關鍵詞特朗普政府；伊朗核協議；中東局勢
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.012
2018年5月8日，美國總統特朗普宣布退出由美國、英國、法國、俄羅斯、中國和德國與伊朗簽署的伊朗核問題《聯合全面行動計劃》（以下簡稱伊朗核協議），并在過渡期後，重新實施美國取消的與伊朗核問題有關的制裁措施。盡管美國的退出未必意味着國際法意義上的伊朗核協議自然終結，但特朗普總統随即發布了一份《國家安全總統備忘錄（NSPM）》，指示财政部和其他部門采取必要行動落實其決定。根據特朗普總統的指導意見，美國财政部将能源和能源出口相關的船運、港口和銀行業過渡期設為180天，其他行業則為90天，全面制裁将在過渡期結束後立即恢複。
伊朗核協議作為奧巴馬政府的政治遺産，在競選總統期間就曾遭受特朗普抨擊，被其認為是“最糟糕的協議”，并揚言要“解除與伊朗的災難性交易”。在特朗普當選後，他本人并沒有輕言退出核協議。
依據美國國會在2015年伊朗核協議達成前通過的《伊朗核協議審查法》，總統必須每隔90天向國會“認可”伊朗履行了協議承諾，以确保協議的延續。特朗普總統曾于2017年4月和7月連續兩次“認可”伊朗履行了協議承諾。而在10月13日，他正式宣布“不能也不會做出認可”，并“責成行政部門與國會合作處理協議的衆多漏洞，包括對彈道導彈缺乏限制等内容”。2018年1月，特朗普最後一次延長美國對伊朗核問題的制裁豁免期，并将5月12日定為修改伊朗核協議的最後期限。但在5月8日，即最後期限三天前，特朗普就迫不及待地對外界宣布美國退出伊朗核協議的決定。特朗普政府此次單方面退出伊朗核協議，不僅再次體現了其将商業關系與國際關系密切關聯的交易型外交風格，也進一步表明美國對伊朗政策的戰略調整和轉向，勢必對中東局勢帶來更為深刻的影響。
特朗普政府“退群”與伊朗核協議的存續
自伊朗核協議簽署并生效以來，尤其是特朗普總統執政後，圍繞伊朗核協議的執行和存續問題成為國際社會關注的焦點。2017年10月13日，特朗普拒絕認可“伊朗履行了協議承諾”，并表示如不糾正核協議中存在的“嚴重缺陷”，美國政府将退出伊朗核協議。伊朗對特朗普的威脅言論給予了針鋒相對的回應，宣稱一旦美國撕毀協議，伊朗将馬上重啟核計劃。特朗普政府在伊朗核協議上的強硬立場遭到國際社會的普遍質疑和反對。
一、伊朗核協議的簽署及其法律效力問題
自1980年美伊斷交，美伊關系一直處于敵對狀态。1984年1月19日,美國國務院将伊朗認定為“支持恐怖主義的國家”,随即對伊朗展開制裁。長期以來，伊朗核問題一直是美國制裁和打壓伊朗的一把利器，并形成了一整套制裁伊朗和遏制伊朗發展的法律體系。奧巴馬上台後，美國中東政策發生重大戰略調整，美國與伊朗的關系開始緩和。2013年10月，伊朗迫于美國曆史上最嚴厲的《制裁伊朗法案》的實施，開始了與伊朗核問題六國的談判，提出了包括時間表在内的解決核問題的新方案，希望美國和歐洲國家取消對其經濟制裁。經過兩年多共14輪談判，2015年7月，伊朗核問題六國與伊朗簽署了伊朗核問題《聯合全面行動計劃》。協議簽署後，國際社會對協議給予了高度評價并對協議的執行充滿期待。因為伊朗不是第一個，也不會是最後一個在發展核能道路上出現問題的國家，該協議的簽署開辟了通過協商和談判解決核問題的路徑，成為防止核擴散、維護地區和平的典範。該協議不僅是七國間的多邊協議，而且獲得聯合國安理會2231号決議的批準和通過，具有曆史性意義。
