近年來地方政府債務攀升
地方政府債務是地方政府（含政府部門、機構和所轄事業單位）直接向外界非政府機構（個體）借入或提供擔保借入的債務，它包括三個部分：地方政府負有償還責任的債務，需由财政資金償還；地方政府負有擔保責任的債務，指由政府提供擔保，當被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；地方政府承擔一定救助責任的債務，指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。後兩類債務屬地方政府或有債務。
圖1列示了1996年以來第一個口徑的地方政府債務，即負有償還責任的地方政府債務。可以看到，無論從絕對量（金額）還是從相對量（地方政府債務率，即債務金額除以同期GDP）看，2008年都是一個分水嶺。2008年之前，地方政府債務水平比較低，相對規模也不算大。然而2008年（包括）後地方政府債務水平和相對規模都迅速增長。
地方政府債務規模在2008年後的急劇攀升，也得到權威部門的證實。2011年，國家審計署首次進行的全口徑地方政府債務清查結果表明，2010年底地方政府債務餘額為10.7萬億元，包括地方政府負有直接償還責任的債務6.7萬億元、地方政府擔保的或有債務2.3萬億元、可能承擔一定救助責任的債務1.7萬億元。2013年，國家審計署再次清查地方政府債務，結果表明，2012年底地方政府債務餘額為15.9萬億元，包括負有償還責任的債務9.6萬億元、負有擔保責任的債務2.5萬億元、可能承擔一定救助責任的債務3.8萬億元。2013年6月底地方政府債務餘額為17.9萬億元，包括負有償還責任的債務10.9萬億元、負有擔保責任的債務2.7萬億元、可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。
圖2列示了2010年至2014年全口徑的數據，同樣表明這一段時間地方政府債務絕對額和相對于GDP的水平上升趨勢都很明顯。
在中央與地方财政關系上，中國是一個單一制國家。地方政府債務和中央政府債務都是政府債務的組成部分，兩者其實沒有本質區别。不過，由于統計口徑和資料限制，可比的地方政府債務和中央政府債務數據十分少見。财政部最近全面披露了中國政府債務的總體情況。截至2015年末，中國納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務14.76萬億元；截至2016年末，中央政府債務12.01萬億元，地方政府債務15.32萬億元。如圖3所示，中國政府性總債務中，地方政府債務的比重已經超出50%，表明地方政府債務已經成為中國政府債務的主要來源。
地方政府債務攀升的動因剖析
近年來，地方政府債務急劇攀升的原因是什麼？筆者認為，政府主導型的債務-投資增長模式是其直接推動力，中國式财政分權制度為其提供财政基礎，而中國特色的中央-地方政府關系是其根源。隻有從這個角度理解當前地方政府債務風險，才能找到高質量發展的突破口。
1.地方政府主導型債務-投資增長模式：地方政府債務攀升的直接推動力。2008年國際金融危機後，地方政府主導型債務-基礎設施投資增長模式，直接推動地方政府債務的迅速擴張。從圖4中可見，2009年，資本形成對GDP的貢獻為92.3%，對GDP（同比增長8.7%）的拉動為8個百分點；2010年，資本形成對GDP（同比增長10.3%）的拉動為5.6個百分點。
可見，中國采取投資驅動策略維持經濟增長。如圖5所示，投資的主要部分是基礎設施，其又主要是由地方政府主導。基礎設施既是一種生産性資産，又是一種消費性資産，直接用于消費過程。基礎設施往往投資巨大，相比而言，地方政府的當期财政投入隻是杯水車薪。通過債務方式為基礎設施建設融資，自然是理想的選擇。基礎設施建成之後發揮效益的年限長達十幾年甚至幾十年，而債務還本付息期限也會在同樣的期限，基礎設施受益年限和債務還本付息年限之間無疑能夠實現較好的“期限配比”。而且，地方政府債務融資投向的基礎設施項目完工後會轉變為公共資本，增加社會資本存量，提高私人資本的效能和邊際産出，促進區域經濟的長期增長。因此，地方政府主導型債務-基礎設施投資增長模式是應對國際金融危機的快速有效的做法。2.中國式央地關系：地方政府債務攀升的體制基礎。中國現行中央-地方财政關系的基本框架主要是1994年分稅制改革确立的。其基本特征在于地方政府财政财權和事權的不對稱、地方政府對縱向轉移支付的依賴形成實質上的預算軟約束。
