近年來，“互聯網+”交通出行成為創新熱點，以網約車為代表的分享經濟新模式快速成長，受到了公衆青睐，同時也對監管制度提出了新需求。本文從網約車特點出發，歸納歐美監管實踐，分析中國監管現狀及問題，提出下一步深化監管制度改革的相關建議。
審視網約車監管的制度基礎
網約車是以移動互聯網、大數據和人工智能技術為基礎，将社會上已有車輛資源、道路資源、駕駛員等與用戶乘車需求進行精準匹配，向用戶提供個性化的預約出行服務模式。它不同于傳統巡遊出租車，繼續沿用以“數量管制+價格管制+服務管制+安全管制+屬地化管理”為主的特許經營監管制度已不合時宜。
1.與傳統數量管制不同，網約車通過調動社會車輛滿足預約需求，改變了車輛配給模式。在傳統巡遊出租車業态下，車輛與乘客的匹配完全随機，考慮到道路資源有限，自由進入會導緻車輛空駛、司機收入下降和道路擁堵，國際上大都采取數量管制；一旦數量管制實施後，在位企業又遊說政府限制車輛投放，以守住壟斷租金。其結果是出租車供給不足，如2006年-2015年中國出租車數量僅由93萬輛增長到109萬輛，10年才增長17%，遠低于同期121%的GDP增長率和32%的城鎮人口增長率，打車難問題長期存在，司機挑活撿活、黑車屢禁不絕等。網約車結合道路實時狀況，推薦優選路線，向乘客提供約定時間、約定地點的出行服務，讓盲目巡遊變成預約出行。道路擁堵時，駕駛員可選擇是否出車，用戶可選擇是否乘車，供需預約減少了盲目空駛和道路占用。此外，網約車的多樣性(如快車、拼車、順風車等)還滿足了不同群體、不同檔次的出行需求，甚至替代一部分自駕需求，還減少了停車需求。
2.與傳統價格管制不同，網約車運用新一代信息技術，實現了面向乘客的透明定價。巡遊出租車的流動性決定了每一單交易都是一次性的，市場信用機制無法優勝劣汰。若每次出行都在現場讨價還價，除了交易成本高，還會出現繞道、宰客、事後糾紛等難題，因此政府對巡遊出租車實行政府定價，并結合當地經濟發展、車輛成本、油氣價格等因素不定期調整價格，但政府定價又帶來司機在交通高峰趴窩、拒載短途乘客等新問題。網約車開始預約時，用戶就知曉乘車時間、費用預估、路線推薦等信息，使出行更透明、更安心；在極端天氣、偏遠地區還可以根據供需缺口浮動定價，激勵車輛參與運營；乘運完成後，乘客還可以在線評價或投訴，最大限度杜絕宰客等現象。
3.與傳統服務管制不同，網約車更加珍惜口碑，更加注重提供高品質、高附加值服務。巡遊出租車的特許經營決定了競争不足、服務質量不高、類型單一；且出租車公司與雇傭司機利益并不一緻，司機面臨“份子錢”壓力，更關心收入高低，對于事關公司形象的車輛清潔、禮貌待客等要求并不上心。考慮到出租車是城市“窗口”行業，政府對巡遊出租車提出服務規範，但車内異味、語言生硬、拒載甩客等時常出現。與巡遊出租車不同，網約車平台對接入車輛、駕駛員也提出明确要求，并基于乘客評價構建信用評價機制，對口碑好的司機多派單，激勵網約車駕駛員關注車輛衛生、免費送瓶裝水、開門迎接等服務細節，讓乘客更舒心更滿意。
4.與傳統安全管制不同，網約車采取事前接入審核、事中監測駕駛行為、事後保險托底等措施保障安全出行。出租車涉及乘客生命安全，但用戶對車齡、車輛性能、司機技能、道路狀況等缺乏了解，為此政府嚴審車輛準入和駕駛員準入；對于随機的安全事故，則通過商業保險來解決。網約車平台除了事前對入駐車輛、駕駛員進行背景審核，事後進行保險賠付外，還具備傳統巡遊出租車所不具備的事中跟蹤能力，即利用實時定位、路況信息、行駛軌迹等大數據掌握出行全程信息；還可在APP客戶端向乘客提供緊急求助、行程分享等應急功能。
