中共十九大報告指出，要把提高供給體系質量作為主攻方向，在中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟、現代供應鍊、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能。2018年以來，國辦先後出台系列文件，明确要堅持以推進供給側結構性改革為主線，着力振興實體經濟，促進新動能培育與傳統動能改造提升的協調互動。2017年4月，國務院總理李克強視察山東時指出，山東要在新舊動能轉換中起關鍵作用，山東省正式啟動新舊動能轉換重大工程試點，進行了諸多有益探索。
具體做法和發展成效
1.明确發展新格局，引導要素資源集約集聚。确立了“三核引領、全省協同”的新舊動能轉換格局。
“三核引領”：依托濟南、青島、煙台三市現有國家級新區、園區和配套改革試驗區等，統籌三地産業基礎、創新能力、要素資源和發展潛力，率先在新舊動能轉換上實現突破，打造新舊動能轉換主引擎。
“全省協同”：強化濟南、青島兩市的輻射帶動能力，堅持以點帶面，在全省17個市規劃建設了一批示範區，聚焦創新創業、智能制造、海洋經濟、現代農業、軍民融合等重點領域，加快打造新舊動能轉換動力源。
2.強化向實體經濟聚力發力，加快新舊動能接續轉換。聚焦新技術、新産業、新業态、新模式，加快化解過剩産能，推動傳統産業脫胎換骨和新興産業加速崛起。
一是有效化解過剩産能。“一企一策”制定方案，聚焦鋼鐵、煤炭、電解鋁、火電、建材等行業，化解過剩産能。推動鋼鐵産能優化升級，引導鋼鐵企業開發高鐵、核電、船舶等高端鋼材産品。重點引導安全無保障、資源枯竭、賦存條件差、環境污染重、長期虧損和低效無效的煤礦産能有序退出。清理整頓電解鋁行業違法違規建設及盲目新增項目，采用替代關停方式留存高端産能、裝備，引導企業規範健康發展。推動火電、建材等行業減量減産，嚴控新增産能。加快淘汰低速電動車産能，嚴格治理低速電動車違規生産和違法使用，防範新能源汽車産業低水平盲目發展。截至2017年11月底，山東省煤炭壓産和粗鋼、生鐵減量已經完成“十三五”規劃的35.8%和53.1%、45.9%，高效騰退了環境容量和市場空間。
二是推動傳統産業提質增效。以提高質量和競争力為目标，利用新技術、新業态改造提升農業、化工兩大優勢傳統産業。
深化農業供給側結構性改革。加快發展農業“新六産”，促進傳統農業向現代農業轉型。以企業為主體，以核心區、示範區、科技園區“三區聯建”為模式深入推進“渤海糧倉”科技示範工程和農業良種工程，打造立體化、産業化、生态循環的現代農業創新高地。加快出口食品農産品質量安全示範省、黃河三角洲國家農業高新技術産業示範區、濰坊國家農業開放發展綜合試驗區建設，提升示範效應。2017年前三季度，全省農林牧漁服務業實現增加值同比增長11.3%，高于GDP3.8個百分點。
推動高端化工産業發展。打造國家級産業基地，集聚要素資源，突出解決石化産業高端不足、低端過剩、附加值低等問題。發展新型煤化工，促進現有初級産品向下遊産品、精細化工産品、新型化工材料方向延伸，形成了以化肥、精細化工、合成材料、清潔能源、焦化産品深加工為主的産業鍊條。建設國家級煤化工技術研發和産業化示範中心，重點突破煤基炭材料、水煤漿氣化、超潔淨煤利用技術，為全國煤化工産業發展提供示範。加快傳統制造業智慧化改造，産業鍊向高附加值、綠色低碳方向延伸。提升服務業品質，滿足消費升級需求。
三是發展新興産業。以高端裝備制造、信息産業、能源新材料、海洋經濟等為重點，積極培育新動能。2017年1-10月，高新技術産業、裝備制造業增加值分别增長10.3%和10.4%，分别高于規模以上工業3.3和3.4個百分點，其中新材料産業主營業務收入占全國比重近1/4，碳纖維産量居全國第二位。工業機器人、光伏電池、城市軌道車輛、新能源汽車等新産品産量分别增長22.5%、55.6%、102.4%和310.5%。青島已成為全國最大的軌道交通制造基地，動車産量占全國運營動車組的65%，城軌地鐵占全國份額的25%。