從改革開放之初到20世紀90年代，中央政府實際上一直在嚴格控制地方政府的“投資饑渴症”。這種情況到了2008年國際金融危機發生後才改變。
作為宏觀調控的主體，中央政府要平衡“保增長”和“防風險”雙重目标。
2008年，為應對突如其來的國際金融危機，保持高速增長，中央政府迅速導向擴張性财政政策，意欲刺激投資，擴大總需要。由于民間投資的擴張取決于民營企業家對利潤的預期，不是政府所能完全控制的。而地方政府的擴張沖動，中央政府是十分清楚的。因此，刺激總需要政策有利于釋放地方政府的基礎設施投資沖動。這便是中央推出“4萬億”、放松對地方政府行為約束的邏輯。
随着中央政府“保增長”憂慮的緩解，其對“防風險”的擔心很快提上議事日程。由于地方政府融資平台資金運作不規範，中央政府從2010年起就開始重視地方債務風險，先後由财政部、人民銀行、原銀監會等部門發文對地方政府融資平台進行規範和監管。自2010年起，原銀監會對城投企業貸款實行名單制以加強風險監控，收緊了銀行貸款渠道。地方政府和平台公司的博弈策略又是融資方式的創新。這些平台公司從對銀行貸款的依賴轉向以土地作為資産進行抵押獲取信托貸款；或以與地方政府簽訂的回購協議作為政府信用背書，從信托募集資金；或以城投企業為主體發行城投債進行融資。2010年以後，城投債發行規模急劇增長。短短幾年，地方政府債務，特别是隐性債務變成一個全社會關注的焦點。
2014年10月，中央政府頒布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，意在剝離地方政府投融資平台公司的政府融資功能。其中最主要的措施就是将地方政府債務與地方融資平台債務區分開，進一步明确了地方政府隻能通過政府債券方式舉債。融資平台等表外融資受到了全面監管。然而，由于強化了地方政府預算約束，影響地方政府資金來源，導緻2014年下半年政府财政支出增速大幅下滑。與此同時，2014年下半年全國土地出讓收入出現大幅下跌。中央政府“保增長”的目标受到嚴峻挑戰。鑒此，2015年5月，财政部、人民銀行和原銀監會聯合下發了《關于妥善解決地方政府投融資平台在建項目後續融資問題的意見》，強調對投融資平台在建項目進行融資支持，放松了對投融資平台運作的資金約束。
地方政府債務正是在這種中央政府-地方政府的博弈中迅速積累的。
政府債務增加意味着政府還本付息的負擔增加，人們在未來的稅收負擔也會相應增加。地方政府債務的風險點及隐憂
對地方政府債務風險的擔心一般在于，地方政府未來擁有的公共資源不足以承擔其未來應償付的支出責任和義務，從而使地方經濟、發展和社會穩定受到損害的一種可能性。地方政府債務的影響和風險點，可以從政府總債務角度一并加以考察。
1.基于宏觀經濟理論分析政府債務風險。在經濟史上，每一次政府債務的迅速增長都會引發關于其影響的激烈争論，政府債務理論也在這些争論中得到發展。總的來看，當代關于宏觀理論對于政府債務經濟影響可以分成“有影響論”和“無影響論”，前者又可分為“有害論”和“有益論”。
新古典理論認為，政府債務對長期經濟增長是有害的。其基本理論前提有三：第一，個人壽命是有限的，他們在有限的生命周期内優化消費配置；第二，資本市場是完善的，個人能夠在市場利率下無限制地進行借貸，以實現最優消費配置；第三，商品市場每期能出清，不存在失業或資源閑置。這樣，政府債務的增長（預算赤字）會使得稅負轉稼給後代，從而提高了當代人的終身消費，也會提高當期消費。如果經濟資源已經得到了充分利用，當期消費增加會減少儲蓄、提高利率，從而擠出私人資本積累。
凱恩斯突破了對财政的“政府出納”的傳統定位，賦予财政以通過調節政府收支來管理宏觀經濟的重要職能，這樣，政府債務成為凱恩斯主義财政政策的一個重要工具。凱恩斯主義的理論前提是：第一，經濟中存在大量短視的或面臨流動性約束的個人，從而總消費對當期可支配收入的變化是很敏感的；第二，市場沒有出清，存在一定程度的資源閑置。這樣，暫時性減稅、增加政府債務會提高人們當期可支配收入，從而顯著地增加當期總需求。如果當期存在失業，總需求增加的乘數效應會提高國民收入。可見，增加政府債務能夠刺激消費、增加國民收入。