5.與傳統屬地化管理不同，網約車依托網絡可在全國範圍内提供調度匹配服務，要求進一步集中監管。傳統巡遊出租車監管是地方政府職責。各地對巡遊出租車的車輛顔色、車輛類型、定位裝置、計價器具、經營地域都進行監管，被監管對象也需在當地注冊公司并繳納稅費。網約車平台在一個城市注冊公司後，即可依托互聯網向任何城市提供約車匹配服務，而且不需要設立異地分支機構、安裝定位裝置(手機具備定位功能)、安裝計價器具(後台可根據行駛軌迹自動計價)等，這挑戰着以屬地監管為主的傳統監管格局。
與此同時，網約車新模式也帶來了一些亟待關注的新問題、新挑戰。如網約車平台采集了乘客信息、出行軌迹等，加強個人信息保護成為公衆心聲；網約車平台在交通高峰、極端天氣下的高浮動定價引起異議；網約車平台與駕駛員之間的勞動關系界定、網約車與傳統巡遊出租車的關系平衡等，也都是社會熱點。
歐美國家網約車監管的主要實踐
面對網約車創新帶來的棘手難題，歐美國家加快構建配套監管制度，這為我們重新審視網約車監管提供了借鑒。
1.監管定位上，将網約車模式定位于運輸網絡企業，而不是傳統出租車企業。網約車提供線上信息撮合服務，線下則由司機完成承運服務。在監管上，是按照信息中介服務，還是按照出租車進行監管，各方意見不一。德國、法國、西班牙等認為優步（Uber）提供的是出租車業務，不是信息服務，需取得牌照。歐洲最高法院在2017年5月表示優步可調度車輛和制定出行價格，應按客運公司監管。美國加州在2013年9月率先承認網約車合法性，并創設了一個新概念，将優步等網約車平台統稱為“交通網絡公司”(TransportionNetworkCompany，簡稱TNC)，以區别于傳統出租車、固定線路班車、預約包租車(TransportationCharterParty，簡稱TCP)。随後，科羅拉多州、華盛頓州等均采用了這種監管模式。
2.準入制度上，僅要求網約車平台取得牌照，再由平台審核車輛和駕駛員，并購置保險保障權益。以加州為例，對于網約車平台，需向州公共事業委員會（CPUC）取得預約包租車項目下更為寬松的P類許可，每三年續申一次。對于車輛，不設數量限制和運營地點限制，任何私家車均可接入，但必須通過19項車輛性能檢查，每12個月或5萬英裡續檢一次。對于駕駛員，無須考試，但需通過背景審查，如21歲以上、至少一年駕齡、過去七年内沒有酗酒吸毒和性犯罪記錄等。此外，網約車平台還需購買覆蓋全程保險，包括接到預約訂單前(保額5萬美元)、接到訂單但乘客未上車前(保額100萬美元)以及運送乘客過程中(保額100萬美元)。正如州公用事業委員會主席所指出的“在促進新業态發展的同時，出行安全是基本要求，而商業保險是覆蓋乘客、駕駛員、第三方等多方利益的最佳方法”。
3.監管分工上，由綜合部門牽頭制定實施政策，限制地方政府擴權，并為平台企業提供便利。鑒于網約車在促進經濟發展、緩解擁堵、減少停車需求等方面的好處，美國多個州在政策基調上都較為寬松，準許網約車平台在取得州許可後，無須再到郡縣申請許可；還禁止地方對TNC公司增設額外條件(交通安全管理除外)。考慮到網約車車輛和駕駛員數量龐大，政府僅提出監管規範，并提供便利供網約車平台驗證駕駛員背景，如開放美國司法部性侵犯記錄數據庫。網約車平台則需保留好車輛審核、駕駛員審核、保險購買、行駛軌迹等信息，以備監管抽查；但無須将其全部運營數據實時共享給政府，如加州僅要求提供駕駛員背景信息，波士頓僅要求提供各訂單的時間和地點信息。
