口滕建群／文
2016年7月8日，我國海軍在南海舉行實兵對抗演習。圖為當日演習中導彈驅逐艦廣州艦發射防空導彈。中美陷入“南海困境”的曆史脈絡
在南海問題上，美國經曆了從不選邊站隊到直接站在中國對立面，甚至不惜與中國短兵相接。這些變化表明，美國試圖以南海為抓手，掀起波瀾，把“亞太再平衡”戰略從紙面推向現實。中國乘勢而為，強化南海維權力度，南海格局正在發生深刻變化。
一、中國
1949年新中國成立後，中國的南海政策和維權在不同時期呈現了不同的态勢：
第一，以外交鬥争為主。1950年5月，中國政府聲明，中國絕不允許團沙群島（今南沙）及南海中任何屬于中國的島嶼被外國所侵占。1951年8月，周恩來總理指出：“西沙群島和南威島正如整個南沙群島及東沙群島、中沙群島一樣，一向為中國領土，日本投降後已為當時中國政府全部接收。中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權均不受任何影響。”[1]1956年5月，針對菲律賓聲稱南沙群島應屬菲律賓，中國聲明，中國對這些島嶼具有無可争辯的合法主權，絕不容許任何國家以任何借口和采取任何方式加以侵犯。
第二，做出有限反擊。20世紀70年代中期，南海周邊國家加快侵占南海諸島步伐。1974年1月，中國海軍進行自衛反擊，全面恢複西沙群島主權。1979年9月，越南發表《越南對于黃沙和長沙群島的主權》白皮書，中國于1980年1月發文駁斥越南編造謊言及無理要求。1988年3月14日，中國與越南在赤瓜礁發生武裝沖突，中方擊退挑釁的越軍。[2]沖突結束後，越南又侵占南沙群島多個島礁，中國繼續重申對西沙、南沙群島擁有主權，譴責越南侵略行徑，要求其撤出。
第三，維穩與維權并行。20世紀90年代，中國與東盟關系有較大改善。1992年7月，第25屆東盟外長會議通過《東盟南海宣言》。2002年11月，中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》，各方承諾保持克制，不采取使争端複雜化和擴大化的行動。奧巴馬上台後，美國推出“重返亞太”政策。部分聲索國認為可仰仗美國擴大其南海利益。2012年4月，中菲黃岩島對峙成為中國南海維權裡程碑式事件，中國執法船有效保護了中國漁民，控制了黃岩島局勢。同年中共十八大提出建設海洋強國目标，中國海洋政策發生變化，強調海洋維權、海洋開發和海洋環保。南海局勢也發生了變化，有關國家不再肆無忌憚騷擾中國漁民、蠶食南海島礁，中國在南海開啟大規模建設進程。
二、美國
美國對南海關切始于美西戰争。美國和西班牙分别于1898年和1900年簽署《巴黎條約》和《關于菲律賓外圍島嶼割讓的條約》，兩個條約均未把南沙和黃岩島劃在菲律賓領土範圍内。菲律賓一直把兩個條約視為其疆界條約。[3]二戰後，随着國際局勢的演變，美國逐漸站在中國對立面支持其他聲索國，強調以地貌和國際法來确定南海歸屬。
第一，支持中國收複南海諸島。二戰後期，美國支持中國在戰争後收複南海諸島。《開羅宣言》規定：“剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始後在太平洋所得或占領之一切島嶼，使日本所竊取中國之領土，如滿洲、台灣、澎湖列島等，歸還中華民國。”[4]朝鮮戰争爆發後，美國同印支三國簽署《印度支那共同防禦援助協定》，南海在美國對外戰略中的重要性随之提升。1954年美國與相關國家簽署《東南亞集體防務條約》，把南海納入其亞太地區防禦範圍，目的是抵禦發生在東南亞的“共産主義擴張或侵略”。[5]
第二，反對中國南海維權。20世紀50年代中期開始，美國阻止中國對西沙群島和南沙群島實行有效控制。1956年，美國表示，不接受中國在甘泉島的設施建設。1957年5月，美國、南越及台灣當局就西沙群島“屬誰問題”達成協議，規定可用《美台共同防禦條約》來“保衛”這些島嶼。[6]越戰結束後，越南于20世紀70年代末把金蘭灣提供給蘇聯。美國與菲律賓在1979年重申雙邊條約。美蘇形成隔南海對峙局面。這一時期，美國對南海主權歸屬問題保持模糊，不反對“南海主權屬中國”，也不明确支持其他聲索國對南海的主權要求。