3.加強創新創業載體建設，增強轉換動力。以山東半島國家自主創新示範區為主體，優化創新創業環境，加快推進創新型省份建設。2018年6月11日，山東青島某生物制藥的生産車間，一批名為“重組細胞因子基因衍生蛋白注射液”的新藥剛剛下線。一是高水平建設重大科技創新平台。統籌布局建設了一批創新要素集聚性強、學科交叉跨界融合度高、支撐産業轉型升級作用強的國家級重大科技創新平台，如青島海洋科學與技術國家實驗室、國家高速列車技術創新中心、國家檢驗檢測創新中心等。截至2017年11月底，國家企業技術中心、國家地方聯合工程實驗室達到179家、56家，分别位居全國第一、第二位。積極與中國科學院、中國工程院以及有關著名高校、科研單位開展戰略合作，共建一批産業技術研究院、工業技術研究院等新型研發機構、成果轉移轉化基地和科教融合基地。
二是強化企業創新主體地位。主動引導各類創新要素向企業集聚。注重培育創新型領軍企業，實施創新百強工程和高新技術企業培育計劃，鼓勵企業自主建設科技創新平台，協同建設産業創新中心、技術創新中心和産業技術創新聯盟，對獲準建設國家實驗室、國家工程研究中心、産業創新中心、制造業創新中心和國家技術創新中心的企業給予重點支撐。完善國有企業科技創新考核機制，激發國有企業創新活力，鼓勵企業牽頭建設産業（技術）創新聯盟，支持大型企業開放供應鍊資源和市場渠道，開展内部創新創業。完善科技型小企業創新支持體系，鼓勵開展技術情報、技術開發、市場開拓和自主品牌建設。
三是優化創新創業生态環境。推動創新創業孵化器由綜合性孵化向專業定向孵化轉變，組建孵化器聯盟等行業組織，提供全方位、多層次和多元化的一站式服務。實施創業學院、創業直通車、虛拟注冊等預孵化機制，完善“苗圃—孵化器—加速器”的科技創新孵化鍊條。加快衆創空間建設，重點培育以創客空間、創業咖啡、網上創新工廠、院士創業園、博士創業園、農民創業園等為代表的創新創業新業态。
打造區域創新發展載體。支持濟南、青島、煙台、濟甯等建設國家創新型城市。建設國家雙創示範基地、國家小型微型企業創業創新示範基地，截至2017年11月底，已獲批13家國家級“雙創”示範基地、15家國家級小微企業創業創新基地，研發人員達到47.6萬，居全國第4位。
4.深化改革，全面激發市場活力和社會創造力。一是加快推進混合所有制改革。2015年12月，山東省國資委啟動58戶企業混改試點。截至2017年3月底，58戶試點企業全部明确了改革方案，其中12戶已基本完成混改，運營效率普遍提高。二是創新投融資機制。加快組建山東省新舊動能轉換投資基金、轉型升級戰略發展基金等。依托國有企業資本，組建綜合性投融資平台，開展市場化資本運營，重點為全省重大戰略和政策性任務提供投融資支持。
主要經驗
1.雙輪驅動。新舊動能實現平穩接續、協同發力。一方面，積極培育發展新動能。立足省情，以高端裝備制造、信息産業、能源新材料、海洋經濟等為重點，積極打造新興産業發展集聚區，加快形成新動能主體力量。另一方面，加快改造提升傳統動能。通過新技術、新産業、新業态、新模式，推動傳統産業脫胎換骨，形成支撐經濟發展新動能。
2.市場主導。嚴格限制政府直接配置資源、幹預微觀經濟權限，引入市場機制和市場化手段，創新要素市場配置機制，提高資源配置效率和全要素生産率。同時強化頂層設計、系統謀劃和協同推動，構建促進新動能加快成長、傳統動能改造提升的政策體系和制度環境。
3.分類施策。一是針對企業實際情況，“一企一策”制定方案。如在混改制度框架下，選擇58戶省管二級及重要權屬企業大範圍試點，國資委隻備案不審批，放手以一級企業為主研究方案，分類實施混改。二是針對具體産業，出台支持政策。如為加快軌道交通裝備産業發展，出台《關于加快軌道交通裝備産業發展的指導意見》，加快建設軌道交通裝備制造強省。為加快海洋經濟發展，建設具有國際競争力的海洋經濟強省，着力優化海洋産業結構，提高海洋科技創新能力，擴大開放合作水平，制定出台海洋經濟發展專項規劃。
