地方機構設置和職能配置既有一緻性，也有特殊性
地方機構改革在指導思想、目标和内容上與中央層面黨和國家機構改革是一緻的。地方機構改革也要遵循統一的指導思想和統一的目标，堅持統一的原則。在改革的任務方面，也要完善堅持黨的全面領導的制度，優化政府機構設置和職能配置，統籌黨政軍群機構改革，推進機構編制法定化。
每一個地方都有一定的特殊性，需要因地制宜。我國是一個大國，在具體實施管理時，分為衆多的行政區劃。截至2016年底，省一級區劃有32個（不含2個特别行政區），地一級有334個，縣一級有2851個，鄉一級有41002個。在這衆多的行政區劃當中，不僅僅管理層級不同因而導緻管理職責上的不同，而且經濟文化發展水平、産業結構和發展規劃、民族結構等等方面的差異，都決定了在機構設置和職能配置上要因地制宜。
妥善處理好一般性和特殊性的關系，關鍵要把握好4個要點，一是确保全國政令統一，二是賦予省級及以下政府更多自主權，三是構建簡約高效的基層管理體制，四是規範垂直管理體制和地方分級管理體制。
确保黨中央令行禁止和全國政令統一是最基本前提
（一）地方機構設置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規。《中國共産黨章程》明确規定：“必須實行正确的集中，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，保證全黨的團結統一和行動一緻，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。”《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百一十條也明确規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”
中國人民飽受民族分裂、權力割據所帶來的苦難。維護全國政治權力的集中統一，維護全國各族人民的安定團結，是全國人民的政治共識。我們要高度重視确保黨中央令行禁止和全國政令統一的極端重要性，并将之貫徹到統籌優化地方機構設置和職能配置的全過程之中。
（二）省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。确保黨中央令行禁止和全國政令統一，必然要求從中央到省、市、縣各級黨和國家的機構職能基本對應。我國縣以上政權有3200多個，如果在機構職能上各搞一套，弄成五花八門，上下就貫通不起來，黨中央令行禁止和全國政令統一就成了一句空話。
基本對應并不是排斥每一個地方的特殊性。基本對應強調的是有效實施黨中央方針政策和國家法律法規，而不是強調機構和職能完全對應。比方說，你這個地方有獨特的自然資源，就要有相應的機構和職能，以利于有效貫徹實施自然資源保護的大政方針和相關的法律法規。如果你這個地方是海邊，根本沒有草原，那就沒有必要設置草原保護機構、配置草原保護職能。
基本對應并不是要求“上下一般粗”。基本對應強調的是上下貫通、執行有力，而不是實行機構和職能的機械對接。每一個地方的機構都是有限額的，而且越往下限額越少，如果都一一對接，也對不過來。所以，在機構總數有限的情況下，能對口設置的對口設置，不能對口設置的，隻能保證下級有明确的機構和職能來承接上級機構的指令，并貫徹實施。
地方機構改革在指導思想、目标和内容上與中央層面黨和國家機構改革是一緻的。但每一個地方都有一定的特殊性，需要因地制宜。賦予省級及以下政府更多自主權是重要任務
（一）下放權力是增強地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務不完全一樣，中央主要是加強宏觀事務管理，而地方不僅要保證黨中央政令暢通，而且要管理好本地區事務。地方各級或多或少都要管理具體事務，中央的大政方針再好，也需要地方各級結合本地的實際，調配各種資源，通過各種辦事環節的具體操作，最終才能讓老百姓感受到實惠。要辦事，就要有能力。增加地方治理能力的一個重要途徑就是下放權力。《決定》提出，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”，就是着眼于增加地方的治理能力，提高辦事效率，更好地服務群衆、方便群衆。
