關鍵詞：海關郵政民信局煙台條約一、前言
清代海關總稅務司署經辦郵政業務始于馬嘉理事件及“煙台議郵”。甲午戰争失敗後，《馬關條約》給清廷帶來巨大債務壓力和各種問題，有識之士紛紛建言獻策。其中，張之洞倡議大舉開辦現代郵政，以為“實屬有利無弊之勝算，誠理财之大端，便民之要政也。”[1]
海關經辦郵政業務後，發展較快，為适應業務發展要求，海關總稅務司赫德于1899年開始大幅增加郵政人員，到清末1910年，郵政人員達到了12000人，其人數甚至超過中國海關征稅項（RevenueDepartment）、船鈔項（MarineDepartment）和同文館（EducationalDepartment）人數的總和。如此快速的發展，不禁讓曆史學者提出疑問，當中國海關創建清代國家郵政時，是否順利？如果不順利，面臨最大的問題到底是什麼？又是如何解決的？對此，筆者以為其創辦過程十分周折，而全球化和在地化是兩個主要問題。
1874年萬國郵會（UniversalPostalUnion）成立，2到了1896年，中國準備申請加入萬國郵會時，面臨的全球化問題有三個：一是如何将萬國郵會的郵資标準和郵路導入中國；二是如何保證執行萬國郵會郵資标準後仍有獲利空間；三是如何保證外國信件确實送到中國内地。
在地化的問題有兩個：一是郵政與驿站、民信局和“客郵”存在業務競争的情況；二是由于中國内地幅員廣大，雖然通商口岸之間送信已極便利，但是由通商口岸轉至内地，郵政還必須依靠驿站和民信局的力量。
從1878年海關試辦郵政到1896年“大清郵政官局”成立直至清末，清代郵政逐步形成了中央集權、統一标準、全國同步的發展格局，這不可不說是一項巨大的成就。但同時，清代郵政也面臨着需要營利的挑戰。
首先，英法美三國代管江海關業務之後，基于其管理技術，關稅收入更加透明并激增，中國海關成了清政府創收的“金雞母”。而恰逢甲午戰敗，《馬關條約》簽署導緻的賠款加上兩次英德借款，給清政府帶來巨大财政壓力。上述兩個因素疊加，是促成海關郵政轉型為大清郵政的重要因素。
大清郵政的全球化和在地化的問題其實也是總稅務司署自1854年以來一直面對的問題。從在地化方面來看，總稅務司署要和自康熙朝即建立的海關監督制度共存，由于各地海關監督制度不統一，不在同一監督體系内，使得海關稅務司和海關監督的關系常常無法在中央層級的總理衙門進行協調。從全球化方面來看，海關業務的全球化最大難題是，根據1843年簽訂的《中英南京條約關稅細則》（Sino-BritishTariffofDutiesontheForeignTradewithChina）和1858年簽訂的《中英天津條約》，關稅和子口稅确定為中國進入全球貿易關稅原則。協議關稅和最惠國待遇的原則讓總稅務司署必須選擇進入全球貿易體制，而不可能選擇自定義貿易體制，讓外國配合中國。這和1897年清代郵政申請加入萬國郵會有極大的相似之處。
[1].張之洞，《請辦郵政片》；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁42。
[2].1874年由德意志帝國的郵政官員HeinrichvonStephan倡議，由瑞士于9月15日在波恩（Bern）召開，并于10月9日由德意志帝國、奧匈帝國比利時、丹麥、埃及、西班牙、美國、法國、英國、希臘、意大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯帝國、塞爾維亞、瑞典挪威聯合王國、瑞士和奧圖曼帝國共同簽署波恩條約（TreatyofBern），萬國郵會之原名為GeneralPostalUnion，到了1878年才改名為UniversalPostalUnion。
由上可知，總稅務司署的海關和郵政業務有着互相參照的關系。由此更能體會赫德拓展郵政業務時，中國海關的業務拓展經驗如何應用到大清郵政；中國海關和大清郵政，這兩個連結中國與全球的貿易和郵遞業務的媒合單位，同樣面臨全球化和在地化的困難。
基于上述角度，本文的目的就是由“總稅務司通令”、“海關題名錄”以及在台灣關稅總局特藏局挖掘出的“郵政通令”和“郵政訓令”，還原出從1878年至1911年33年間總稅務司署創辦郵政業務的進程。
二、文獻探讨
關于中國海關與清代郵政之研究，最早見著于曾任海關關員的魏爾特所著《赫德與中國海關》一書。書中指出，1896年3月20日，清政府下旨開辦國家郵政，實行西方郵政管理體制，赫德身兼總稅務司和總郵政司兩職，歸總理衙門管轄。這道聖旨并未廢除驿站和民信局，驿站和民信局得以繼續經營。而且，戶部并未實際下撥經費給海關郵政，由總稅務司自籌經費，自負盈虧。而最終，郵政取得了發展，實現資金盈餘，并上繳國庫。[3]
魏爾特之後，對于清代郵政研究最見功力者，就是《帝國主義與中國海關》一書的無名編輯們，而此書與魏爾特所著最大的不同是把赫德在海關試辦郵政上溯至1878年。1866年，赫德開始利用海關代寄各國使館郵件，後逐漸擴展到收寄外界信件。1876年《中英煙台條約》簽訂前，他曾向英國公使威妥瑪提議将開辦郵政列入談判條約内，但最終并未采納。他曾在給金登幹的信中說，這是因為威妥瑪不願給他過多的權力。1878年，清廷最終同意海關試辦郵政，于是赫德命令天津海關稅務司德璀琳在天津、北京、上海、牛莊（營口）、煙台五個通商口岸城市試辦郵政。其間，赫德曾積極向總理衙門和各省督撫進行遊說，強調辦理郵政可以為國家增辟财源，如果由海關辦理，就能取得各國的信任，使之裁撤在華開設的“客郵”。在這本書中将郵政的開辦分為“海關兼辦郵遞和洋員建議開辦郵政官局（1867～1896）”與“郵政官局的開辦和發展（1896～1911年）”兩個部分。
