一、産業集聚區轉型升級的曆程回顧
（一）發展曆程
1.建立形成階段（2008年—2011年）。2008年，河南省委、省政府作出規劃建設産業集聚區的戰略決策，批準建立了180個産業集聚區。此後，先後出台一系列政策措施，明确了集聚區的總體思路、發展目标、重點任務和政策框架，逐步構建形成了契合不同産業集聚區的管理模式。
2.完善提升階段（2012年—2014年）。按照“四集一轉”“三規合一”“産城互動”的發展基本要求，圍繞“四突出、四提升”，實施産業集聚區提升工程，河南省産業發展從此擺脫了“低、散、小”的發展模式，“三化”協調水平穩步提高，從此大步向先進制造業大省邁進。
3.提質增效階段（2015年至今）。全面推進行政套合管理體制改革，積極構建五規合一、集群集聚、要素保障、考核評價等工作促進機制，配套服務功能日益完善，提質增效成為這個階段的主要任務。産業發展由原來的“村村點火、處處冒煙”轉變為以“企業（項目）集中布局、産業集群發展、資源集約利用、功能集合構建”為特征的發展階段。
（二）轉型升級取得的成效
1.帶動效應不斷增強。2016年，全省産業集聚區規模以上工業增加值占全省工業的比重達到63.4%，對全省工業增加值增長的貢獻率達到91%；實際利用外資117.6億美元，實際利用省外資金5007億元，分别占全省的69.2%和59.3%；規模以上工業企業從業人員全年平均達到465萬人。
2.發展質量穩步提升。2016年，全省産業集聚區高技術産業增加值占産業集聚區工業的12.2%，高于全省平均水平3.5個百分點。産業集聚區内高新技術企業達到4022家，占全省的57.3%。截至2016年年底，産業集聚區共建成省級以上研發機構2092家。
3.承載功能日益完善。截至2016年年底，全省産業集聚區基礎設施建設累計完成投資超過9萬億元，現代物流、創業孵化、海關監管、電子商務、檢驗檢測等服務設施加快布局，公共服務中心實現全覆蓋。多個産業集聚區被确定為國家級高新區、國家級開發區，集聚區發展已邁上新台階。
（三）轉型升級中存在的主要問題
1.主導産業不突出。2016年，全省産業集聚區主導産業增加值占全部增加值比重僅為48.6%，36家占比低于30%。
2.創新能力不強。2016年，全省産業集聚區R&D經費支出占增加值比重僅為1.5%，而同期廣東省、天津市、江蘇省分别為5.13%、5.14%、5.44%。國家級工程技術研究中心數量為零，科研人員占比僅為2%。
3.投資效益不高。2017年調查數據顯示，全省産業集聚區畝均稅收超過7萬元的僅有3個地市，9個地市低于5萬元，遠低于同期浙江省16.9萬元的水平。
4.要素保障能力弱。融資問題突出，據調查，45.5%的企業感到市場融資難，44.8%的企業認為融資成本高。同時，土地、人才等也是制約發展的關鍵因素，政策瓶頸無法突破，許多項目因此無法落地。
5.資源環境約束加劇。空氣污染、水污染、土壤污染等問題不容樂觀，綠色轉型攻堅任重道遠。
二、發展樣本分析焦作市是較為典型的傳統工業城市，選擇焦作市作為樣本，有助于更好把握全省産業集聚區轉型發展的脈絡。總結其做法和思路，主要有以下幾個方面：
（一）育龍頭、延鍊條、鑄品牌
實施大企業集團培育工程，佰利聯完成“蛇吞象”經典并購，規模居世界第四、亞洲第一；多氟多形成從锂電池、動力總成到新能源整車全産業鍊；風神輪胎與意大利倍耐力成功整合，中原内配建成全球最大的氣缸套智能化生産企業。
（二）抓招商、引龍頭、補鍊條
靈活運用集群招商、産業鍊招商、協會招商、以商招商等方式，推行股權招商、并購招商等“資本+産業”招商新模式及公益性項目捆綁開發模式，2017年新引進項目1021個，其中省外境内項目數全省第一、合同利用資金增幅全省第二，實際利用外資8.3億美元，居全省第3位。
（三）引人才、建平台、促創新
構建“1+6”人才政策體系，持續開展“人才政策進企業”活動，建立高端人才“綠色”通道，加快高層次創新人才和團隊向産業集聚區集聚。
（四）定标準、嚴考核、促轉型
開展企業分類綜合評價，建立産業集聚區企業分類綜合評價工作體系，在用地、用能、用水、排污總量、融資保障以及資源要素價格等方面實施差别化政策措施，引導企業對标改造、提檔升級。深入排查産業集聚區停産半停産企業、停建緩建項目和低端落後産能，逐一制定處置方案，運用市場化法治化手段，通過租賃、重組、回購、二次招商等方式實施“騰籠換鳥”。
三、新時代河南省産業集聚區轉型升級的總體構想