第三，介入但不陷入。1994年11月《聯合國海洋法公約》生效後，美國對南海政策做出調整。次年發生美濟礁事件後，美國國務院聲明，美國對主權争端不持任何觀點；南沙群島應以和平手段解決，反對以武力手段解決這一争端；不管最後以何種方式解決，南海航行自由不應受影響。美國參議院則通過《美國海外利益法案》，宣稱南海航行自由對美國及其盟國國家安全“至關重要”，任何武力奪取該區域島嶼的行為将引起“嚴重關切”。1994年6月，美國國務院官員約瑟夫·奈聲稱，如果南沙群島發生軍事行動并妨礙海上航行自由，美國準備軍事護航，确保航行自由。美國政府要員第一次表示可對南海事态進行軍事幹預。
第四，與中國直接對峙。美國的“亞太再平衡”戰略使南海問題不斷升溫。盡管美國聲稱不選邊站和不幹涉，但實際上卻站在了中國的對立面。美國支持其他聲索國與中國周旋。2010年7月,希拉裡·克林頓在越南河内發表南海争端聲明，宣示奧巴馬政府的南海政策，包括美國在南海的國家利益是維持南海航行自由；美國不偏袒南海陸地領土争議任何一方；美國願意協助處理南海問題和支持争議各方聯合通過規範各方南海行為的政治或法律文件；美國反對任何聲索方使用或威脅使用武力去解決沖突；要求各方在南海地區的行動必須符合國際法,尤其是1982年《聯合國海洋法公約》的規定。中國開始南沙工程建設後，美國官員不斷指責中國。在中國捍衛國家主權和權益面前，美國并未實現其既定目标，中國仍堅定維護在南海的核心利益。
中美緣何會陷入“南海困境”？
中美南海政策演變因其各自海洋意識、地緣戰略、對國際法則運用等的不同而産生差異和分歧。南海成為兩國角力場與當前亞太地區環境、中美兩國力量對比有密切關聯。
一、海洋意識分歧
在美國看來，海洋對國家興旺發達意義重大。海權論鼻祖馬漢寫道：“海洋的曆史，盡管不完全但主要是一部叙述國家與國家之間的角逐、競争而最終往往訴諸暴力戰争的曆史。早在指導海上貿易發展和興盛的正确原則被發現前，人們就清楚地認識到海上貿易對各國财富和實力的深遠影響。”“海權的曆史，從廣義上來講，涉及所有使一個民族能依靠海洋或利用海洋強大起來的事物，但主要是一部軍事史。”[7]對美國來說，海洋是貿易通道，也是成就霸業的平台。馬漢認為，美國的幸福依賴于對海權基本要素的理解和對海軍實踐的遵循。最重要的是進攻性地部署一支作戰艦隊。保證海上通道暢通是美國堅持的海洋價值觀。在《聯合國海洋法公約》簽署前，美國提出挑戰性航行自由，目的是把他國鄰海範疇劃分的越小越好，美國可憑借其海軍艦隊，“自由航行”在世界各地。因此，現在考察美國所謂的“航行自由”，就不難發現其曆史烙印和霸權思維。
從曆史的維度看，中國海洋意識則幾經變遷，經曆過鄭和七下西洋、“海禁”和抗倭。自新中國成立以來，中國一直堅持近海防禦思想，國民海洋意識也滞後于時代發展的步伐。近年來，中國的海洋意識和海權思想得以加強。2012年11月中國國家主席胡錦濤在十八大報告中提出，“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生态，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”[8]按此目标，中國要着力加強以海洋開發、海洋維權和海洋環保為核心的海洋活動。
2015年5月發表的《中國的軍事戰略》白皮書對此做出回應，“海洋關系國家長治久安和可持續發展。必須突破重陸輕海的傳統思維，高度重視經略海洋、維護海權。建設與國家安全和發展利益相适應的現代海上軍事力量體系，維護國家主權和海洋權益，維護戰略通道和海外利益安全，參與海洋國際合作，為建設海洋強國提供戰略支撐”。[9]其中特别強調要突破“重陸輕海思維”。為提供戰略支撐，海軍戰略定義為“近海防禦、遠海護衛”，将構建合成、多能、高效的海上作戰體系，提高戰略威懾和反擊、海上機動作戰、海上聯合作戰、戰略投送和綜合保障能力。中國的海洋觀不僅重視海洋開發和海上維權，而且也強調中國與其他國家的海上合作，強調要保護中國在海外利益。中國的海洋觀更具有全球視野和訴求，為中國在南海維權和開發明晰了方向。