倫敦大學皇家哈洛威學院的蔡維萍也對1896年前，赫德拓展郵政業務有深入研究。[4]
除了對赫德開辦郵政的起源時間有不同意見外，郵政與民信局的競争也是曆史學界一個重要的議題。在《帝國主義與中國海關》一書中，中國大陸學者普遍認為，中國海關不懷好意，想要侵吞民信局的業務，壟斷郵政經營：
“郵局成立的時候，民信局确為商民所信賴，而且設立的面很廣。為了減少阻力，赫德采取了逐步吞并的手段，開始時與民信局密切聯系，形式上保持民信局的獨立。在郵章中規定，凡在有郵局的地方，民信局隻要向郵局挂号，郵局就免費在口岸間代寄民信局總包，民信局可以收寄内地信件，自行收費。但不久以後郵局就采取增收代寄費用，和限制輪船公司和鐵路等運輸機構替民信局帶信的排擠辦法。這就引起民信局的激烈反對，它們有時以停班的方式來對抗，因為當時郵局設置還不夠廣，向内地寄信還須利用民信局。可是，由于郵局挾着帝國主義和清政府的勢力不斷向内地擴展，民信局就必然要遭到淘汰。到1911年時，民信局的數目和業務已大大減少。郵局與外國客局始終是密切合作的。因此在郵局開辦後一個相當長的時期内，客局不但沒有減少，反而擴大，并且成了帝國主義者走私漏稅的庇護者。當時他們強調中國所辦郵局不能滿足他們商務和僑民的需要，并以中國沒有加入萬國郵會作為拒絕裁撤的借口。清政府為此曾多次與赫德商讨，希望能夠迅速加入萬國郵會，以解決客局裁撤問題。赫德的答複是中國郵政尚未統一，即使加入萬國郵會，各國客局也不能裁撤。”[5]
[3].StanleyWright,HartandtheChineseCustoms,675.
[4].WeipinTsai,‘BreakingtheIce:TheestablishmentofoverlandwinterpostalroutesinthelateQingChina,’ModernAsianStudies47,6(2013):pp.1749–1781.
[5].陳翰笙、千家駒（編），《帝國主義與中國海關編叢之八：中國海關與郵政》（北京：中華書局，1983），iii。
目前，上述觀點也在逐漸修正，例如，吳昱認為“驿傳制度的腐敗耗财、民間信局的安全缺失，均成為朝野呼籲官民合一的要因。清廷既不願與趨新的潮流相悖，又不想直接與民間信局利益沖突，故由外籍稅務司主持開辦大清郵政處理相關合并事宜便成為一個較為可行的辦法。大清郵政亦藉此挾海關财政實力及對交通工具的操縱，逐漸占據了官民郵遞的主角。”[6]而蔡維萍則認為，赫德是真心實意地希望郵局與民信局共存。[7]
本文與前人研究的差異處在于，赫德創辦郵政，應該上溯至1875年的馬嘉理事件，這不僅僅是因為《中英芝罘協議》的原因，也有因為清政府必須迅速得知在雲南的談判過程的需要；另外在《帝國主義與中國海關》一書中所述“郵政官局的開辦和發展（1896～1911年）”，應該把1899年赫德正式出任總郵政司做為區分點，分為1896～1899及1899～1911兩段；還有，對于清代郵政與民信局的競合，不以清政府無能、帝國主義侵略中國為視角去分析，而是從清政府甲午戰争後亟需拓展财源，而驿站無法營利，民信局營利又與政府無關，所以清政府需要郵政業務健全、财政獨立，以作日後償付外債之用的視角去研究。
總而言之，本文與其他清代郵政史研究最大不同即在于，本文僅研究總稅務司署管轄下的清代郵政，所以分析的視角自然與單純研究郵政之曆史學家不同。中國海關是清政府最重要的财政稅收的保障，而其管轄的郵政自然也變成另一項稅收來源，這就是總稅務司署在1911年前持續不斷努力的目标。
三、馬嘉理事件與寄信局（1878~1895）
中國海關試辦郵政，起因于1875年的馬嘉理事件。1875年2月，英國駐華公使館領事馬嘉理于雲南騰越被殺，造成中英關系極度惡化，馬嘉理事件發生後，英國駐華公使威妥瑪打算趁此機會，迫使中國重新整頓中外商貿事宜。總理衙門則于1875年9月22日“與總稅務司面議辦理要令”，“再劄行總稅務司遵照前此面談及節略所開各層通虛施畫，詳細拟議，總期于中國有益無損，于各關卡并地方均辦得動、辦得到，将來不至窒礙難行，最為緊要。”[8]因此赫德上呈《遵拟整頓通商各口貨物征抽事宜節略》,其中指出：
“若問怨言如何？外國則謂中國準洋人在内地随意來往，又不準洋人住在内地，又不準洋人開礦、設火輪車，又不準在内地設各項有益處之機器各等語。此等怨言推而極之即是不準洋人自由之意，即是不受洋人勸之意，不準自由與不受人勸在洋人即以為與忌怒洋人無異……外國并非欲來往得自由而已，實欲居住于中華，于中華地方立生意，行外國新法，凡在本國所為之事，亦欲在中華試為之，若将此條免去，是外國人隻不過得來往自由之便，而其餘各事無論何處仍屬不能得其利，不若不将此條免去，則于通商口岸猶可得自由之便。”[9]
赫德上呈《遵拟整頓通商各口貨物征抽事宜節略》後，即緻信給金登幹（J.D.Campbell）說道：