河南省産業集聚區的轉型升級，要按照習近平總書記調研指導河南工作時提出的打好“四張牌”要求，按照“四個三”的總體構想，即全力推動“三大變革”（質量變革、效率變革、動力變革）、建設“三個高地”（産業高地、創新高地、人才高地）、提升“三個能力”（承載能力、品牌創造力、可持續發展能力）、促進“三個轉變”（由資源依賴向創新驅動轉變、粗放型向集約型轉變、由産業大省向經濟強省轉變），着力建設主導産業突出、集群特色鮮明、區域布局合理、創新創業活力迸發的現代産業園區，将産業集聚區打造成為全省轉型發展引領區、創新創業核心區、産城融合示範區和改革開放先行區。
四、對策建議（一）大力培育産業龍頭，調整确立主導産業，建設具備世界級優勢和特色的産業集群
要加強頂層設計和引領，強化省級部門對全省集聚區發展的統籌規劃、工作協調和業務指導。大力扶持以鄭州大都市區為核心的産業集聚區融合發展，既要有産業協同，也要實現互補合作，推動錯位發展，加快競合發展。核心區外圍地市的産業集聚區，要以中原經濟區十字形交通體系為發展主軸，科學合理進行空間産業布局調整，逐步确立區域性、特色化産業優勢。把握世界産業發展動向，主攻河南最有條件的新一代智能終端、電子核心基礎部件、智能制造裝備、新能源汽車、生物醫藥、新材料等領域，培育一批爆發式增長的瞪羚企業和獨角獸企業。
（二）推動創新平台融合，健全政策支撐體系，加快建設内外聯動的全省性創新聯盟
引導各地市産業集聚區的核心龍頭企業加強創新合作，逐步構建全方位的創新資源互通、信息共享機制。引導各龍頭企業、各大科研院所開展多方合作，以契約關系為紐帶，通過創新要素的優化組合，圍繞産業的關鍵共性技術進行協同創新，争取在2020年建成1到3家全省性的産業技術創新戰略聯盟。
（三）面向國際市場，強化開放合作，建立全省性的招商平台和合作機制
省級部門要加大協調力度，積極建設全省性的招商平台，對全省各個集聚區的對外開放和招商引資工作進行統籌協調。深入推進國際産業合作，積極對接國家“一帶一路”倡議，積極探索優勢企業異地合作共建園區，發展國際性的飛地經濟，定向承接國内産業轉移，形成各地市密切協作、合理分工、共同發展的良好格局。
（四）統籌空間産業布局，加快産城融合，推動産城一體化發展
城無産不興，産無城不立。産業集聚區建設要與城鎮發展深度對接，相互依托、相互促進，從單一的生産型園區經濟向綜合型城市經濟加速轉型。要把建設海綿型、智慧型産業集聚區與城市發展結合起來，充分利用城市既有基礎設施，加快窄帶物聯網部署，深化雲計算、大數據應用，持續提升數字化發展水平。要高起點、高标準制定全省性的産業集聚區産城融合發展總體規劃，多規合一，統籌規劃包括産業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生态保護區等在内的功能分區，實現城市之間、城市内部功能分區之間的科學合理布局。
（五）堅持價值思維效益導向，努力盤活低效資源，推進綠色集約發展
大力發展循環經濟，高效利用土地資源，完善生态環保設施，持續提升産業集聚區資源利用和環境保護水平。以畝均稅收、研發創新和節能環保等為主要指标，深入開展企業分類綜合評價，倒逼落後無效産能退出，加快低端低效企業轉型。按照“減量化、再利用、資源化”原則，實施循環發展引領計劃，促進企業循環生産、資源循環利用、産業鍊循環式構建、集聚區循環式建設，創建一批綠色示範工廠和綠色園區。
（六）持續簡政放權，放寬市場準入，營造國内領先的良好投資環境
要切實轉變觀念，加快由追求優惠政策“窪地”向依靠良好市場環境保障發展轉變。進一步深化簡政放權，全面推進“多證合一”“證照分離”等市場準入制度改革，破除不合理的條條框框限制，讓投資更容易、更簡捷、更方便。要不斷創新市場監管機制，全面實施“雙随機、一公開”監管，完善公平競争審查制度，規範政府部門的不公平競争行為，破除地方保護和行政壟斷。積極構建“親”“清”的新型政商關系，探索建立“菜單式”服務企業機制，形成政府與企業良性互動的政商機制和環境。
（七）引入市場化管理機制，充分激發内生動力，建設更加完善的産業集聚區管理體系
建議在全省産業集聚區開展管理機構市場化改革，打破行政事業、編制内外的身份界限，實行全員聘任制，變身份管理為崗位管理。即：所有人員原有職務、職級、工資、身份等全部封存，實施幹部編制與崗位聘職相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、幹部人事檔案管理與合同聘用管理相分離的“雙軌制管理”，實現薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉變，讓實幹者得實惠。
【本文系2017年度河南省政府決策研究招标課題委托課題“經濟新常态下河南省産業集聚區轉型升級研究”（豫政研招〔2017〕10号）的階段性成果】
（作者單位：焦作市政府研究室）