4.針對網約車與傳統出租車的沖突，支持引入競争機制。美國加州認為分享出行帶來更多的靈活就業和出行選擇，短期内傳統出租車駕駛員的确會受到沖擊，需要幫助他們轉變觀念。典型判例是2016年10月美國聯邦上訴法院法官波斯納駁回原告伊利諾伊州運輸貿易協會對芝加哥市政府的上訴案，指出“當新技術或新商業模式誕生時，通常的結果是老一代技術或商業模式的式微甚至消失。如果老一代技術或商業模式獲得憲法賦予的權利，将新生事物排除在自己的市場之外，那麼經濟發展将可能停滞。我們可能就不會有出租車，而隻有馬車；不會有電話，而隻有電報”。因而，不能以傳統出租車的特許經營而免于外來競争，也不能要求政府排除其他競争性的出行方式。
中國網約車監管現狀及面臨的新問題
針對監管争議，中國于2016年發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。兩年來，一批不合格主體被清除出去，但也出現企業合規成本高，群衆反映打車難、打車貴等回潮現象，面臨的新問題如下：
1.新政賦予了網約車的合法地位，但沿用特許經營監管制度，束縛了發展活力。全球來看，中國是首個明确網約車法律地位的國家，但把網約車、傳統巡遊出租車并列為出租車，從根源上就決定了要沿用出租車監管制度來監管網約車這種新事物，如對網約車平台、車輛和駕駛員，要求分别取得《網絡預約出租汽車經營許可證》《網絡預約出租汽車運輸證》《網絡預約出租汽車駕駛員證》。但網約車在乘車形式、交易方式、需求類型等方面與傳統出租車有較大不同，三證要求将資源配置的權力再度收歸政府，這既加大了監管審核壓力，又壓縮了市場供給空間。
2.明确以屬地監管為主，各地落地細則趨嚴，企業合規成本較高。考慮到各地人口數量、經濟發展、出租車市場等存在差異，中國把網約車管理下放給各地。對于網約車平台，超過80%的城市要求在當地有實體和團隊。極端情形下，拿着公司營業執照、法人身份證、線上能力認定函和公章等原件分赴各地市辦理分支機構的話，至少需要3年才能辦完。以滴滴為例，目前才完成1/10城市的許可辦理。對于車輛，地方從軸距、排量、價格、車齡、車長等方面提出了組合型限制性條件，客觀上已異化為對車輛的準入限制。對于駕駛員，除國家要求有三年駕齡、無交通肇事、無毒駕酒駕、無暴力犯罪等外，地方新附加了本地戶籍、居住證等，這進一步壓縮了潛在供給。
3.聚焦出行安全監管，但各地要求不一，不适應移動互聯網時代要求。我們發現部分地方存在過度的安全要求，如要求強制安裝可被智能手機替代的GPS定位設備；又如在數據對接方面，網約車平台已經向交通運輸部對接共享數據，但部分地市強制要求在本地層面也共享所有數據，但各地數據标準、字段格式、對接端口不一，對接成本高，網絡安全風險大，而這本可通過政務信息内部共享解決；再如在保險購買方面，雖然網約車平台已為每一輛車購買了保險，但部分地市還要求本地車輛重複購買交強險、乘客意外傷害險等，提高運營投入成本。
此外，在政策細則尚存在争議的情況下，地方加大執法力度，正進一步擠壓供給能力。尤其是沿用傳統巡遊出租車的“三證”監管制度後，網約車平台在90%的地市尚未完成注冊，車輛和駕駛員取得許可的也非常有限，在這種情況下，大部分承運服務處于灰色地帶。一旦各地加大執法力度，勢必會出現普遍違法的情形。
進一步深化監管制度改革的政策建議
