環境污染成小康建設突出短闆

□陳吉甯

2016年4月26日，我受國務院委托，在十二屆全國人大常委會第二十次會議上作了“2015年度全國環境狀況和環境保護目标完成情況”的報告。報告反映了2015年度中國環境狀況和環境保護目标完成的情況，分析了存在的問題，研究并提出了今後的工作重點。在此次會議上，全國人大常委們對于當前環境保護工作面臨的問題，以及解決問題的途徑和措施，也提出了很好的意見和建議。2015年新環保法正式實施後，全國人大環資委向全國人大提出建議，将這項工作列入2016年監督工作計劃，并得到采納。2016年首次開展這項工作，全國人大環資委高度重視，按照全國人大常委會的指示要求，環保部提前就報告的結構框架和主要内容，與國務院有關部門進行了溝通，為以後例行開展好這項工作打下基礎。

從報告反映的情況看，近年來，國務院及其有關部門高度重視環境保護工作，認真貫徹實施環保法等相關法律法規，不斷加大環境監督執法力度，為解決突出環境污染問題，做了大量紮實有效的工作，成效明顯。2015年，“十二五”規劃确定的環境約束性指标都如期完成，主要污染物減排年度目标超額完成，中國環境質量得到進一步改善。但是，中國環境保護形勢依然非常嚴峻，生态環境，特别是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短闆。報告反映了許多老問題，也有不少新問題，值得我們高度重視和認真對待，主要包括以下五個方面。

第一，經過幾年強力治污，空氣質量整體改善，但是，污染程度仍很高，改善難度越來越大，部分城市還出現了反彈。主要污染因子也有新的變化，臭氧污染問題日益增多，防治難度不可低估。第二，前幾年總量減排發揮了重大作用，但未納入總量減排目标的總磷污染凸顯出來。“十三五”提出以改善環境質量為核心的治理思路，應綜合考慮各種污染因素，綜合施策，别頭痛醫頭、腳痛醫腳，最後花了很大力氣，環境質量卻沒有得到根本改善。第三，土壤污染危害大，且比較隐蔽，嚴重後果可能會在今後一段時間集中爆發，治理難度大、治理費用高，建議盡快出台土十條，盡早開展相關工作。第四，解決重點難點問題要出真招、見成效。城鎮污水處理設施的建設運行、城市黑臭水體的整治、農業農村水污染防治等，一直是薄弱環節，不管是治理方式，還是治理力度都顯不足，需要與有關部門通力合作破解難題。第五，生态環保領域的改革措施要進一步深化。雖然之前已出台很多措施，相關改革試點也在進一步推動，環護部的内部機構也進行了調整，下一步關鍵是抓好落實。要總結試點經驗，全面深化改革，建議如生态補償、流域管理體制、環保監管制度等方面的改革要加快步伐，早見實效。

加大防治土壤污染力度

最近，媒體曝光了常州外國語學校周邊土壤污染問題，這再次暴露出土壤污染的危害性。雖然報告對土壤污染防治作了介紹，但仍然還有許多問題值得進一步研究。主要包括以下三個方面。

第一，關于統計的标準和口徑是否準确。報告中提到，“全國土壤總的點位超标率為16.1%”。用點位測量值代表全國土壤總的污染程度是否科學？它能不能全面反映當前中國土壤污染的總體情況？第二，關于防治土壤污染的力度有待加強。報告介紹了“穩步推進土壤污染防治”情況，沒有一項是已經完成或者全面推進實施的。從這個角度看，目前還沒有全面開展大規模的土壤污染防治。事實上，這方面工作十分緊迫，急需加強。第三，防治土壤污染的經費有待增加。我在上述報告中已經介紹：2015年度，中央财政節能環保支出2782.16億元，同比增長13.9%；其中，安排大氣污染防治專項資金106億元，水污染防治專項資金121.5億元，重金屬污染防治專項資金37億元。僅就這個口徑來比，土壤污染防治的專項經費僅為大氣的35%和水的30%。而實際上，土壤污染治理難度遠大于大氣和水污染治理。目前，資金保障方面差距大，要想把工作做好，十分困難，建議加大财政保障力度。