然而，在當前國際環境下，多邊協議甚至安理會決議能否得到全面有效的執行并無絕對的保障，尤其涉及協議的主要當事方美國。依據美國憲法規定，由參議院三分之二參議員審議通過并批準加入的國際協議才可稱為“條約”（Treaty），條約具有極強的約束力，且高于美國國内法。而不需要獲得參議院批準的國際協議被稱為“行政協議”（ExecutiveAgreement），不具有法律約束力。忌憚于美國國會内部共和黨人的極力反對，奧巴馬政府在伊朗核協議簽署後，并沒有将該協議遞交國會，尋求國會将協議作為條約通過。因而，從法律角度看，伊朗核協議在美國不具備條約的法律地位，對美國的約束力很有限。美國國務院甚至認為，伊朗核協議連“行政協議”也算不上，隻是“政治承諾”。無論是“行政協議”還是“政治承諾”，若是行政領袖更替，協議就可能被廢止。繼任總統廢止前任達成的“行政協議”的情況在美國曆史上并不鮮見。[1]
盡管伊朗核協議具有一定的國際法屬性，但對美國而言，伊朗核協議并未通過美國國會的立法程序，仍從屬于美國國内法，且未得到美國國内法的保護，在法律效力方面存在先天不足。因此，伊朗核協議的命運從一開始就與美國行政當局對伊朗的态度和美國對伊外交政策相聯系。奧巴馬政府時期，伊朗核協議得以簽署并執行，特朗普政府則可以不予認可。
2018年5月8日，美國總統特朗普宣布，美國将退出伊核協議，并重啟因伊核協議而豁免的對伊朗制裁。圖為當日在美國華盛頓，美國總統特朗普回應記者提問。二、美國“退群”及伊朗核協議的存續
從國際法的角度來看，美國退出并不意味着伊朗核協議的自然終結，況且美國也僅代表簽署國一方的意見，而其他簽署國具有維系伊朗核協議的自由選擇。然而，由于美國相較于其他簽署國在經濟影響力和對世界金融體系的操控能力方面具有絕對優勢，因此歐盟三國圍繞伊朗核協議的存續，積極奔走和遊說，并與特朗普政府就歐洲企業的豁免權進行了多次磋商，希望美國能夠留在協議内。
自2017年9月以來，英、法、德等歐洲國家領導人就開始與特朗普專門讨論伊朗核協議問題。[2]2017年10月13日,特朗普提出“不認可”伊朗履行核協議後，英、法、德三國發表聯合聲明，強調繼續支持核協議，稱“維護核協議是我們共同的國家安全利益”。2017年11月1日，俄羅斯總統普京訪問伊朗時表示，核協議是一份積極的協議，有助于國際和平與穩定，國際原子能機構是唯一有權确認伊朗是否遵守核協議的機構。中國也表示，伊朗核協議是經過聯合國安理會正式确認的國際協議，繼續維護和執行協議是各當事方的責任，也符合國際社會共同願望。[3]2018年5月24日，國際原子能機構發布了美國宣布退出伊朗核協議後的第一份伊朗核問題報告，認定伊朗仍在與國際原子能機構合作，繼續履行伊朗核問題《聯合全面行動計劃》。25日，除美國以外的伊朗核協議的簽署方代表在奧地利首都維也納舉行會議，這是伊朗、英國、法國、俄羅斯、中國和德國代表在美國退出伊朗核協議後首次舉行會議，磋商如何保持協議生效，避免外國企業受美國制裁波及等應對措施。伊朗總統魯哈尼表示，從這一刻起，伊朗核協議成為一項伊朗與其他五方的協議。但他同時表示，在未來磋商中，如果協議規定的伊朗利益不能得到維護，伊朗原子能組織将重啟“工業規模”的鈾濃縮活動。
目前來看，國際社會普遍反對美國退出伊朗核協議，中、英、法、俄、德和伊朗都表示将繼續留在協議内，并将針對美國的單邊制裁，尋求維系伊朗核協議的路徑和方法。20世紀90年代，美國通過《赫爾姆斯—伯頓法案》制裁古巴時，歐洲就曾拒絕接受美國的控制，維系了歐洲與古巴的經濟關系。因此，伊朗核協議的存續主要取決于歐洲對美國和伊朗的立場。
特朗普政府退出伊朗核協議的動因
長期以來，伊朗核問題是影響中東局勢的核心問題之一。對特朗普政府來說,延續奧巴馬中東政策，以最低代價維系其對中東局勢的主導權,是特朗普政府中東政策的最優選項。但美國罔顧伊朗核協議簽署國以及聯合國、歐盟和國際原子能機構等國際組織的強烈反對，一意孤行，其背後真正的目的是什麼呢？
