土地是财富之母。作為統帥中國土地資源管理、保護、開發、利用的土地制度基本法，《土地管理法》自1986年出台之後，曆經1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正。逐步建立完善了國有土地有償使用、土地征收與補償、土地利益分配等制度，确立了符合中國國情的以土地公有制為基礎、耕地保護為目标、用途管制為核心的土地管理基本制度，為保護農民土地權益、保護耕地、維護農村穩定、保障工業化和城鎮化建設發揮了重要作用。
但是，作為土地龍頭法，《土地管理法》面臨着土地征收制度不完善、農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、宅基地用益物權不能完整落實、土地增值收益分配機制不健全、土地資源要素利用效率低下等諸多問題，阻礙了供給側結構性改革和新一輪土地制度改革。早在2005年，第十屆全國人大常委會就将該法的再次修訂正式納入立法規劃。2017年5月，國土資源部正式發布《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡稱一審稿）公開征求意見，2018年5月，有關部門再次就《土地管理法（修正案》（草案二審稿）（以下簡稱二審稿）征求意見。
從《土地管理法（修正案）》一審稿和二審稿來看，本次修法增設了土地督察制度，征收補償标準和征地程序有所改進，有限地允許集體土地不經征收進入建設用地市場，并為後續土地征收制度改革留有餘地。但是，總體上來看，立法相對謹慎保守。一審稿、二審稿總體上趨于穩健，法律修改主要集中在耕地保護、土地征收、宅基地管理、集體經營性建設用地管理等制度，其對既有土地制度總體突破不大，第三章土地利用總體規劃部分沒有改動，農村承包地和宅基地“三權分置”政策也未在修法中體現。
修法之根柢在于實現社會公共利益
法者，國之權衡也，時之準繩也。土地利益涉及社會公衆、中央政府、地方政府、市場資本、農村集體和農民等多重主體，因此，土地立法具有公益、私益等多重屬性。土地立法必然要遵循并有效回應土地權利社會化的趨向，不僅要着眼于構建土地資源配置秩序、保障土地權利主體，更應注重實現社會公共利益。
結合中國國情，土地立法需實現社會公共利益主要表現在三個層面：宏觀層面保障糧食安全、保護生态文明；中觀層面有效有序利用土地資源；微觀層面保障土地權利主體利益。市場經濟中法律的作用在于，為存在利益沖突且界限不清的稀缺資源，提供清晰的邊界，以公共權威強制實施權利界定和利益分配。因此，本次修法的亮點之一在于設置了土地督察制度和永久基本農田保護制度。在一審稿和二審稿中都規定了“國家土地督察機構對于省、自治區、直轄市人民政府和國務院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查”的權力。同時在既有基本農田保護制度的基礎上，加上“永久”二字，明确了永久保護基本農田。
修法之圭臬在于平衡公益與私益
本次修法試圖清晰全面地對公共利益予以界定，進而在一定程度上實現城鄉一體化進程中公共利益與私人利益之間一種理性的平衡。在一審稿和二審稿中均增加了對于依法征收農民集體所有土地的法定情形的列舉。但是無論是一審稿中列舉的關于“在土地利用總體規劃确定的城市建設用地範圍内，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”還是二審稿中“由政府在土地利用總體規劃确定的城鎮建設用地範圍内組織實施成片開發建設的需要”的規定，都可能提高違法違規擴大征收土地範圍的風險。
衆所周知，根據《土地管理法》的規定，各級政府享有土地利用總體規劃的編制權。筆者認為，除通過立法盡可能明确依法征收土地的法定情形外，當下完善征地制度的肯綮更在于完善土地征收程序。畢竟土地征收不僅涉及被征收人的私益，還涉及社會公共利益，需要通過公共利益審查、專家論證、共同調查、決策聽證、被征收人利益代表等機制的設置，充分保障被征收人在内的廣大公衆的知情權、參與權和監督權。正如英美法諺所雲，“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。”基于權力制衡的基本原理，政府尤其不宜作為公共利益的裁判者。筆者建議，借鑒美國議會主導型征收模式的實施經驗，賦予代議機關在征收制度中的核心地位，将公共利益的裁判權交由人民利益的代表機關——人民代表大會行使。
修法之核心在于适度約束政府“管理”權
毋庸置疑，資源配置市場化已成為中國全面深化改革的共識。中共十八屆三中全會提出要“讓市場在資源配置中起決定性作用”，并将“土地制度改革”納入《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》“加快完善現代市場體系”部分。作為基礎性資源的土地資源，其配置必須由市場起決定作用。但是，土地所聚合的生産性、保障性、資本性等多重屬性，使得《土地管理法》必然具有鮮明的社會性和公共性。正如西方學者哈耶克所說，“一個功能顯著的市場經濟,有時以國家采取行動為前提,有一些政府行動對于增進市場經濟的作用而言,極為助益,而且市場經濟還能容忍、接受更多的政府行動,隻要它們是符合有效市場的行動。”《土地管理法》的内質在于“管理”，當然離不開政府有序、有度、有效的監管和調控。因此，在修法中必須考慮如何明晰政府的權責，“更好發揮政府作用”，同時也應以制度之籠适度約束政府權力，防範公權濫用。
本次修法一大争議點在于“土地增值收益調節金”條款。二審稿第六十三條第二款規定“按照前款規定将集體經營性建設用地使用權交其他單位或者個人用于非農業建設的，應當向縣級人民政府繳納土地增值收益調節金，用于農村基礎設施建設，具體辦法由省、自治區、直轄市制定，必要時國務院可以決定不再征收土地增值收益調節金。”顯然這一規定旨在構建集體經營性建設用地使用權流轉中土地增值收益共享機制，實現社會公共利益。但是二審稿将《土地增值收益調節金征收使用管理辦法》的制定權賦予地方政府。在既有财政體制尚不完備的前提下，作為理性經濟人，地方政府難免會衍生幹預集體經營性建設用地使用權流轉，将收取土地增值收益調節金作為地方财政增收工具的财政機會主義行為，這顯然不利于土地制度改革的推進和土地市場秩序的維護。因此，筆者建議由國務院統一行使《土地增值收益調節金征收使用管理辦法》的制定權，同時為避免重蹈既往土地出讓金管理無序之覆轍，建議立法明确将土地增值收益調節金納入預算管理範疇。
中國土地制度改革還在路上，《土地管理法》的修改也正在進行，還需要進一步完善。
（作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博士生導師）