在實施“三大戰役”（大氣、水、土壤污染防治）中要更加重視土壤污染問題。報告中提到，耕地土壤點位超标率為19.4%，實際狀況還要嚴重。土壤污染的降解難度極其大，代價極其昂貴。所以，當前必須加大力度制定統一、明确的土壤污染普查标準和普查範圍。因為現在土壤污染不僅是指耕地，城市建設用地也存在污染問題。我認為對這項工作要高度關注。當前重點是開展普查，要定時間表。不僅要普查耕地，還要普查原有城市的邊緣地區耕地，以及由工業園區改建的住宅區。隻有通過全面普查才能分析和制定合理的治理方案。

減少濕地、海岸線對生态系統平衡的影響

報告中指出，2015年完成的全國生态環境10年（2000-2010年）評估結果表明，中國的自然海岸線長度減少10.5%，隻有1.8萬公裡海岸線。按照這個數字推算，大約減少了2000公裡的海岸線，海岸帶自然濕地減少14.9%。以前我們更多地關注空氣、水和土壤等方面的問題。實際上，濕地問題也不容忽視，它是地球的腎，大規模濕地、海岸線減少會影響生态系統的平衡。

報告中提出，86.6%的地下水型飲用水水源地達标。2016年初，水利部公布的地下水動态月報中提到，2015年對分布于松遼平原、山西和西北地區盆地和平原、黃淮海平原、江漢平原的2103眼水井的監測中，不适合人飲用的四類水占32.9%，五類水占47.3%，總共占80%。地表水水質穩中趨好，但近八成劣五類水集中在海河、遼河、淮河和黃河流域，海河和遼河流域主要支流劣五類水斷面比例分别為44%和33.3%。對這些劣五類水、五類水比較集中的地區要加大關注力度。

報告指出，湖泊的富營養化問題沒有明顯改善。對這些湖泊的治理，以前可能已經投了很多資金，但富營養化還是很嚴重。報告中沒有提到原因。我認為治理思路要轉變，要把對湖泊的終端水體治理轉為源頭治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，僅在湖泊内部下功夫解決不了根本問題。

建議對所開展的工作、實施的舉措、在環境方面投入的财政資金總量與環境保護實際效果結合在一起，将重點區域的環境保護、治理措施與對地方國民經濟發展的實際成效、影響結合起來分析，這樣做有利于更好地對環境保護工作的績效和代價作出準确判斷。

從供給側結構性改革着手，從根本上改善環境質量

環境治理是一項持久戰，要解決當前的污染問題，需要的時間不是五年、十年，而是幾十年，乃至更長時間，我們必須長期堅持不懈地加大開展這項工作的力度，特别是打好污染治理的“三大戰役”。要長期保持高壓态勢，并反映在年度工作和中長期規劃中。

我們必須确立綠色發展理念，加大結構性改革力度。要從根本上改善環境質量，就應該從供給側結構性改革着手。首先要控新治舊；同時，還要監建并舉。不僅要加大監管力度，還要加大環境污染治理及防治設施建設和利用力度。要按照綠色發展理念轉方式、調結構，最根本的是要從供給側結構性改革下功夫。目光不能僅停留在控制污染物達标排放上，還要加快環境治理的頂層設計，按照全國生态功能區劃的要求，以區域環境容量和區域環境戰略評價為依據，提出控制并逐步減少污染物排放總量的具體目标，并依此來指導轉方式、調結構的改革。例如，水污染問題。現在有的河流環境容量已經到極限了，如果繼續排放五類水，盡管達标排放，水質卻還在不斷惡化。大氣質量也是如此。

這就需要根據生态功能區劃的要求，進行區域環評，掌握區域總體環境容量現狀，從而提出控制并減少污染物排放總量、逐年改善環境質量的總體要求。這就是環境治理的頂層設計。我認為，這項工作是當前的薄弱環節。我們一定要從宏觀上控制污染物排放總量，并指導當前的結構性改革，推動轉方式、調結構。這項工作難度很大，工作量也很大，但必須要做。因為有的地方環境容量已經達到極限。

把環境保護的關卡前移到污染源頭

環境保護部應該把環境保護的關卡前移到污染源頭，具體要做到以下三個方面。

一是在規劃時，全面清理目前有關環境保護的國家标準，包括産業準入環境标準，新的化學藥品投放市場的标準等。隻有把标準定好了，在源頭上嚴格把關，才能更有效地保護環境。二是任何新材料、新的化學品在投入市場以前，先做好評估。現在的做法是先投放、先用，用完之後發現有問題再去解決。我們一定要把評估，尤其是對生态環境影響的評估充分做好，然後，再允許它進入市場，避免在先污染後治理的圈圈裡循環。三是報告提到有關環保的刑事案件有2000多件，這充分彰顯了環保部門用法律保護環境的決心。我認為在懲處方面還要繼續加重，讓膽敢違法的企業或個人付出更大代價，這樣才能更有效地保護好環境。