“我從去年十月以來就非常忙碌，但是我昨天終于将那份關于威妥瑪與滇案的報告（《遵拟整頓通商各口貨物征抽事宜節略》）上呈總理衙門，我現在可以喘口氣了。我難看的筆迹寫了三十頁紙，必須反複閱讀我的筆迹，再改得豐滿又精煉，切中要點，又不要太唐突，而且這份報告又可以給中國和列強政府閱讀，所以我必須用中文撰寫，你可以想象我上呈時，對我是多大的解脫，這件事占了我太多時間，以緻手上的事和信件都從手上‘滑開’。”[10]
1876年9月13日，中英雙方簽定《中英芝罘協議》（又稱《煙台條約》），主要内容有三項，一是“以滇案妥為昭雪”；二是“上年所定中外大臣往來相待一節妥為辦理，以昭信守”；三是“上年八月議定整頓通商事務一律照辦。”[11]其中包含了便利在華洋人通信等内容，由此得出了赫德1876年“請設送信官局，為郵政發端之始”的結論。[12]
[6].吳昱，“官民分立與郵遞并制：清代“郵政”制度的演化”《學術研究》11（2010）：107。
[7].WeipinTsai,‘TheQingEmpire’sLastFlowering:TheexpansionofChina’sPostOfficeattheturnofthetwentiethcentury’ModernAsianStudies49,3(2015):898-899.
[8].《布政使銜總理通商各口洋稅事務總稅務司赫德為申覆事》，1876年1月23日；引自，StanleyWrighted.,DocumentsIllustrativeoftheOrigin,Development,andActivitiesoftheChineseCustomsService(Shanghai:StatisticalDepartmentoftheInspectorateGeneralofCustoms,1938)vol.VI,402.
[9].赫德，《遵拟整頓通商各口貨物征抽事宜節略》，1876年1月23日；引自，StanleyWrighted.,DocumentsIllustrativeoftheOrigin,Development,andActivitiesoftheChineseCustomsService(Shanghai:StatisticalDepartmentoftheInspectorateGeneralofCustoms,1938)vol.VI,437.
[10].HarttoCampbell,26January1876;ChenXiafei&HanRongfangeds.,ArchivesofChina’sImperialMaritimeCustoms:ConfidentialCorrespondencebetweenRobertandJamesDuncanCampbell,1874-1907(Beijing:ForeignLanguagesPress,1990),vol.I,178.
1878年後，總理衙門“函商北洋大臣李鴻章，于四年間覆稱，拟開設天津、京城、煙台、牛莊、上海五處，略仿泰西郵政辦法，交赫德管理”，[13]因此，赫德通令各關：
我決定繼續辦理1878年開始實驗性質的郵政業務，現在的試點是北方各關和北京；并逐漸擴展到其他海關。津海關稅務司德璀琳（GustavDetring）已被任命為郵政稅務司，統管各關郵政部門，因此郵政辦公自然就設在津海關。[14]
為了保證中國海關和郵政局之間的賬目清楚，赫德通令各關：
總稅務司将會提供給郵政稅務司有關各關郵政的設立和維持費用，當有特别指示或需求時郵政稅務司可以把收據和支出交給總稅務司。開辦郵政的各關稅務司必須另計郵政賬目（PostalAccount）,例如現金賬必須詳加紀錄郵政的收據和支出。如果郵政事務的維持費用無法實時到賬，各關稅務司可以從海關賬目（AccountA）中支持适當費用，一俟郵政費用到賬後，必須立即歸還。[15]
1882年，經過幾年草創，赫德打算把中國海關的郵政業務開放給大衆使用，并規定“各關的郵政部門信箱必須從早上七點開放到晚上七點，給所有想要寄信的人使用；郵政司事（PostalOfficer）必須每天（周日除外）從早上十一點到下午五點值班，值班時需從事：一、簽署收信簿；二、登記往來信件；三、販賣郵票；四、回答疑問。在值班時間，不可以做其他事，其他時間他必須在他的辦公室中派信或分發信件。”[16]
販賣郵票與郵票收益就把中國海關的業務變得比較複雜，在創立之初到1911年，中國海關隻是一個從屬在海關監督體系下的估稅機構，各關稅務司從不經手銀錢，其主要業務就是給洋土貨估稅，然後華洋商民向海關監督交稅，稅務司再向總稅務司彙報收稅金額，再由總稅務司向總理衙門彙報各關收稅金額。但是一但販賣郵票後，中國海關就由估稅機構，變成征收印花稅機構，這确實是當時中國海關意料之外的事。因此赫德通令各關：
收據主要是海關販賣的郵票和郵資，稅務司需要把這些流水紀錄在AccountD中……稅務司必須保持一本郵政賬冊（PostalAccount）和備忘錄（MemorandumBook）……備忘錄的目的是為記錄一份精簡且按時間排列的各關信件往來紀錄。這本備忘錄不應該成為一本賬冊，每年九月三十日，稅務司應該要清楚地記載：一、郵政的淨收入；二、郵政的淨支出；三、淨收入扣除淨支出的營餘與虧損。稅務司和分管幫辦必須簽署這份備忘錄以示負責，然後交給總稅務司。[17]
1888年，台灣建省後，巡撫劉銘傳設計了一套完全與中國海關郵政業務不同的方法。赫德指出：“為了替這項有趣的實驗啟動做下文字紀錄，這是由非常能幹的台灣劉銘傳倡議，未來将會發展到相當規模。”[18]