（二）做好地方因地制宜設置機構和配置職能這一套自選動作。《決定》指出：“除中央有明确規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規定限額内确定機構數量、名稱、排序等。”對于某一個具體的地方來說，中央關于深化黨和國家機構改革的大政方針已經明确，主要的改革任務也已經明确，相應的規定動作會逐級下達，地方在機構設置和職能配置上的自主權也已經明确。剩下的，就是如何吃透中央的精神，如何結合本地實際，如何用好自主權，編排出“因地制宜設置機構和配置職能”的自選動作，并在做好規定動作的同時做好自選動作。
各地都有自己的具體情況，也都有自己的特殊性。即使是中央規定的統一動作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要在做自選動作的過程中，堅持黨的思想路線和發揚黨的優良傳統，一切從實際出發，深入調查研究，從群衆中來，到群衆中去，解放思想，實事求是，求真務實。
構建簡約高效的基層管理體制是戰略選擇
（一）鄉鎮和街道管理體制建設，事關國家治理體系和治理能力的基礎。鄉鎮和街道是我國的最基層政權，上級的各種指令多數要通過鄉鎮和街道這一級來實現。對于人數衆多的城市居民和農村村民來說，更多地也是通過鄉鎮和街道的所作所為來感受黨和國家的溫暖，并通過鄉鎮和街道政權的形象來認知黨和政府。同樣，老百姓對黨和國家機構改革效果的評價，也主要是看鄉鎮和街道的辦事效率是否提高了，看鄉鎮和街道是否辦事更公道、更便捷。基礎不牢，地動山搖，必須高度重視基層政權的建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。
（二）基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群衆、符合基層事務特點。和上級機關不同，鄉鎮和街道直接面對人民群衆，時時刻刻都要準備接待前來辦事的人民群衆。上級機關是分部門研究制定政策，鄉鎮和街道是組成團隊，包村（包居委會）到人、包戶到人地去落實政策。工作模式不同，人員和職能任務的擺布模式自然也就不同。所以，鄉鎮和街道機構設置必須面向人民群衆、符合基層事務特點，不能照搬上級機關的設置模式，不能要求鄉鎮和街道也對口上級機關設置機構和配置職能。
（三）根據工作需要，設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。曆史上，長期強調的是鄉鎮和街道一般不設機構，上級部門交辦任務也隻是強調責任有人負，事情有人辦。近些年來，随着黨和國家進一步強調加強公共服務和社會事務管理，進一步強調加強基層和基礎工作，鄉鎮和街道工作發生很多新的變化，相應地也有了設置機構的需求，各地也進行了一些有益的探索和嘗試。很多地方在鄉鎮和街道設置了方便群衆辦事的平台或服務大廳，一些執法任務比較重的地方設立綜合執法隊伍，還有些城市化水平高的地方分專業設立各種辦公室，等等。
為了适應鄉鎮和街道政權的這種曆史性變化，《決定》提出，基層政權的機構設置要“根據工作實際需要，整合基層的審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理”。一是要根據工作實際需要來考慮基層的機構，既不要一哄而起，也不要千篇一律。特别是必須面向人民群衆，符合基層事務的特點。二是要盡可能綜合設置。基層的人員編制等資源是極為有限的，基層辦事本來也是綜合辦事，需要相互補充、相互調劑，所以隻能整合力量、整合資源、整合相關職能，設立綜合性盡可能高一些的機構。三是基層機構不要疊床架屋。不要在服務大廳之上再搞一個管大廳的機構，然後上面再來一個分管領導。鄉鎮和街道分管領導完全可以直接兼服務大廳的主任，實行扁平化管理。網格化管理是現代城市管理的一種手段，即将城市社區分成衆多網格化的小格，然後利用現代科技手段實現對每一個網格的精細化管理。
