新中國個人所得稅的設計開端甚早，1950年1月頒布的《全國稅政實施要則》中明确規定，中國拟開征個人所得稅、資本利得稅等14個稅種，隻是其後因種種原因未能付諸實踐。個人所得稅的真正實施，是改革開放後的1980年，當時在對外開放的新形勢下為維護中國主權和稅收收益權，實際上設計為針對外國來華人員開征；20世紀80年代後期，開始對國内居民征收個人收入調節稅，至1994年全面稅制改革，把上述兩稅與城鄉個體工商業戶所得稅合并，形成目前個人所得稅制基本框架。
個人所得稅在1994年後，一度運行平靜。收入穩步增長，調控功能逐漸增強，但社會各界反應平平，在1999年恢複開征個人儲蓄存款利息所得稅時，雖有一些不同意見和議論，但也未在社會上掀起大的波瀾。然而最近幾年，個人所得稅已備受社會各界關注，政策的每次調整都會引起軒然大波。從工資薪金扣除額的提高，到利息所得稅稅率的下調，再到利息所得稅的暫停征收，無不引來熱議。個稅的作用：重要而有限
在以市場作為資源配置基礎的經濟環境下，需要政府幹預來調節市場經濟初次分配帶來的收入懸殊，稅收便是調節收入分配的重要手段之一。
中國個人所得稅實施15年的實踐，也表明了該稅的成長性和巨大潛力。1994年以來，個人所得稅收入以年均34%的增幅高速增長。1994年中國個人所得稅收入僅為73億元，而2008年增加至3722億元，15年間收入規模增加了50倍，占全部稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。
2000年以來，中國個人所得稅收入繼續迅速增長，2017年達到11966億元，占全國總稅收收入比重的8.29%，首次突破8%，并在GDP中占比達1.45%。目前，個人所得稅已成為中國僅次于增值稅、企業所得稅的第三大稅種
在收入規模穩步增長的同時，調節收入分配的職能也得以發揮。近些年來，中國“黃金發展期”與“矛盾凸顯期”相伴，居民收入分配差距逐漸拉大是不争的事實和突出的矛盾之一。并且，随着市場經濟的發展，生産要素價格水平越發按照市場供求決定，未來初次收入分配格局在前期已形成的生産要素存量分配明顯不均的基礎上，将會在一個時期内趨向更加不均。中國稅收在調控收入分配中的作用将更為凸顯，而目前中國調節财富存量的稅種（如不動産稅、遺産與贈與稅）是缺失的，這就更将調節收入分配差距的重任集中賦予了個人所得稅。因此，中國稅收體系中個人所得稅在目前社會感受中的地位和作用，既有“衆望所歸”的必然性，又有囿于現階段稅制不全與環境缺陷的“過度期盼”因素。
國際經驗借鑒與思考
個人所得稅的方案設計是否科學、合理，是否适應本國國情，直接關系到個人所得稅功能的發揮。雖然具體的認識、學術的觀點一向衆說紛纭，但西方發達國家在開征個人所得稅200多年的曆史中，畢竟産生和總結了諸多帶有規律性的經驗和做法，對中國個人所得稅的改革可以提供一些有益的參照和借鑒。
總結起來，國外個人所得稅有以下幾個特點。
1.個人所得稅收入多劃歸中央政府所有，且為中央的主要稅種。将個人所得稅設定為中央稅，一方面是為避免地區間為争奪稅源而人為設置障礙，阻礙人力資本這種生産要素在全國範圍内的充分自由流動；另一方面，個人所得稅的收入再分配功能和經濟周期波動中的“自動穩定器”功能，也客觀上要求由中央政府來掌握控制為宜。從市場經濟各國實踐看，個人所得稅大都成為國家的主要稅種，在稅收體系中占有重要地位，具體情況如表所示。
從表中可以看出，美國個人所得稅收入始終位居美國聯邦收入榜首，其占比均在35%以上，韓國個人所得稅收入總體上呈上升趨勢，自1980年以後躍居為第二大稅種。
2.個人所得稅大都實行綜合計征。一般而言，個人所得稅課稅模式大緻可分為三種：分類計征、綜合計征和混合計征（也稱二元或綜合與分類相結合模式）三種方式。從各國實踐經驗來看，實行綜合稅制的國家占絕大多數。據不完全統計，在110個國家或地區中，有87個國家（地區）先後采用了綜合稅制，比例高達80%。
3.課稅對象為淨所得，并允許進行某些生計扣除和寬免。寬免額和生計扣除充分考慮納稅人的具體情況以及通貨膨脹的影響。淨所得，即個人總收入扣除為獲得收入而發生的必要支出（如非法人企業的營業性費用）後的所得，它最能反映納稅人的支付能力，美國将其稱為AGI（AdjustedGrossIncome）；日本在對各項所得進行源泉預繳時，以扣除某些成本性質的費用後的所得作為稅基，按照一定比例進行代扣代征。