并将《台灣郵政票章程》和《郵政條目十二條》下發各關參考。台灣郵政系統最大之不同處即在于郵票計算方式：“粘票張數多寡應宜核定，如北郡總站發至南路者，粘票一張，遞至中坜站，中坜接遞又粘票一張中蓋縫章餘以類推……”其信件送至何處，票錢須要接收信件之站全收，信錢不得挨站零收。”[19]赫德認為：“很明顯地，（中國海關郵政系統的）一般黏貼的郵票和信件計價的規定将可省下很多的麻煩，雖然這（台灣郵政）系統有點粗糙，但是這已蘊涵郵政系統的精神，必将促進交通發展。”[20]
到了1890年，總理衙門終于決定“所拟辦法就于民局無損，即就通商各口推廣辦理，拟俟辦有規模，再行請旨定設”。但是聖旨遲遲不下，至1892年時，赫德認為“數年來創辦艱難，若再不奏請設立官郵政局，恐将另生枝節。”來年，李鴻章、劉坤一也支持赫德看法，“據江海關道聶緝規禀稱：上海英美工部局現議增設各口信局，異日中國再議推廣，必更維艱。”赫德、李鴻章和劉坤一的想法是，如果龐大的郵政市場被外國公司占據後，以當時中國的人力和物力必不可能與之競争，如此一來，郵政的龐大收益，将會落入外國公司之手。雖然奕䜣認為此想法“誠為洞見症結之論”。[21]但是當時清朝官員普遍認為，既不可與民信局争利，亦不可讓外國“客郵”插手郵政，又加上奕䜣已賦閑在家，不掌機樞，郵政之議，遂不被清政府支持。
[11].TreatiesandConventions,vol.I,491.
[12].奕䜣，《議辦郵政折》；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁105。
[13].奕䜣，《議辦郵政折》；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁105。
[14].赫德，總稅務司通令，第89号，1879年12月22日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第2卷，頁186。
[15].赫德，總稅務司通令，第90号，1879年12月22日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第2卷，頁187。
[16].赫德，總稅務司通令，第202号，附件，1882年11月21日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第3卷，頁4。
[17].赫德，總稅務司通令，第202号，1882年11月21日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第3卷，頁2。
[18].赫德，總稅務司通令，第423号，1888年6月8日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第4卷，頁456。
[19].《台灣郵政票章程》；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第4卷，頁460。
[20].赫德，總稅務司通令，第423号附件，1888年5月14日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第4卷，頁457。
四、民局與郵政局的競合（1896～1898）
甲午戰争後，龐大的财政壓力終于迫使清政府放棄原來的想法，開始認真思考郵政帶來的龐大收益。再啟郵政之議，始于張之洞。張之洞眼見中日甲午戰争戰敗，《馬關條約》使得中國需錢日急，所以上《請辦郵政片》：
“泰西各國視郵政一端重同鐵路，特設郵政大臣，比于各部尚書，以綜厥事。遞送官民往來文函，取赀甚微，獲利亡巨，日盛一日。即以英國而論，一歲所收之赀當中國三四千萬兩。各國通行，莫不視為營帑。且權操于上，有所統一，利商利民，而即以利國。中外通商以來，英、法、美、德、日本五國先後在上海設立彼國郵局，其餘各岸亦于領事署内兼設郵局，侵我大權，攘我大利，實有背于萬國通例。
查各關試辦郵遞有年，未見大有起色，推行亦未及遠，外國在各口所設信局并未裁撤，良由稅關所設之郵遞與國家所設之郵政，體制不同，外人有所借口而不撤局，故推廣辦法每多窒礙。現經臣饬調葛顯禮來江甯之面加籌議，該稅務司力申前請。查此事該總稅務司考究有年，情形熟悉，且各關稅務司熟谙郵政辦法如葛顯禮者，當不乏人。相應請旨下總理衙門轉饬赫德，妥議章程，大舉開辦，推行沿江沿海各省，兼及内地水陸各路。務令各國将所設信局全行撤去，并與各國入會，彼此傳遞文函，互相聯絡。如果中國郵政認真舉行，各國在華所設信局必肯裁撤，此本各國通行之辦法，實屬有利無弊之勝算，誠理财之大端，便民之要政也。”[22]
1894年恭親王奕䜣起複，全力支持張之洞之議，奕䜣也是着眼于海關郵政帶來的龐大利潤，并支持仍由中國海關擴大辦理。奕䜣指出：