從2012年黃岩島、釣魚島對峙及中共十八大提出建設海洋強國可以看出，中國海洋意識全面覺醒和加強。在南海，以維穩為主的政策被維護海洋權益和海洋開發所替代。這引起包括美國在内的有關國家的不适，猜疑和過度反應扭曲了美國的南海政策。美國認為中國正挑戰其在南海的地位。此番南海直接對峙系老牌海洋帝國和新崛起海洋國家海洋意識對沖的結果。
二、地緣政治競争加劇
随着國家間力量的此消彼長，中美之間的競争模式也在發生變化。南海對峙是中美競争關系的延續。
在政治層面，南海成為中美兩國國家高層讨論的議題。2015年9月，習近平主席對美國進行國事訪問。在南海問題上，美國總統奧巴馬指出，“所有國家享有自由航行、飛越和不受阻礙的經商權。美國将在國際法允許區域航行和飛行。美國高度關切在争議區域填海造地、建設和軍事化。這将使地區國家和平解決分歧的可能性愈加困難……美國不是聲索國，隻期望通行規則得以遵守”。[10]
作為回應，習近平主席指出，自古以來南海諸島就是中國領土。中國有權維護領土主權和合法海洋權益和利益。中國承諾維護南海和平與穩定，通過對話解決争端和分歧，強調通過談判、協商與和平方式管控好分歧和争端。他強調，中國承諾尊重和堅持各國依國際法的航行和飛越自由。中國在南沙群島進行的建設不針對或影響其他國家，中國也不會追求軍事化。中美一緻同意，對相關問題保持建設性溝通。[11]
2016年3月，習近平主席再次強調，“中國堅定維護在南海的主權和相關權利，堅定緻力于維護南海地區和平穩定，堅持通過同有關當事國直接協商談判和平解決争議。中方尊重和維護各國依據國際法享有的航行和飛越自由，同時不會接受任何以航行自由為借口損害中國國家主權和安全利益的行為。希望美方恪守在有關主權和領土争議問題上不選邊站隊的承諾，為維護南海地區和平穩定發揮建設性作用”。[12]
在建設新型大國關系框架下，中美都願為南海和平與穩定做出努力，都意識到維護南海航行自由的重要性。然而，美國有意回避南海諸島的主權歸屬和曆史權益主張，對中國在南海的維權說三道四、橫加指責，這已超出主權問題。美國這樣做顯示出其不願讓中國主導南海地區秩序的政治目的。
三、對國際法則的不同應用
圍繞南海問題，中國強調要維護二戰後建立起來的地區秩序，尊重南海歸屬的法理安排。美國總是把自己打扮成國際法則“維護者”和“解釋者”的角色，從總統到學者無不把國際法則放在嘴邊，時時攻擊中國對國際法則的“漠視”。中國對國際法的态度在改革開放後有了重大改變。此前，中國對二戰結束後由美蘇主導的國際秩序和國際法則持批判态度，而今，中國則認為自己是國際法的守護者和推動者，中國參加幾乎所有國際組織并為推動國際法治進程做出貢獻。
在法理層面，美國把自己扮成國際法的“維護者”。奧巴馬強調，美國對地區秩序有強烈義務，國際法和大小國家的權利必須得到保證。在2016年2月舉行的美國—東盟峰會上，奧巴馬稱，“美國将繼續在符合國際法的區域飛行、航行，美國也将支持其他國家從事相同的事情。美國将繼續幫助盟國和夥伴強化它們的海上能力。我們讨論了如何通過和平和法律手段來解決地區聲索國間的争端，包括依照《聯合國海洋法公約》做出的仲裁結果，所有當事國必須尊重和遵守這一仲裁”。[13]
在維護國際法上，中國政府一直主張，根據《聯合國海洋法公約》等規定，在國際法原則基礎上維護海洋法律制度。所有相關争議應由當事方基于友好談判協商和平解決，反對國際化和進行外部幹涉。應充分尊重《聯合國海洋法公約》的所有條款及《南海各方行為宣言》和落實該宣言的指導原則。[14]在中國看來，除了公約之外，南海的國際法律體系還應包括《開羅宣言》《波茨坦公告》和日本投降書之類的曆史文書，它們共同确立了二戰後亞太秩序的基礎。這既是曆史，也是國際法。