為保證納稅人基本生活和減輕納稅人負擔，各國允許在淨所得基礎上，再進行某些生計扣除和寬免。如美國稅法規定，在AGI基礎上，根據納稅人的具體家庭情況（如家庭人口、撫養情況等），給予每個人一定的寬免額，2009年單身個人的寬免額為3650美元，填寫聯合申報表的一對配偶為7300美元，一個四口之家為14600美元。依次類推，撫養人越多，寬免額越高。并且從1989年開始，寬免額每年根據通貨膨脹的情況進行調整，比如1989年的人均寬免額為2000美元，而2008年的人均寬免額已上升到3500美元。爾後，美國再對剩餘所得部分（AGI－寬免額）給予一定的免稅額，即所謂的标準扣除額，該扣除标準每年也随通貨膨脹情況進行調整。如2009年，夫妻聯合申報的标準扣除額為11400美元（2008年為10900美元），單身個人和已婚單獨申報的個人的标準扣除額為5700美元（2008年為5450美元）。此外，對于标準扣除額，納稅人還可以選擇分項扣除的方法，允許分項扣除的項目有抵押貸款的利息支出、州與地方的某些稅款和慈善捐款、高昂的醫療費等。通常隻有高收入納稅人願意選擇分項扣除，因為對于低收入者來說，标準扣除已遠遠超過分項扣除額。
英國2008年65歲以下居民個人所得稅免征額為6035歐元，2009年調整為6475歐元。
4.除極個别國家外，多數國家個人所得稅稅率均為超額累進稅率，稅率檔次3-6級不等，最高邊際稅率一般為40%以下。由于絕大多數國家的個人所得稅承擔了調節收入分配的職能，因而超額累進稅率是個人所得稅普遍采用的稅率形式，個人所得稅稅率檔次多為3-6級。如美國、日本和新加坡為6級，德國和英國為3級。從最高邊際稅率來看，多數不超過40%，如美國為35%，日本為40%，新加坡為20%，英國為40%，德國為45%。盡管後兩個國家最高邊際稅率很高，但它們的稅率檔次很少，僅為3級，且德國多數應稅收入适用14%的低稅率，英國的低稅率為10%。同時，最高邊際稅率與最低邊際稅率差距在30%以内。如美國為25%，英國為30%，新加坡為16.5%，日本為30%，德國為31%。
5.征收方式上，以年為納稅時間單位，實行源泉扣繳和自行申報為主，年終綜合計算稅款，多退少補。源泉扣繳（payasyouearn），也稱預提稅（withdrawtax）是個人所得稅征收的主要方式，被世界多數國家采用。如在OECD國家中，除法國和瑞士外，其他國家的工薪所得均采用源泉扣繳，22個成員國的股息所得以及21個國家的利息所得也采用此方式征繳。美國90%的個人所得稅收入通過源泉扣繳來取得。源泉扣繳的好處在于稅款支付與現有收入水平聯系起來，保證稅款及時入庫，同時也可以有效控制稅源，防止漏稅。
自行納稅申報包括日常自行申報和年終綜合申報兩類。日常自行申報主要是針對不适用源泉扣繳的收入所規定的申報制度，幾乎所有國家均采用這種制度。年終綜合申報主要是為彌補源泉扣繳和日常自行申報的不足。
對于低收入者來說，标準扣除已遠遠超過分項扣除額。中國個稅的缺點
與國際經驗相比較，中國個人所得稅在以下方面還存在缺點和不足。
1.分類計征模式與無差别的寬免扣除制度，導緻中國個人所得稅稅基無法真實反映納稅人的納稅能力，進而導緻個稅調節收入分配差距的功能不能充分發揮。公平與效率兩原則是稅制結構設計的基本标準，其中衡量公平的方法包括“受益原則”和“納稅能力原則”。納稅能力原則既要求擁有相同納稅能力的人們必須交納相同稅收（橫向公平），也要求較高納稅能力的人們多交稅（縱向公平）。相應地，作為衡量納稅能力标準的所得應符合兩個要求：一是全面性要求，即所有的财富增量都應包括在所得中；二是綜合性要求，即無差别地合并一切來源的收入，在此基礎上适用稅率進行征稅。
反觀中國個人所得稅，實行分類計征模式，列入征稅範圍的所得有11類，分别采取不同的計征辦法，适用不同稅率。這不但不符合全面性的要求，也不符合綜合性的要求，沒有适用相同的稅率，調節收入分配的能力自然大打折扣。更為極端的情況是造成個人所得稅的逆調節，最典型的情況是：個人所得稅制度設計的目标本應是高收入者多納稅，但從目前中國個人所得稅的制度設計來看，卻隻是高薪酬所得者多納稅（因為工資薪酬所得是兩類實行超額累進稅率中的一種，且其最高邊際稅率最高，稅率檔次也最多）。這說明，中國個人所得稅調節中是将高薪酬者和高收入者混同了，但現實生活中中國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體（私營廠主、企業老闆可以隻給自己象征性地開一點薪酬，甚至也有完全不開薪酬的情況），尤其是在股票市場和房地産市場異常火爆的這些年，高薪酬者與高收入者愈發偏離。