“考泰西郵政，自乾隆初年，普（魯士）國始議代民經理，統以大臣，位齊卿貳，各國以為上下交停，仿而效之：又查十八（1892年）年以來，美國一國郵局清單，一歲所收銀圓至64,209,490元之巨……若中國郵政若行，即以獲資置備輪船出洋，藉遞信以流通商貨，其挽回利權所關尤巨。臣等博訪周咨，知為當務之急，爰于十九年劄饬赫德詳加讨論，是否确于小民生計無礙。上年六月至十二月，複與該總稅務司面商屢屢。先後據其遞到四項章程，計四十四款，臣等詳加披閱，大緻厘然，自應及時開辦，相應請旨敕下臣衙門，轉饬總稅務司赫德專司其事，仍由臣衙總其成略。如各口新關規制，即照赫德現拟章程定期開辦。應制單紙，亦由赫德一手經理，遇有應行酌改增添之處，随時呈由臣衙門核定，期于有利無弊……所有遵議推廣海關郵遞、開設官局并與各國聯會各緣，理合專折具陳。赫德所拟章程條款另具清單，恭呈禦覽伏乞住上聖鑒訓示。[23]”
此次奕䜣的建議馬上就獲得清政府的支持，光緒皇帝随即下旨，令中國海關擴大辦理郵政業務。得知此事的赫德先上書謝恩：
“貴衙門以總稅務司所拟郵政章程具奏，并請饬谕總稅務司專司其事，一手經理，業經奉旨允準，恭讀之下，惶悚莫名，伏億總稅務司拟議此章，屈指三十餘載，于今欽奉谕旨饬辦。竊維忝承寵命，實屬任重責大，自顧衰老，深懼弗勝。雖遵為開創，誠恐未克慎始圖終經理美善，惟有盡心開辦，無害百姓之生計，不使國家有礙難之處。官民鹹獲其益，國課漸得其利以期無負聖明之委任而已。[24]”
[21].奕䜣，《議辦郵政折》；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁105。
[22].張之洞，《請辦郵政片》，1895年12月27日；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁42。
[23].奕䜣，《議辦郵政折》，1896年3月20日；引自《近代中國對西方及列強認識資料彙編》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四輯、第一分冊，頁104-106
[24].赫德，總稅務司通令，第738号附件，《總稅務司申呈總理衙門》，1896年4月9日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁419。
赫德馬上通令各關，成立大清郵政（theChineseImperialPostOffice，在英文中常常簡稱IPO）：
“衆所周知，郵政的構想一直在中國政府考慮中，但是早在1861年我初到北京之時，即已建立西方制度的郵政系統；但是北京和各省、不同主事者考慮各有不同，因此，郵政之議延宕至今。然而，政府終于認真思考此事，并下旨在全中國開辦郵政，并且由我來管理。雖然聖旨已下，但是郵政開辦必須謹慎，進展必須慎重緩慢，雖然推展郵政進程時需要避免摩擦，免得損及人民（民局）的生計，以及招惹現存制度（驿站）的不必要幹預，但是我有信心地預算，未來的郵政業務和人員将會充分推廣，也會被大家熟悉和信任，其業務将會成為清政府高效的公仆，對這個愛好書信的國家人民而言，也是個長期的收入來源。[25]”
赫德行事一向謹慎，就如同1882年時，中國海關開始販賣郵票，當時清政府即是因為擔心傷及私人快遞業務和官方驿站，所以延宕至1896年才開辦。但是一俟正式開辦郵政業務時，赫德又抱以熱切期待。在下發《郵政開辦章程》的通令中，赫德表彰了葛顯禮、德璀琳和浙海關文案李圭（洋務委員，浙江候補班補用知州）[26]的功勞，并指出：
“私人的快遞業務和官方驿站在中國早已存在幾個世紀，郵政對中國而言既不是個嶄新更不是個創新的業務，但是一旦比較過中國傳統的快遞驿站制度，和西方國家遍及全國郵政業務的成功經驗後，很自然地說服所有調查者，社會大衆在後者的制度下有多大的幫助，以及後者對國家财政是多重要的輔助，所以西方郵政業務需要被引進和發展。中國官員普遍認為不可與郵民争利，也不想讓列強取得郵政，這兩種想法使得讨論無法進行，決定一再被推遲，雖然現在政府全力支持啟動郵政，大清郵政仍然無法滿足人民的期待或是帶來巨大收益，隻有等到道路和可靠交通等基礎建設後，才有可能成功。在過去的三十幾年中，交通條件不斷的成熟，許多的總理衙門大臣、總督、巡撫、駐外使節、海關關員都有機會從事郵政業務，在1876年，也就是簽訂《中英芝罘協議》後，有機會開展郵政業務，但是西式的全國郵政和中央鑄币廠卻無疾而終。這麼久的延宕當然造成了更多的複雜和窘境，但是無疑地也讓中國更樂見國家的成長，并排斥無味的談判。現在，逝者已矣，未來仍會有許多困難，我們站在風口浪尖上，對未來我們不需畏懼失敗或災難，反而要尋求穩定和成長，以及審慎的指引。[27]”
雖然清政府下旨讓赫德辦理郵政，将郵路分為三類：一是“通商各口往來寄遞”，二是“通商口岸往來内地寄遞”，三是“通商口岸往來外國寄遞”。原有的“寄信局”改成“郵政局”，“京都總稅務司署中寄信局應改為郵政總局”，但是郵政業務還是在海關監督和稅務司的二元體制管理之下，就如《郵政總章》之第二和第四條規定：“通商各口郵政局仍歸稅務司等管理，照他項關務會同監督商辦”，“上海通商口岸為中國寄遞商中之區，分赴南北暨入長江并往外海較為事繁任重，應特派員役辦理，仍歸稅務司會同監督管轄。”而“造冊處稅務司”拟委“兼管郵政事宜各口分局，均應報由兼管郵政稅務司轉呈總稅務司核辦。”[28]因此，英籍造冊處稅務司葛顯禮（H.Kopsch）接替德璀琳，出任郵政局總辦（PostalSecretary）。
赫德并以第715号通令，正式命令在1896年的題名錄中原有的三項（Department）征稅項（RevenueDepartment）、船鈔項（MarineDepartment）和同文館（EducationalDepartment）之外，成立郵政局（PostalDepartment），郵政局正式成為中國海關内的編制單位。[29]