面對國際法，美國唯有用者為我用之，對于那些束縛其手腳的法理根本置之不理。讓美國海洋價值觀淩駕于國際法理之上，是其霸權思維模式的延伸。2016年7月12日海牙仲裁庭裁決後，美國政府反複強調，裁決“是最終的裁決，具有約束力”，有關國家應該遵守。美國對仲裁庭表示歡迎，強烈支持法律裁決，支持和平解決南海問題。美國國家安全委員會主管康達強調，基于國際法的秩序能在南海得到遵守，“是美國的最高國家利益”。[15]
仲裁書帶有美國霸權的烙印，認定太平島不是島而是礁。太平島面積0.49平方公裡，有淡水，有土壤，“能夠維持人類居住或其本身的經濟生活”，符合島的定義。[16]仲裁變島為礁，其用心與美國不承認《聯合國海洋法公約》規定的大陸架、專屬經濟區等做法一脈相承，目的就是要保證美國能有所謂的航行自由。
中美如何才能走出“南海困境”？
不可否認，中美陷入“南海困境”根源在美國。最初，美國希望挑起聲索國與中國間的糾紛，進而找到“再平衡”的借口。然而，聲索國不願意卷入中美間的困境，除菲律賓外，大多數東盟國家都希望維護南海穩定。美國最終由幕後走上前台，形成與中國直面對峙的狀态。中國海洋意識覺醒及海上活動能力的增強，讓其更加關切海洋權益和海權。在此背景下，中美要走出“南海困境”，雙方均需要審時度勢：
第一，中美必須承認這樣一個事實，即南海的力量态勢正在發生變化。海洋意識的覺醒和改革開放分别為中國在南海維權提供了重要戰略方向和物質基礎。當前，海軍和海上執法力量可有效維護中國在南海的權益。然而，包括美國在内的有關國家并不願承認這樣的事實。中美“南海困境”的主要成因是意識與現實相脫節。中國要清楚自身在南海行動的目的是什麼，要取得什麼結果？美國應承認中國在南海維護海權的合理與合法性。隻有這樣，兩國才能相向行動，變對峙為合作。
第二，中美雙方均需要認清升級軍事準備的危險性。近年來，中美兩國努力達成《重大軍事行動相互通報機制》《海上意外相遇規則》和《空中意外相遇規則》等安排。中美在軍事互信機制建設上邁出重要步伐。從在南海相遇應對看，這些機制發揮了其應有的作用。美國海軍第七艦隊司令斯威夫特就認為，中美海軍海上相遇的處置是“專業的”和“積極的”。[17]盡管如此，中美軍事對峙升級仍将十分危險。中美兩國在南海有過撞機事件，應該汲取曆史的教訓。美國一味顯武，不但解決不了南海問題，相反會迫使中國做出應急反應，讓兩國深陷“南海困境”。對此，中美必須強化南海信任機制建設，細化相遇規則，同時美國必須減少乃至放棄在南海的軍事挑釁。
第三，美國僅在主權歸屬上不持立場是不夠的，應接受中國擁有南海諸島的曆史權益和法理依據這一事實。從曆史上看，美國的南海政策是有選擇的，是為維護其在南海的權益服務的。從法理上看，美國也是有選擇的，它至今仍未加入《聯合國海洋法公約》，但拿所謂“法則”來約束他國。近年來，美國日益擔心中國完全控制南海從而影響其戰略利益。應看到，中國在南海所有活動的唯一動機是維護其海洋權益。中國沒意圖，也沒理由切斷南海運輸線。美國沒必要擔心中國會全面控制南海，從而影響美國的戰略利益。
第四，中國要保持淡定姿态，清晰表達南海維權的決心和能力。中國崛起帶來地區力量對比的變化。中國已不單是世界經濟的“發動機”，也是地區安全的“穩定器”，正對亞太和平與穩定做出積極貢獻。南海局勢從奧巴馬政府宣布“重返亞太”開始吃緊，不是巧合，完全與美國政策變化有關。應對有關國家挑釁和維護南海主權，中國要清晰明示國際社會，南海諸島及相關水域屬于中國是無争的事實。同時，中國應強化與當事國對話，不讓域外國家有機可乘，利用南海矛盾擾亂地區秩序。
（作者系中國國際問題研究院美國研究所所長，研究員）
（責任編輯：張凱）
[1]1951年8月15日周恩來關于美英對日和約草案及舊金山會議的聲明。http://news.china/history/all/11025807/20140907/18768625.html.