（四）推動治理重心下移，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。加強基層政權建設，還必須推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，真正讓基層政權有足夠的能力發揮作用。基層政權最靠近人民群衆，最了解具體情況，人民群衆的訴求最先向基層政權表達，最後的管理責任也是由基層來承擔，也就是人們常說的“誰家的孩子誰抱走”。可是，抱孩子也是要有把子力氣的，所以必須将基層辦事所需要的資源給基層。打個比方，如果鄉鎮醫院管看病，而開處方和配藥還要由縣醫院甚至市醫院、省醫院來審批，那麼不但鄉鎮醫院辦不好，縣醫院、市醫院、省醫院也忙不過來。
（五）要真正發揮基層政權的基礎性作用，還必須優化上級機關對基層的領導方式。基層同志經常感慨的一句話是“上面千條線，下面一根針”。千條線是誇張了，但經常發揮作用的少說也有十幾條線。如果這十幾條線能擰成一股繩，則不管上面如何提拉彈撥，基層也不至于太為難。如果上面十幾條線在下達指令的同時，還能成為輸送資源的營養線，基層政權辦起事來就會得心應手，有如神助。所以問題不在于“上面千條線”，而在于上級機關的領導方式要改進。
在機構設置和職能配置上也是這樣，上級機關要改變要求下級對口設置機構的習慣性思維，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構交辦的任務，也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示彙報工作。
同樣，上級機關對基層的監督管理也不能搞成事無巨細都要拿到上級來審批。上級機關要着力明确基層的辦事依據，規範政策标準和工作流程，控制基層辦事的自由裁量權。同時，輔之以必要的監督和檢查，特别是要健全監督體系，充分發揮人民群衆的監督作用，發揮行政相對人（到基層辦事的人員）評價基層的作用。
（六）不能忽視供水、供電、供氣等公共事業部門的改革。對于人民群衆來說，經常打交道的還有基層負責供水、供電、供氣等各種“站”和“所”。大多數城鄉居民并沒有興趣去區分哪個是政府、哪個是事業單位或國有企業，反正你們都是“公家的人”，都是“吃官飯的人”，都是歸黨和國家管的人。黨和國家機構改革的一條極為重要的原則，是以人民為中心。實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，也是黨和國家機構改革的出發點和落腳點。所以，在加強基層政權的時候，要積極推進直接服務民生、向人民群衆提供普遍服務的公共事業部門的改革，改進這些基層單位的服務方式，最大限度地方便群衆，從而實現黨和國家設立這些公共事業部門為民謀利、為民辦事、為民解憂的初衷。
很多地方在鄉鎮和街道設置了方便群衆辦事的平台或服務大廳。圖為廣東省佛山市南海區大瀝鎮黃岐辦事處行政服務中心，南海區國土部門将土地登記結果查詢等業務下放到鎮街。規範垂直管理體制和地方分級管理體制
規範垂直管理體制和地方分級管理體制要從理順和明确權責關系入手。從政治學的角度來劃分，我國的國家結構形式是單一制，而不是聯邦制，并不搞所謂的地方政府專屬權。《憲法》明确規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則（第三條）。《憲法》還規定，國務院是最高國家行政機關（第八十五條），國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分（第八十九條第四項）。從《憲法》第八十九條對中央政府職權的規定和第一百零七條對縣級以上地方各級人民政府權限的規定來看，有少部分事項是中央政府有、地方政府沒有的，而多數事項是中央和縣以上地方各級人民政府都有的。從政治實踐來看，一類事務是中央負責、中央直接管，而另一類是多數事務，是中央定大政方針，具體是由地方分級管理。理順明确中央和地方的權責關系，就是要從理順和明确這兩類事務的權責關系入手。
屬于中央事權，由中央負責的事項，由中央設立垂直機構實行規範管理。實行垂直管理是強調由中央負責任，并不是搞“井水不犯河水”。實際工作中，中央垂直管理機構需要協助和配合地方行使職權，也需要地方的協作和配合，因而要健全垂直管理機構和地方的協作配合機制。
屬于中央和地方協同管理、需要地方分級負責的事項，實行分級管理。實行分級管理強調的是地方各級的責任，而不是排斥中央的統一領導，因而，中央要加強指導、協調和監督。
（吳知論，中央編辦副主任）