對于新創設的清代郵政而言，最重要的事項就是将原有的郵資結算系統，與萬國郵會的成員國連接，所以瑞士總統雷那立（AdrienLachenal）和首相（FederalChancellor）林循（GottliebRingier）聯合委托瑞士駐華公司寶喀向總理衙門發出照會：“中國拟設郵政，凡一應信息遵照郵政公會定章，粘貼信票，寄往中國某地某方者，當自1897年1月1日起，中國不複加資代為遞送，并請嗣後亦入郵政公會。”[30]
總理衙門随即回複：“惟中國郵政官局既屬創辦，所有訓練妥善自需時日，其明顯入會擔荷責成之期，應用展緩，俟有成效随後再為訂定，現所照會乃系先為陳明情願入會之意，并請轉緻在會各國，以自1897年1月1日為始，凡有聯絡各國之文函等件，寄抵北京、天津、牛莊、煙台、重慶、宜昌、沙市、漢口、九江、蕪湖、鎮江、上海、蘇州、杭州、甯波、溫州、福州、廈門、汕頭、廣州、瓊州、北海、蒙自、龍州等處，均可在彼交由中國郵政官局查收，代為傳遞，毋庸多給資費，一俟他處添設及推廣郵遞事宜即行随時照會，以俾衆知其開辦時。[31]”
[25].赫德，總稅務司通令，第706号，1896年4月9日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁319-327。
[26].《中國海關題名錄》1896，頁72、186。
[27].赫德，總稅務司通令，第709号，1896年4月30日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁344-359。
[28].赫德，《郵政開辦章程》《郵政總章》；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁351。
[29].赫德，總稅務司通令，第715号，1896年5月28日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁344-359。
[30].《照譯瑞士國執政衙門》，1896年4月15日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁444。
雖然此時的郵政僅在通商口岸中開展，但是也有21處口岸了，人手極為不足，所以赫德要求江海關和粵海關稅務司，抽調21名熟悉英語的華籍供事至郵政局，其薪資待遇“比照中國海關的征稅項”，同時這些華藉供事也“直接向赫德報告”。[32]但是對赫德而言，開設郵政，有兩方面的困難，對外國而言，困難處就如上述，信件寄至中國不得加收郵資，在1896年時，也隻能在開關的通商口岸做到。對國内的困難就是，一方面要讓郵政足以與外國信局競争；但是另一方面又不能傷害中國信局的生意。所以赫德先通令各關“調查外國和本地信局”，[33]等到調查清楚後，赫德即通令各關：
“凡有民局均可赴關挂号，以便領取執據挂号時，應将本局字号何年開設，設在何處，局東姓名，籍貫何處，有分局何處，有何字号，代辦者寄遞何處，并寄費若幹，需時幾何等事，逐一詳細報明，以資代寄，再赴關挂号，并無他意，亦毋庸另納毫厘費用。[34]”
有趣的是，赫德擔心這樣的調查會激起民局反感，不配合登記，因此通令各關，提醒稅務司：
“如果民局忽視你的（挂号）邀請，你不可以采取任何行動（Youarenottoproceedinanywayagainstthosewhoignorethatinvitation），如我所說，大清郵政的設立，不是為了消滅、傷害或扼殺，而是為了和曆史悠久的民局共存，為了達成此目的，必須要支持并利用民局、社會大衆和政府自身的利益，未來的發展将讓反對的情緒降到最低。[35]”
又要求各關稅務司向民局解釋：
“當民局登記在案時，就算辛苦你也必須向民局解釋以下事項：
我們目的是告訴他們，他們如何與大清郵政建立關系，以及大清郵政可以提供什麼服務，以及他們可以向大清郵政提供什麼服務。
除了上述事務之外，民局一切事務照舊，他們可以進行最符合他們利益的行為。
大清郵政未來将會把規範明文公布。
大清郵政決不會傷害或是壓迫民局的利益，而是承認、支持輔助民局，保護他們、大衆和政府的權益，對雙方而言，最好的方式就是保持着友好的态度。[36]”
對于郵政和民信局之間的競合關系，常常是由誤會産生。例如《郵政局章程解釋》指出：“有商民擅自代寄信件者，每件罰銀五十兩，輪船、行主、船主、水手、搭客違章代寄信函者，次次罰銀五百兩，系專指私帶郵政局應寄之信，而言如有人為朋友便帶書信或專人投遞信件盡可随意由水陸各途行走，斷不緻阻滞盤诘。”[37]赫德并不是要打擊民信局之“商民”，其實，赫德要避免的是所屬各部私下與民信局商民合作，利用郵政業務的郵路運輪，以較低于大清郵政的價格收取遞送信件的費用，寄送“郵政局應寄之信”，藉此中飽私囊。但是為了避免民信局的誤會，赫德再次通令各關：
“我的目标是，在一方面，提醒各關稅務司，民信局的業務不可被幹擾，他們應該維持過去的業務，使用各局的投遞袋等等；另一方面，要求你們兩件事：一、有智慧地執行我要求各位與民信局共事的命令；二、郵政局關員更熟悉民信局的同行，并且更和諧地與他們共事。業務會持續發展，但是我不希望把新工作加諸給已存的關員，或是在郵政局規模成熟之前，交付新的責任。[38]”