[2]1988年3月14日南沙沖突過後，中國政府采取低調處理方式，僅在《人民日報》上發表評論員文章和幾次外交部的聲明與照會。3月31号，中國軍方才對外界公開披露這次武裝沖突的真相。
[3]楊生茂等編，《美西戰争資料選輯》，上海：上海人民出版社，1981年版，第240頁；陳鴻瑜編譯：《東南亞各國海域法律及條約彙編》，國立暨南國際大學東南亞研究中心，1997年版，第2頁。
[4]http://news.gmw.cn/2013-12/01/content_9657710.htm.
[5]王緝思：《1945-1955年美國對華政策及其後果》，載《美國研究》，1987年第1期，第1-15頁。張明亮：《從〈東南亞集體防務條約〉看美國的南中國海政策》，載《東南亞研究》，2004年第6期，第47-50頁。
[6]《抗議美國軍侵占我國南沙群島》，載《人民日報》，1957年5月26日，第6版。
[7]阿爾弗雷德·塞耶·馬漢：《海權論：海權對曆史的影響》，冬初陽譯，長春：時代文藝出版社，2014年版，第1頁。
[8]胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥—在中國共産黨第十八次全國代表大會上的報告》。http://www.xj.xinhuanet/2012-11/19/c_113722546.htm.
[9]中華人民共和國國務院新聞界辦公室，《中國的軍事戰略》，2015年5月，http://www.Mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm.
[10]RemarksbyPresidentObamaandPresidentXiofthePeople'sRepublicofChinainJointPressConference，September25,2015,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/remarkspresident-obama-and-president-xi-peoples-republicchina-joint.
[11]《習近平主席在白宮記者招待會上的發言》，2015年9月25日，https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/remarks-presidentobama-and-president-xi-peoples-republic-china-joint.
[12]《習近平主席在美國華盛頓出席核安全峰會與美國總統奧巴馬會晤時的發言》，2016年3月31日。http://news.xinhuanet/politics/2016-07/12/c_129138021.htm.
[13]RemarksbyPresidentObamaatU.S.-ASEANPressConference，February16,2016.https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2016/02/16/remarks-president-obama-us-aseanpress-conference.
[14]《中華人民共和國和俄羅斯聯邦聯合聲明》，2015年6月25日。http://news.xinhuanet/politics/2016-06/26/c_1119111908.htm.
[15]2016年7月12日康達（DanielKritenbrink）在美國國際與戰略研究中心的演講。
[16]關于島礁之分參見《聯合國海洋法公約》第121條第三款。
[17]斯威夫特2016年3月16日在堪培拉澳大利亞國立大學研讨會上回答筆者提問時的用語。