到了第二個标準，而其他四個标準尚未完全符合。因此，歐盟不能給予中國市場經濟地位。
第一種是維持現狀，即中國不能自動獲得市場經濟地位。歐盟繼續在反傾銷調查中對中國出口産品使用類比國的計算方法。歐盟對法律不作任何修改。
第二種是換湯不換藥，即中國不能自動獲得市場經濟地位。但是，歐盟隻能在某些特定情形下才能使用類比國的計算方法，即歐盟議會決議中說的“非标準的方法”。這需要歐盟修改其法律和行政程序。支持這種做法的學者認為，第15條（a）(ii)項終止的含義是，歐盟應當總體上停止類比國的方法。但是15條（a）款的文字和入世工作組報告的第150段允許在某些特定情形下使用其他方法，以确保WTO反傾銷協定第2.4條所說的價格之間“公平的比較”。一份（洩露的）歐盟議會法律服務部分析結論基本上是沿着上述第二種情況的思路。這種思路的實質和第一種沒有太大區别，歐盟仍然可以對不符合市場經濟五個标準的進口産品采取替代國的方法進行價格比較。
第三種，徹底改變現行政策，使中國獲得市場經濟地位。即在對中國産品開展反傾銷調查中，歐盟不再使用類比國的計算方法。一些專家和瑞典對外貿易委員會持這種觀點，他們認為，(a)(ii)款到期終止後，餘下來的(a)款文字不足以支撐使用WTO1994年關稅和貿易總協定第六條規定以外的其他計算方法。因此，2016年12月11日以後，歐盟繼續使用替代國的方法或者視中國為非市場經濟國家并無法律基礎。在這種情形下，歐盟需修改1225/2009号規章，并把中國從歐盟的非市場經濟國家名單中拿下來。
第四種，性質改變，但是有保留。即中國獲得市場經濟地位。但是，歐盟可以逐案處理，對不符合市場經濟條件的特定行業采取類比國的方法。這種情況的法律基礎接近第三種情況，總體上按市場經濟地位對待，但是在某些行業可以采取“成本調節”的計算方法。目前，歐盟對俄羅斯、印度和阿根廷的反傾銷調查中使用這種方法。但是需要注意的是，這種方法遭到貿易夥伴在WTO的起訴。
值得注意的是，澳大利亞采取的是接近第四種的方案，即政治上承認中國市場經濟地位。但是，反傾銷實踐中仍然利用其《海關法》第269TAC條規定，在所謂“特殊市場狀況”下對中國企業繼續适用替代國方法。
目前，歐盟委員會尚未表明是否在2016年底給予中國市場經濟地位，原計劃在2016年2月提交法律提案，但是推遲到2016年夏天，目前仍然處于内部咨詢階段。支持者認為，這将有助于中歐之間的相互投資和貿易關系。反對者認為，給予中國市場經濟地位等于放棄了一個重要的防衛武器，将扼殺若幹受到中國競争威脅的産業。歐盟的立場走向也受到美國的政治影響，因為美國曾警告歐盟不要單方面給予中國市場經濟地位。歐盟擔心在未與美國協商一緻的情況下給予中國市場經濟地位，可能影響歐美正在進行的跨大西洋貿易和投資夥伴關系談判。在華盛頓的經濟政策研究所發布了一份研究報告稱，給予中國市場經濟地位将導緻歐洲350萬人失業和接近2%的GDP損失。
中國的應對策略
從根源上看，最好的方法是參考歐盟關于市場經濟的五個技術性标準，深化市場經濟改革，從而證明中國經濟，特别是主要行業已經符合市場經濟的标準。如果做到這一點，中國不僅可以在WTO法庭抗辯中占據有利位置，也可以通過歐盟的國内法庭進行有效抗辯。重點是深化市場經濟改革，從根本上解決某些行業産能過剩、出口企業開展惡性價格競争等困擾中國經濟的病症。在對外方面，從戰略上重點強調中國将履行加入WTO時的承諾，恪守契約精神，要求歐盟和美國正确解讀入世議定書第15條的含義，終止在反傾銷調查中采用替代國的做法。
筆者認為，歐盟在2016年底前會有所動作，但是，既不會徹底改變中國的非市場經濟地位，也不會毫無轉圜。歐盟可能會在上述四種情況下選擇第二或第四種方法。第二種情況，是歐盟議會法律部門的主導意見，即繼續認為中國是非市場經濟國家，但是，僅在特定條件下使用替代國的方法。第四種情況是澳大利亞目前的做法，即承認中國市場經濟地位，但仍然根據特定條件對中國産品使用替代國的方法。
不管按照哪一種方法，反傾銷中對中國産品采取替代國做法可能仍将繼續。學者判斷，如果出現這種情況，中國可能會在WTO起訴。但是，WTO專家組和上訴機構如何裁決都是一個未知數，他們未必一定支持中國的立場，因為議定書該條款的确有些模棱兩可。
基于中長期考慮，中國可以聯合一些國家，倡導WTO取消反傾銷和反補貼協定，把目前的反傾銷、反補貼和保障措施這三種貿易救濟措施整合為一種新的保障措施，徹底解決“非市場經濟”地位問題。在2016年4月劍橋大學的一個反補貼政策研讨會上，一位來自拉美的資深貿易官員指出，貿易救濟的合法起因無非是價格、數量和對産業的損害這三個核心因素，而不需要涉及出口國的國内政治體制和補貼政策。三種貿易救濟措施整合為新的保障措施，此建議的理論基礎是關于新産業政策和貿易制度的辯論，即各國國内産業和價格政策、甚至補貼政策是各國自己的經濟主權。而是否采取貿易救濟措施則是進口國的主權，兩個主權之間應當也可以找到一個妥協的中間地帶，把觸發新的保障措施的門檻界定在價格變動、數量變動和對産業的損害上，而不應當在容易被政治化的所謂“不公平競争”或者“非市場經濟地位”上。
（作者為耶魯世界學者、日内瓦國際貿易和可持續發展中心（ICTSD）執行董事）