經過赫德小心謹慎地開展工作，并成功地解決與民信局共存的問題後，1896年底，郵政開辦已有大半年，赫德總結了該年的郵政工作：
[31].随郵字第5号、京字第3050号，1896年4月15日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁421。
[32].赫德，總稅務司通令，第734号，1896年7月29日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁413。
[33].赫德，總稅務司通令，第717号，1896年6月5日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁367。
[34].赫德，總稅務司通令，第733号，1896年7月17日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁412。
[35].赫德，總稅務司通令，第740号，1896年8月31日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁430。
[36].赫德，總稅務司通令，第748号，1896年10月9日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁450。
[37].赫德，總稅務司通令，第782号，1897年4月24日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁550。
[38].赫德，總稅務司通令，第776号，1897年3月30日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁542-543。
“處理中國信件将會是比預期更冗重的工作，尤其是牽涉江輪的事件，諸如，從運送信件上下江輪，或是江輪抵埠時，檢查和儲存從大清郵政收發的信件。我們無法預測會産生什麼結果，我們必須等待過去幾個月的工作成果統計數據，那就可以根據這些可靠的數據，對未來工作展開進一步的安排。同時，我要求各位，你一定要全力以赴，防止所有的業務癱瘓的可能性，并且對這項新業務提供高效迅速的服務。今年後，現在累積的經驗可以告訴我們，什麼樣的工作有必要或沒必要，我們可以有更好的計劃和行動，在此之前，我授權給你們有便宜行事的權力，在必要的情況，對郵政局司事、信船、小額收費等事項，采取必要的方法。我希望你們必須記得随時向郵政司報告，如此一來郵政司才得以快速充分地了解你的措施，或是你的疑慮，所有的指令都可以被再三查證，并且因地制宜地遵守。[39]”
而且在總結工作後，換上年輕得力的阿理嗣做為代理郵政局總理，并且加強阿理嗣的權威，代表赫德巡視各關的郵政業務：
“郵政局總辦和造冊處稅務司葛顯禮已經申請長休，總理衙門指派戴樂爾去華盛頓參加萬國郵會大會，同時，穆麟德被任命為代理造冊處稅務司、郵政局副總辦阿理嗣将出任代理郵政局總辦……幾日後，阿理嗣會前往上海，接替葛顯禮，接管郵政局，并會造訪各通商口岸的郵政業務，以确保他回北京時，他可以向我彙報一切郵政業務，并決定如何提升效率和統一業務。因此我要求各關稅務司，在阿理嗣的短暫造訪期間，必須盡一切可能讓他了解一切業務，并向他解釋所有業務的細節。[40]”
自此之後，中國海關郵政司進入“赫阿體制”。為了強化阿理嗣的權威，赫德又下令将造冊處稅務司戴樂爾為郵政額外總辦（DeputyPostalSecretary），并明确造冊處稅務司為兼任郵政總辦（PostalSecretaryexofficio）。[41]
五、清末新政與總郵政司（1899～1910）
“赫阿體制”正式确立是在1899年，赫德以第873号通令各關，任命比利時籍稅務司阿理嗣（J.A.vanAalst）出任郵政局總辦，并自任總郵政司（InspectorGeneralofPosts）。赫德指出：“聖旨已下，大清郵政将擴大規模，郵政業務也将開展，對我而言，我還是要謹慎從事，理由有三：一、在訓練郵政人員的同時，不要給海關關員過大負擔；二、給我們時間來熟悉各地的經驗和知識，要求和難點；三、避免不必要的支出。”[42]
此時建立了以外籍關員擔任管理層、華籍關員擔任文書層、華籍關員擔任勞動層的組織架構，其設計結構就像中國海關的外籍幫辦、華籍供事和華籍外班的結構。郵政局的中樞則是像英國政府的結構，總郵政司為虛位元首，郵政總辦為首相，所以赫德任總郵政司，但是不管理日常事務，日常事務由郵政局總辦（PostalSecretary）比利時籍稅務司阿理嗣（J.A.vanAalst）出任執掌，其副手為郵政局額外總辦（DeputyPostalSecretary）英籍造冊處稅務司戴樂爾（F.E.Taylor）以及郵政局副總辦（AssistantPostalSecretary）法籍二等後班幫辦譚安（C.E.Tanant）出任，另設有總司帳（ChiefAccountant）和副總司帳（AssistantChiefAccountant）。[43]