政府債務增加意味着政府還本付息的負擔增加，人們在未來的稅收負擔也會相應增加。因此，理性的個人會權衡這種不利影響，隻有當政府債務的現值超過未來稅收負擔的貼現值時，它才有理由被視為一種淨财富，政府債務的增加才會對人們的消費和儲蓄行為産生影響。
2.對政府債務風險的常規看法。由于過度負債和高杠杆是曆史上導緻金融危機和經濟大蕭條的基本因素之一，對政府債務規模的合理性及風險的傳統讨論，都或隐或顯地參照某個風險門檻，以避免發生系統性風險和經濟金融危機。如人們經常用歐盟《馬約》赤字率3%、債務率60%标準來推斷會不會出現危機。然而，2010年歐債危機爆發時的希臘、意大利、葡萄牙、西班牙等國家的政府債務占GDP比重分别為146%、115%、96%及60%。同期，日本政府債務占GDP比重為216%，但日本并沒有爆發債務危機。同樣，2008年國際金融危機發生以來，美國政府赤字占GDP比重曾經超過10%以上，美國政府債務占GDP比重也顯著超過60%，達到了100%以上，但美國政府并未出現債務危機。這表明債務負擔較高并非一定導緻債務風險上升。其實《馬約》赤字率3%、債務率60%的參考是直接采用當時歐盟各國的平均數，而非經過科學的測算。
總體上看，中國政府有較為充足的償債能力。當下，得益于經濟持續的中高速增長，中國财政收入增速較快，财政收入規模可觀。中國擁有大量國企經營收入和較強的國有資産變現能力，中國政府也積累了豐富的處理債務問題的經驗。而且，近年來，中國積極采取措施規範地方政府債務管理，取得了階段性成效。通過對地方政府債務實行限額管理，建立了控制地方政府債務規模的長效機制；通過發行地方政府債券置換存量債務，有效緩解了部分地方政府的償債壓力；将地方政府債務納入預算管理，主動接受各級人大監督，建立了債務風險評估預警和應急處置機制。
總之，從常規角度看，中國政府債務風險不大，短期并不值得擔憂。
3.需要關注的地方政府債務效應。盡管從理論上看，地方政府債務這種“内債”并沒有一個明确的上限，從規模上看，目前中國地方政府債務的風險也不大，但仍然需要密切關注它。過高的地方政府債務會妨礙宏觀經濟的健康運行、扭曲資源配置。
第一，擠壓宏觀調控政策的空間。财政政策和貨币政策是宏觀調控的主要工具。過高、增長過快且有失控風險的地方政府債務，會使得中央政府的貨币政策操作空間受到很大限制。為了應對巨額地方政府債務可能導緻的貨币供應增長過快，需要采取收緊的貨币政策；然而，考慮到地方政府債務的可持續和還本付息負擔，利率政策的操作空間大大受到壓縮。另一方面，由于擔心過高、增長過快的地方政府債務的失控風險，中央政府在财政政策的操作上顧慮較多，難以根據宏觀經濟狀況自如地收放财政支出閘門。
第二，擠出私人投資和消費。毋庸置疑，地方政府發展經濟的熱情和努力是推動中國經濟增長的核心力量之一。然而，長期過分依賴地方政府舉債和基礎設施投資，會扭曲資源配置，損害中國經濟的效率。在現實世界中，政府債務過多、增長過快可能會擡高實際利率，擠占消費與投資。也就是說，政府債務對私人消費和投資存在“擠出效應”。
然而，筆者認為，中國地方政府債務的最大風險點，在于地方債務失控的可能性，以及由此導緻的政府經濟職能越位和錯位，最終削弱市場在資源配置中的基礎性和決定性作用。
地方政府債務風險的實質是中國傳統“一管就死，一放就亂”的中央-地方關系死結在新環境下的表現。當前，中國經濟社會發展暴露出的許多重大問題——公共服務不足、地區差距、地方保護、土地财政、房産泡沫、環境保護不力等，雖然各有各的表現、各有各的具體原因，但深究下去，都與沒有理順中央與地方關系密切相關。可以預料，如果地方政府債務失控的風險不斷加大，中央政府的唯一選擇就是轉向強化對地方政府和整個經濟體系的管制和控制。這必然放大政府經濟職能越位和錯位的程度，甚至可能嚴重削弱市場在資源配置中的基礎性和決定性作用，使改革開放以來市場經濟體制建設的許多成果付諸東流。
從某種意義上說，央地關系問題與政企關系問題是等價的。“一管就死，一放就亂”循環也是國有企業改革中極難解開的死結。國有企業改革的終極目标是把國有企業（特别是競争性國有企業）改造成為自主經營、自我約束、自擔風險、自求發展的市場經濟主體。在央地關系問題上，雖然不應該等同地界定地方政府的自主權，但在中央統一協調的前提下，完善對地方政府的激勵約束機制是推動高質量發展的大方向。
（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院教授）