統籌城鄉環保

第一，要統籌推進國家重點生态功能區建設。這對增強區域生态功能、保障生态安全、促進經濟社會可持續發展具有非常重要的意義。從目前重點生态功能區建設情況看，由于地域差異、條件差别，功能區建設的進展、發揮的作用不盡相同。應通過科學的指标體系，合理的考核機制，保障重點生态功能區的長遠效益。建議在進一步完善生态補償機制的基礎上，對國家重點生态功能區适當采取差異性考核評價機制，進一步轉變和樹立科學的政績和發展導向，明确劃定環保目标、責任紅線和底線，為全面實現國家重點生态功能區建設目标提供科學依據。要推動過去以資源開發利用為主的國家重點生态功能區域，實現綠色轉型升級和科學持續發展。

第二，要統籌城市和農村環境保護工作。目前，城市特别是大城市，既是環境污染的制造者，也是受害者。但不容忽視的是，農村在受城市造成的環境污染影響的同時，由于農村生産、建設和開發造成的污染，也危害着城市的環境。要全面加強城鎮和農村環保基礎設施建設，不斷增強城鎮和農村居民的環境保護意識。同時，重點圍繞城鎮和農村生态文明建設，進一步完善和強化環保公共服務體系，推動環保公益性事業發展。

第三，要強化基層環保監管。黨的十八屆五中全會确定了實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，對進一步提高環境保護能力、推動區域聯防聯治、強化環保制度落實，具有明顯的推動和保障作用。目前，由于基層監管力量不足，職能交叉等因素影響，造成地區工作不平衡、壓力傳導不夠、層級衰減突出等問題。而且環境治理牽涉面廣，無論是空氣還是水污染問題，往往都是跨區域、跨流域的，需要多地聯手協調。現行按行政區劃設置的環保監督體制難以統籌解決這些問題。建議進一步拓寬機構聯動和資源整合的理念思路，探索推行基層部門聯合執法模式，将城鄉建設、農業生産、應急管理、公共安全、環境整治等相關部門資源進行充分整合利用，實現城鄉環境網絡化管理，切實增強基層環境執法和監管實效。

在科學保護、科學防治上下功夫

第一，要加強基礎工作。雖然這些年環保工作有了很大進步，但基礎仍比較薄弱。比如，對于土壤環境狀況，本次報告列出的一組數據是前幾年土壤污染調查的結果。這組數據反映了中國土壤環境污染狀況，但還不夠準确，問題在于調查點位設置的密度不夠。我們的點位設置是10×10公裡或8×8公裡一個網格，這樣的調查無法準确反映土壤污染狀況。再比如，環境質量、污染防治的标準還不夠完善。像水環境質量，我們的标準是Ⅰ類水、Ⅱ類水、Ⅲ類水等，這類标準與污染防治的标準銜接不夠。現有污水處理設施不少采用二級标準，處理後排放是達标了，但排出來的水仍然達不到Ⅳ類水的标準，這說明标準還需進一步完善。

第二，要強化科技支撐。依靠科技解決環保問題，是我們過去工作成功的經驗。要在科學保護、科學防治上下功夫。科學分析污染的成因，包括對霧霾成因的分析。中國這麼大，霧霾成因很複雜，各地情況千差萬别，隻有搞清楚原因，才能有效防治。同時，還要通過政策扶持、資金投入，加大對環保重大科技專項和産業創新發展的支持力度，加快推廣環保新技術、新材料、新裝備、新産品。這既是加強環境保護的有效措施，也對調整産業結構、促進綠色發展具有重要意義。

要通過政策扶持、資金投入，加大對環保重大科技專項和産業創新發展的支持力度，這既是加強環境保護的有效措施，也對調整産業結構、促進綠色發展具有重要意義

2015年，“十二五”規劃确定的環境約束性指标都如期完成，中國環境質量得到進一步改善。但是，中國環境保護形勢依然非常嚴峻，生态環境，特别是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短闆

我們必須确立綠色發展理念，加大結構性改革力度。要從根本上改善環境質量，就應該從供給側結構性改革着手，控新治舊，監建并舉

（作者為國家環境保護部部長）