近幾年來，中國抓住以互聯網為代表的新一輪産業變革機遇，大力實施創新驅動發展戰略，推進互聯網與實體經濟深度融合，孕育出一大批新模式新業态，包括網約車、移動支付等均已領先全球。進一步釋放互聯網技術革命新動能的關鍵是根據新模式發展規律，重構監管制度體系，樹立“政府監管平台，平台和市場約束車輛和司機”的新理念，一方面發揮市場機制作用，取消或放松過時的監管制度，另一方面針對暴露出的新問題及時跟進，加強監管，優化服務，為創新提供更大便利。
1.重新認識網約車屬性，取消或放松不合理的監管措施。考慮到網約車新模式讓用戶出行效率更高、成本更低、更加安全，沿用傳統監管無異于“削足适履”；尤其是網約車平台聚合了各利益相關方，通過引入人像認證、乘客評價、應急響應等舉措，讓每次出行變成一個可追溯的事件，讓司乘雙方得到自我約束，政府取消和放松監管、後退一步已水到渠成。價格上繼續實行市場調節價，激勵網約車供給更加靈活多樣。服務上鑒于網約車有内在動力去提供多樣化、高品質的出行服務，各地可重點做好服務質量測評等。
2.聚焦新出現的熱點問題，加強監管制度供給。針對個人信息保護、平台壟斷定價、勞務關系等新問題，建議以網約車平台為監管重點，一要做好網絡系統安全防護，保護駕駛員、約車人和乘客的個人信息安全；處理好數據再利用和防範濫用。二要充分利用商業保險機制，由網約車平台為乘客購買相關保險，保障出行全程安全。三要防範平台濫用市場支配地位，加強定價算法監管，設置波動區間，增強定價透明性。四是鼓勵網約車平台根據工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或協議，充分發揮分享經濟促進就業作用。
3.強化公平競争審查，促進新舊業态同台競争。針對限制市場競争的地方政策，建議按照《國務院關于在市場體系建設中建立公平競争審查制度的意見》《公平競争審查制度實施細則(暫行)》要求，切實做好公平競争審查，提高政策透明度，取消各種不合理、不平等、歧視性條款。還應抓緊研究傳統出租車行業監管改革，推動傳統出租車行業與互聯網融合，不斷提升運行效率和服務質量。
4.加強政企合作治理，提升監管能力。适應網約車平台扁平化組織、全國化運營的特點，一要提高監管層級，重新劃分中央地方職責分工，國家負責制定總體安排、省市負責制定實施細則、地方側重執法實施。二要完善平台治理，政府事前直接監管車輛和駕駛員等準入、事後蹲點執法的成本高昂，相比之下，網約車平台掌握了海量的主體數據和出行數據，更有信息優勢。要樹立“政府監管平台，平台和市場約束車輛和司機”的新理念，推動平台健全規則，落實主體責任。三要深化政企合作，充分利用網約車平台的技術優勢、人才優勢和數據優勢，優先以政府購買服務等支撐監管；在國家層面做好與平台企業的數據對接，采集監管所必需的最小數據集，由國家向地方分享相關數據。
5.提高政府服務意識，促進模式創新。對于網約車等新模式來講，數據既是發展的根基，也是從源頭上規範車輛和司機的依據。平台企業反映政務數據開放不足，通過第三方機構獲取司機背景、駕駛資質、違法記錄等驗證數據的成本較高。近幾年，國際上紛紛加大了政務數據開放步伐，以促進基于數據的業态創新和改善治理。建議從助力網約車平台提升源頭治理能力出發，在依法保護個人信息的前提下，向平台企業免費或低成本開放政務數據，如交通安全部門開放車輛、司機數據，公共安全和司法部門開放違法犯罪記錄、信用數據等，為平台動态管理入駐主體提供便利。
（執筆人：馬源、馬駿）