在通商口岸的郵局是由當地海關稅務司出任兼任郵政司（Ex-OfficioPostmaster），而業務特别繁重的郵局，例如：北京總署、江海關、津海關、粵海關、江漢關等，則派專員出任實任郵政司（PostalCommissioner），各局事務就由郵政局司事（PostalOfficer）專管郵政事務和副司事（AssistantPostalOfficer）管理，而這些高階管理職，都是由洋員充任。這就是外籍的管理局基本結構。
華籍文書層的結構則是華籍郵政局供事（PostalClerk）和文案（Writer）出任，供事分超等（Principal）、頭等（First）、二等（Second）、三等（Third），每等下設甲乙丙班，其下再設學習供事。而華籍勞動層就是以華籍信差（LetterCarrier）、聽差、苦力擔任。為了維持郵政的廉潔，阿理嗣通令各關郵政局，以英、美、法、比各國郵政規定為例，嚴令郵政人員不得偷竊郵票、信件等。[44]
[39].赫德，總稅務司通令，第756号，1896年12月10日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁472。
[40].赫德，總稅務司通令，第783号，1897年5月12日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第6卷，頁552。
[41].赫德，總稅務司通令，第801号，1897年9月29日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第7卷，頁1。
[42].赫德，總稅務司通令，第873号，1899年1月3日；引自《中國近代海關總稅務司通令全編》第7卷，頁289。
[43].台灣關稅總局特藏室，PostalCircularNo.17，1899年2月15日。
但是無論人力再如何快速擴充，清代郵政還是不可能遍及中國内地，所以，赫德決定以“殷實鋪戶代郵政開設分局”作為“郵政分局鋪商”：
“今開設郵政局之城鎮，無論地勢如何寬闊，買賣如何興隆，僅開總局一所，常有欲交郵局寄帶信件者苦于途距窵遠，或須乘車，或須跨馬，甚至徒行投送，每多曠時誤事，殊形未便，是以郵政局加以體恤，現拟将各該城鎮劃分若幹段，每段擇一殷實鋪商，代設分局，按照郵政章程辦事。[45]”
開設“郵政分局鋪商”，赫德再度計劃把原有之民信局統一規範，清政府因此批準“大清郵政民局章程”：
“案查歐美各國郵政事宜，統歸各本國之政府經理，不準商民寄信為業，以期利權不緻外溢，前歲中國有鑒郵政一舉，實為裕國便民，故朝廷特派總稅務司代為創設郵政官局，意在先于通商口岸試行，漸次推及内地，惟因國家愛民如子，仍準民局照舊開設令其幫同遞送随時附入官局，此項情節業經先後曉谕衆知矣。伏思谕旨暨所附條例内載，凡有民局準其照舊生理，惟應赴官局報明領單照章幫同遞送其沿海沿江應寄之件，均須由郵政局轉遞，不準私交火車輪船寄送，并須照岸資付給滿費等語，此項滿費開辦之時，雖系奉旨應納，而郵政局因欲民局漸次學習郵政辦法，确實領悉郵政立意，深為明曉國家意向，故遲之又久未經定納，僅立暫時辦法每磅一角，惟孰不知此微數不但不敷運送之需，而更不敷挂号紙張人工等費。此法自屬應改，嗣後凡有民局應赴郵政局從新挂号，挂号者郵政予以利益，不挂号者待與平人無異，郵政利益即系民局交郵政局轉寄總包應納之滿費改為半費，郵政局交民局轉寄内地之郵件所收之資，予以半資挂号，民局視為官局，随時酌情輔助其事，若有梗頑阻礙疑惑不服蒙昧朝廷之意旨，辜負國家之恩澤，實自開罪于國家也。[46]”
但是1908年赫德離開中國後，郵政局與郵政分局鋪商共存的政策就停止了，進行統計時就不再将各地鋪商計算在内。到了1910年，編派在郵政局下的有11984名人員（99名洋員、11885名華員），而中國海關僅有19169名人員（1468名洋員、17701名華員），郵政人員已占海關全體人員的62.52%。
六、結論
從1879年到1882年，中國海關的郵政業務可以說隻是個送信局，但是自1882年開放民間使用後，開始有收益的可能性，不過收益的可能性同時被民信局和驿站挑戰。那時赫德在清政府的威信不足，而且清政府也沒有極大的财政負擔，所以開辦國家郵政一事延宕至甲午戰争之後。甲午戰争後，兩次英德借款使得清政府财政負擔加劇，這導緻赫德必須擴大辦理郵政業務，以達創收的效果。
但是為了快速擴大郵政業務，清國家郵政必須在1897年加入萬國郵會，這就加劇了清代郵政的全球化和在地化的雙重困難。雖然清政府全力支持赫德拓展郵政業務，但是以當時中國海關的人力，絕對不可能把郵政拓展至中國内地，所以開辦了郵政分局鋪商，并且統一規範各地民信局的業務。在清政府的支持下，郵政業務快速擴張，到了1908年赫德離開中國時，郵政業務已具規模，之後赫德的接替者嚴謹行事，逐漸改變了郵政分局鋪商、民信局與大清郵政共存的局面。
雖然從上所述，看來似乎是清政府與中國海關共同打擊了民局的生計，但是在當時國運艱難的情況下，郵政的收入确實對甲午戰争和八國聯軍入侵後的财政負擔有極大的幫助。因此民信局的沒落和清代國家郵政的崛起，似乎也是不可避免的結局。
[44].台灣關稅總局特藏室，PostalCircularNo.19，1899年2月20日。
[45].台灣關稅總局特藏室，PostalCircularNo.27，1899年10月15日。
[46].台灣關稅總局特藏室，PostalCircularNo.28，1899年12月21日。