首先，以退促變，回歸到協議簽署之前的對伊政策軌道。特朗普總統退出伊朗核協議基于三方面的理由：一是對伊朗鈾濃縮的限制期過短；二是沒有限制彈道導彈的研制；三是沒有全面限制伊朗的國家能力。如果說核協議的簽署意味着奧巴馬政府希望在中東實施相對平衡的戰略，那麼特朗普政府的“退群”則表明美國對伊政策出現了調整和轉向，重新回到了全面遏制伊朗的框架。
其次，照顧傳統盟友以色列的利益關切以制衡伊朗。特朗普執政後，毫不掩飾“親以”的立場，以色列在美國中東政策中的優先地位明顯上升。2018年5月14日，美國将其駐以色列使館遷到耶路撒冷，引發了巴以之間新的大規模沖突。以色列将伊朗發展導彈和核能視為重大國家安全威脅。在伊朗核談判期間，以色列曾多次揚言要使用武力打擊和摧毀伊朗的核設施，對伊朗核協議的達成更是難以接受。作為美國在中東地區的傳統盟友，可以說，以色列是美國退出伊朗核協議的最大受益者。
再次，特朗普總統試圖構建中東“小北約”以遏制伊朗的崛起。沙特與伊朗之間存在曆史與教派等方面的長期矛盾，使得雙邊關系一直比較緊張。近年來，随着伊朗影響力的擴大，特别是得到伊朗支持的伊拉克政府、叙利亞阿薩德政權、黎巴嫩真主黨、也門胡賽武裝等一系列什葉派力量的增強，使擁有大量遜尼派人口的沙特感受到安全威脅。特朗普總統積極與以色列、沙特、埃及和約旦等盟友磋商，希望能在中東建立起對抗伊朗的“小北約”。2017年5月，特朗普總統把執政以來的首次出訪選在沙特，與沙特簽下超千億美元的軍售大單。後來，特朗普政府還撮合沙特與伊拉克緩和關系，同時沙特和海灣國家也向以色列釋放出改善關系的迹象，無非也是出于遏制伊朗的目的。
最後，特朗普退出伊朗核協議與國會對伊朗的态度及其本人的利益有關。美國國會長期擁有一批親以色列、反伊朗的議員。美國憲法中的三權分立制度不會因國家總統簽署了伊朗核協議，國會就會取消之前所有的對伊制裁法案。并且，本屆美國國會（第115屆）共和黨在參衆兩院都占據多數，且多是傳統的建制派共和黨。2017年7月25日和27日，美國國會參衆兩院以絕對多數票通過了制裁俄羅斯、朝鮮和伊朗的議案；2017年8月2日，特朗普總統簽署了《通過制裁打擊美國敵人法案》，使得制裁伊朗的議案成為法案。依據該法案，美國财政部發布了《全球恐怖主義制裁條例》，對伊朗伊斯蘭革命衛隊下屬的經濟實體和官員、代理商或分支機構實施制裁。盡管共和黨在參衆兩院占據多數席位，但沒有達到三分之二的絕對多數。特朗普總統不是傳統的保守派，共和黨内的建制派也不與他合作，而民主黨正在全力以赴地攻擊特朗普政府，計劃在2018年11月的中期選舉中接管參衆兩院，并彈劾特朗普總統。在此形勢下，特朗普的退出迎合了國會共和黨建制派長期以來一貫遏制伊朗的政策主張，為赢得中期選擇打下了一定的基礎。
美國退出伊朗核協議對中東局勢的影響
美國宣布退出伊朗核協議幾乎招緻國際社會的一緻反對，因為一旦核協議破裂或美伊關系惡化，美國龐大的制裁伊朗的系列法案可以重新發揮巨大效力，這将進一步影響伊朗的國家利益，也給本已戰亂頻發的中東局勢帶來一系列重大影響。
一、啟動新版伊朗核協議的談判恐難成現實
特朗普總統曾在退出伊朗核協議後宣布，美國将與盟友共同合作，尋找真正的、全面的和持久的解決方案以消除伊朗帶來的威脅。[4]而特朗普政府所聲稱的解決方案或是特朗普版的伊朗核協議，協議内容除将包括與核相關的内容外，還會涉及伊朗人權狀況、恐怖主義，阻止伊朗的彈道導彈計劃，阻止伊朗在中東幹涉從叙利亞到也門的沖突，禁止伊朗對真主黨等組織的資助等，以達到全面遏制伊朗發展核武器能力的效果。但伊朗外長紮裡夫明确表示，伊朗将在伊朗核協議的基礎上同其他各方談判，不接受某些簽署國提出的“補充協議”。所以，新版伊朗核協議在短時間内恐難達成。