面臨的挑戰
1.改造提升傳統動能任重道遠。傳統動能優勢正在減弱，但新動能還未成為主導力量。目前，山東省經濟仍存在“兩個70%”現象，即傳統産業占工業比重約70%，重化工業占傳統産業比重約70%。2016年，全省機械、化工、紡織服裝、輕工、冶金、建材、醫藥七大傳統行業規模以上企業實現主營業務收入12.8萬億元，占規模以上工業收入的85.3%。以民企百強為例，以傳統産業為主的前十大行業營業收入占全省民企百強營業收入的82.6%。而汽車制造業、醫藥制造業占比分别為1.1%、2.2%，計算機、通信和其他電子設備制造業占比僅為0.6%。
2.新興産業競争力有待提高。2016年，山東省戰略性新興産業占GDP比重比全國平均水平低2個百分點；信息産業主營業務收入為1.42萬億元，占工業比重不足10%；全國大數據企業前50強，山東省隻有1家。新興産業在全球範圍内配置資源的效率仍需增強。
3.國企改革動力不足。一是人力成本過高。部分國有企業存在用人薪酬市場化程度低，管理層級多、機構多、冗員多等問題。2010年-2016年，省屬國企人工成本年平均新增55億元、年均增長10%左右，2016年省管國有企業人工成本達到780億元，是企業利潤總額的3.7倍，國企人工成本占總成本的10%，而省管國企人工成本利潤率不到30%。二是混合所有制改革亟須向縱深推進，山東省國有企業規模大，傳統領域占比高，加上改革起步晚、步子慢，現有混改方案實施力度有待增強。
4.以城市群為主體促進區域協調發展的能力仍需增強。中共十九大報告提出要“優化提升東部城市群”，現階段，山東半島城市群與京津冀、長三角、珠三角、成渝、中原等國家級城市群相比，缺乏中心城市引領帶動。泛濟青煙新舊動能轉換綜合試驗區建設亟待有效推進，濟南、青島、煙台、威海等城市間協作發展進展緩慢，制約了山東半島城市群整體發展，也不利于全省統籌推進新舊動能轉換。
相關政策建議
1.提高政府服務能力，進一步釋放發展新動能。一是提升政務服務效能。持續深化放管服改革，擴大“證照分離”改革試點範圍，全面實施“多證合一”。推進新興經濟領域權責重心下移試點，探索将項目建設、工商登記、教育、醫療、養老等方面有利于加快動能轉換的省級行政權力事項，下放或委托設區市實施。二是營造規範有序的市場環境。加快構建權責清晰、公平公正、包容創新的監管體系。推進公正監管，加快擴展“雙随機、一公開”覆蓋範圍，對相關政府部門、市場主體的各項檢查事項，實現全覆蓋。
2.強化中心城市引領，促進山東半島區域協調發展。支持山東半島城市群建設國家中心城市，增強中心城市輻射帶動能力，在更大範圍内優化資源配置，提升區域城市間産業發展分工與協作水平，提升山東半島城市群綜合競争力，加快形成支撐山東新舊動能轉換發展的重要動力，助力北方地區加快轉型發展。
3.高效配置要素資源，打造對外開放新優勢。深入實施全方位、高水平對外開放，在全球範圍内優化資源配置。
一是提高參與“一帶一路”建設水平。強化青島、煙台、日照等海上合作戰略支點作用，促進沿海港口城市與海上絲綢之路港口城市互聯互通，深化“一帶一路”沿線國家産能合作，通過建設歐亞經貿合作産業園區等一批雙向合作産業園，帶動優勢裝備、技術、标準、服務走出去。
二是打造面向東北亞合作與開發開放戰略高地。立足中日韓青島創新産業園、中韓煙台産業園和威海中韓自貿區合作示範區建設，借力東亞海上合作平台，創新東北亞經貿合作模式，推進建立中日韓地方經濟合作示範區。
三是塑造對外經濟發展新優勢。利用展會平台積極推動對外經貿交流。推動青島建設國際消費中心城市。利用煙台自身優勢加快創建國家服務外包示範城市。
四是創新區域開放合作模式。積極融入京津冀協同發展的國家戰略，主動承接北京非首都功能疏解及京津産業轉移，積極對接雄安新區建設，支持黃河三角洲地區發揮土地優勢發展“飛地經濟”。加強環渤海地區合作，繁榮發展灣區經濟。
（作者單位為國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所）