135個國家PPP制度和實踐概覽
《報告》指出，越來越多的國家和地區采用PPP模式開展基礎設施項目，PPP模式被全球廣泛接受和應用。《報告》所覆蓋的經濟體從2017年度的82個擴展到了2018年度的135個。《報告》從監管框架與機構設置、PPP項目準備、項目采購、合同管理、社會資本發起項目等方面，評價了全球PPP制度與監管的良好實踐及發展趨勢。
監管框架方面，70%的經濟體對PPP進行單獨立法。過去，PPP市場較為發達的經濟體（多為英美法系國家）一般通過修訂或擴展包括《政府采購法》等原有法律的方式對PPP進行立法。2016至2017年間，近半數經濟體對PPP監管框架進行了改革，其中主流趨勢是對PPP進行單獨立法。大陸法系的經濟體中，69%對PPP單獨立法；東亞及太平洋地區的經濟體中，73%對PPP單獨立法。（全球對PPP進行單獨立法的經濟體分布情況見圖1。）
機構設置方面，81%的經濟體成立了專門的PPP機構（例如PPP中心）。其中，88%的機構負責PPP能力建設和推廣開發，85%的機構協助制定PPP監管政策和操作指引，80%的機構對項目提供技術指導，75%的機構有項目監管職能，59%的機構有PPP項目可行性審批的職責，4.9%的機構兼有采購主體的職責。
項目準備方面，89%的經濟體要求對PPP項目進行财政承受能力論證，80%的經濟體要求對PPP項目進行物有所值評價。24%的經濟體出台了财政承受能力論證指引，31%出台了物有所值評價指引。僅22%的經濟體将準備階段的項目關鍵論證信息在網上向大衆公開，39%的經濟體僅向項目投标人公開項目準備階段關鍵論證信息。
針對PPP項目的财政管理，81%的經濟體要求财政部在項目正式發起前對其财政支出責任進行審批，54%的經濟體要求财政部在項目合同簽署前對其财政支出責任進行審批。24%和36%的經濟體針對PPP項目設置了特定的預算管理和會計核算辦法。
項目采購方面，采購階段的透明度得分比準備階段高73%，也遠高于合同管理階段。《報告》分析了各國PPP政策法規中關于信息公開方面的情況，形成透明度得分。項目采購階段，不同收入經濟體的透明度得分比較接近，而項目準備和合同管理階段，不同收入經濟體間尚有較大差距。
各國采購階段的信息透明度明顯優于準備階段和執行階段。例如，在采購階段，48%的經濟體對合同文件進行公示；在準備階段，22%的經濟體對項目關鍵論證信息進行公開；在執行階段，14%的經濟體對績效信息進行公開。随着互聯網不斷普及，世界銀行對将PPP項目信息在網上公開這一做法給予充分肯定。（PPP項目全生命周期信息公開情況見圖2。）
合同管理方面，57%的經濟體主要通過法律、43%的經濟體主要通過合同條款實施監管。86%的經濟體并未制定标準化PPP合同；85%的經濟體對合同再談判做了相關規定，55%的經濟體要求實施機構以外的政府部門對再談判進行審批；35%的經濟體要求财政部對合同修訂進行審批；88%的經濟體對合同提前終止做了相關規定。
社會資本發起項目方面。57%的經濟體允許社會資本發起項目建議，33%的經濟體通過法規或在實質上禁止了社會資本發起PPP項目，10%的經濟體未對此進行監管。據世界銀行PPI（PrivateParticipationinInfrastructure）數據庫統計，目前全球僅4%的項目由社會資本發起。由于國情不同，各地區對于社會資本發起PPP項目的政策差異較大。
中國PPP制度與實踐處于全球中上水平
《報告》從PPP項目準備、項目采購、合同管理和社會資本發起項目4個方面，分47個小項對各經濟體PPP政策制度和實踐進行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經濟體分成4組進行橫向比較。總體而言，經濟體的收入越高，PPP制度和實踐的得分越高。在全球比較中，中國PPP制度與實踐處于中上水平。（PPP基礎設施采購平均得分見圖3。）項目準備方面，中國得分61分（滿分100，下同）。中國這項得分略低于高收入經濟體平均得分（63分），高于中高收入經濟體平均得分（48分）。略低的原因在于未将前期關鍵論證信息納入PPP項目采購文件。與2017年度報告相比，中國這項得分從54分上升到61分，主要原因是新增了中央預算部門的核準要求，包括财政部出台了一系列防範化解重大風險的政策文件和對PPP項目入庫進行财政承受能力不得超過10%的核查。
項目采購方面，中國得分82分。中國這項得分高于高收入經濟體平均得分（77分）和中高收入經濟體平均得分（64分），位居全球前列。主要原因是中國在政府采購方面實現了良好的信息公開，并出台了專門的PPP項目政府采購管理辦法。與2017年度報告相比，中國這項得分從80分上升到82分。
合同管理方面，中國得分76分。中國這項得分高于高收入經濟體平均得分（58分）和中高收入經濟體平均得分（57分）。與2017年度報告相比，中國這項得分從58分上升到76分，主要原因是債權人介入權進一步得到市場認可。
社會資本發起項目方面，中國得分54分。中國這項得分低于高收入經濟體平均得分（66分）和中高收入經濟體平均得分（63分），主要原因是中國基礎設施項目的規劃幾乎全部由政府主導，社會資本發起的PPP項目很少，且主要是存量項目。
《報告》指出，中國的PPP政策法規和制度體系建設總體良好，比2017年度《報告》的結果有進步，主要原因是：一是構建了良好的PPP制度體系，規範了物有所值評價、财政承受能力論證等關鍵論證的操作方法，制定了從準備階段、采購階段到執行階段的信息公開制度，營造了良好的政策環境和公衆監督環境。二是信息公開對PPP規範發展起到了積極作用。依托全國PPP綜合信息平台，PPP項目信息和進展情況得以集中展示，實現了通過信息公開促進政府監管、市場發展和公衆監督的作用。三是中央預算部門新增了核準要求，出台了一系列監管文件，加強了項目财政承受能力核查和規範性管理。
結合世界銀行《報告》，我們對當前我國PPP政策法規建設和規範實踐提出以下建議：
一是加快PPP條例出台。解決政出多門的制度重疊（或沖突）和實踐泛化問題，明确物有所值評價、财政承受能力論證的基礎地位作用，為PPP市場防風險和可持續發展提供法律保障。
二是強化項目前期準備和程序規範。從制度層面完善前期論證的考核内容和程序，并與執行階段的績效考核相挂鈎，建立全生命周期考核體系，真正實現物有所值。
三是強化項目後期監管。重視執行階段的履約情況和風險控制，預先統籌定價調整、合同變更、争議解決、項目再融資等潛在風險點，出台項目績效評價管理辦法。
四是深化信息披露工作。采用共建共治共享方式，利用新的信息技術，進一步提高信息披露能力和水平，全面提升我國PPP市場的透明度和開放度。
編輯：牛绮思美編：孟凡婷