二、伊朗國内保守力量上升或重回與美對抗軌道
伊朗國内長期存在着強硬的保守派和持有改革思想的溫和派的鬥争。伊朗核協議的達成是以魯哈尼政府為代表的溫和派的重要外交成就，也是魯哈尼總統能夠在2017年5月取得連任的重要因素。協議實施後，被長期抑制的伊朗石油經濟得以恢複，2016年伊朗GDP增長率一度達到12.5%，伊朗工業、礦業和貿易領域共吸引超過60億美元的境外直接投資。[5]然而，随着經濟增長放緩，伊朗國内物價上漲，腐敗和失業問題嚴重，而政府新的财政緊縮計劃削減了對窮人的補貼，保護了宗教建制派的利益，進一步激發了民衆的不滿情緒。美國退出伊朗核協議後，将使伊朗經濟雪上加霜，這勢必加劇伊朗社會的動蕩和保守勢力的上升。近期，魯哈尼連任時最大的競争對手、強硬保守派代表伊布拉辛·萊希被任命為馬什哈德著名的伊瑪目禮薩清真寺主席，這被視為伊朗專家委員會和憲法監護委員會等保守力量上升的重要标志。長期持反對美國立場的強硬派重回伊朗政治舞台中心，将會加強對經濟和國家外交政策議程的控制，或将放棄溫和派推行的經濟自由化和社會改革，并重回與美國對抗的外交政策軌道。
三、美國退出伊朗核協議使中東局勢更趨惡化
特朗普政府全面遏制伊朗的政策鼓勵以色列、沙特等國與伊朗直接對抗。在特朗普宣布退出核協議之前，以色列總理内塔尼亞胡曾向媒體出示由以色列情報機構摩薩德從伊朗獲取的核武器計劃文件，以佐證伊朗具有發展核武器的計劃。未來，沙以兩國對伊政策可能會更加激進與冒險，與伊朗爆發軍事沖突的可能性增大。此前，伊朗對以色列一再打擊其在叙利亞軍事目标的行動采取謹慎回應态度。但在特朗普宣布退出核協議的第二天，伊朗首次對以色列在戈蘭高地的軍事設施進行了導彈襲擊，作為對美國退出伊朗核協議和以色列轟炸其叙利亞軍事基地的報複。可以預料，伊朗與美國、以色列、沙特等國在叙利亞、伊拉克、黎巴嫩、也門等問題上的博弈将更加激烈，并給地區局勢以及相關熱點問題帶來消極影響。
總之，特朗普政府在國際關系中采取将商業和外交事務進行“關聯”的“特朗普式”外交手法。在美國宣布退出伊朗核協議後，歐洲對于特朗普政府單方面宣布退出伊朗核協議的抵制程度也超乎特朗普的意料，這也表現出美歐在伊朗核問題上的意見分歧。特朗普政府應該認識到，要想最終妥善解決伊朗核問題，談判和妥協是必不可少的選擇。
（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所研究員）
（責任編輯：蘇童）
[1]秦天：《伊核協議:正在走向慢性死亡？》載《世界知識》,2017年第22期，第14-22頁。
[2]BackgroundBriefingonPresidentTrump'sDecisionToWithdrawFromtheJCPOA，https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/05/281959.htm.
[3]《王毅與伊朗外長紮裡夫通電話》，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1525550.shtml.
[4]MikePompeo,“OnPresidentTrump'sDecisiontoWithdrawFromtheJCPOA”,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/05/281938.htm.
[5]鳳凰國際智庫：《伊核協議簽訂近三年伊朗經濟受益幾何？》，http://pit.ifeng/a/20180509/58219299_0.shtml.