此外，從征管上看，工資薪酬所得稅最易控管，代扣代繳成本低效率高因而也是稅務機關實際征收力度最大的形式。制度上的不平等疊加征管上的此緊彼松，加劇了個人所得稅的逆向調節，使個人所得稅調節收入分配的功能被大打折扣。
同時，納稅人處境不同，相同的收入也不意味着具有相同的納稅能力。就家庭規模而言，這一事實顯而易見，其他方面也有類似表現。比如，家有重病患者，需要承擔昂貴的醫療費用，比起具有相同收入但無此情況的納稅人來說，納稅能力自然要低些；即使當期賬面收入很高但需要負擔房貸的白領，與收入比其低但享受福利分房的公務員來說，其實際納稅能力也相應要低。
因此，納稅能力标準也要求個人所得稅寬免扣除個性化，應能基本反映納稅人生活處境和家庭負擔（贍養系數）。這對于正處于轉軌過程中，各項保障制度尚不健全、城鄉經濟二元特點和經濟生活各方面“雙軌”特點明顯的中國來說，個人所得稅扣除的個性化其實尤其重要。
2.稅率設計檔次過多，最高邊際稅率過高，增大征管難度，效果不佳。簡并稅率，降低最高邊際稅率，是世界各國個人所得稅改革的趨勢，而中國目前工薪所得9檔稅率以及45%的最高邊際稅率顯然不符合此趨勢，且從現實運行情況看，适用30%以上稅率的納稅人少之又少，稅率設計的實際效果不佳。高邊際稅率和多檔次稅率，導緻稅制複雜，增加征管難度，誘緻納稅人偷逃稅。
個稅改革的取向
中國特色社會主義市場經濟中個人所得稅的基本取向，是通過這一稅種的調節而抑制和調減收入懸殊，其改革的關鍵問題，就是如何使之在這種不可或缺的收入再分配調節方面不辱使命。
1.充分發揮調減收入分配差距的作用是中國個人所得稅改革的基本取向。個人所得稅，在許多國家被同時作為籌集财政收入和調節收入分配的主稅種。而具體到中國，在當前和今後相當長的一個時期内，個人所得稅的功能定位需更側重于調減收入分配差距。
2.個人所得稅改革還應兼顧提高國民納稅意識和培育中等收入階層。對于中國的個人所得稅來說，除承擔調節收入分配的職能之外，還應在提高民衆納稅意識以及培育中等收入階層、促進社會中産階級形成方面發揮作用。
1994年稅制改革使個人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時，普遍存在的民衆納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現象，便與稅收的規範性要求形成一種刺目的反差。從長遠看，在市場經濟中，培養公民的納稅意識是一項十分重要的工作，社會誠信度包括納稅誠信度，對市場經濟的建立和完善是至關重要的。同時，居民納稅意識的提高，對于促進中國預算管理的公開、透明和法治化、民主化，也至關重要。
總之，在建立和完善中國特色社會主義市場經濟過程中，個人所得稅的取向既要符合其一般規律，也要适應中國具體國情和經濟轉軌、社會轉型要求，以利于有效發揮其調節功能。
明确了中國個人所得稅的基本取向與主要功能定位後，其改革目标自然也就明晰起來。個稅改革的基本目标與原則
明确了中國個人所得稅的基本取向與主要功能定位後，其改革目标自然也就明晰起來。個人所得稅改革基本目标和相關原則可以引申為如下四大方面：實行分類與綜合相結合的稅制模式；實行有差别的個人寬免制度；寬稅基、低稅負、超額累進；源泉扣繳和自行申報相結合。
1.分類與綜合相結合的模式。個人所得稅發揮調節功能的重要前提是按納稅人的納稅能力征稅，其中綜合模式最能對應于納稅人的負擔能力，但其管理難度大，成本高。因此分類與綜合相結合的稅制模式比較符合中國人口多、社會經濟發展極不平衡、在一個曆史時期中有必要适當鼓勵資本形成與創業行為的國情，同時也能滿足其調節功能，因而是中國今後比較可行的個人所得稅制模式。具體設計上可考慮，除資本利得外，最終将其他所有收入均納入綜合模式，統一計稅。
2.有差别的個人寬免制度。有差别的個人寬免制度也是按能力課稅的一種重要體現。中國個人支出負擔情況的如實、細緻統計與認定，工作上比較複雜，這給實行有差别的個人寬免制度帶來困難，但這畢竟代表了個人所得稅改革的方向，因此在困難比較多的情況下，基本原則是将目前有效信息可獲取、可量化的某些個人支出納入寬免之内。在初期，可設想在标準寬免額的基礎上，考慮将個人的家庭贍養系數、大病醫療支出負擔情況以及消費信貸利息支出情況，适當疊加在标準扣除額上。
3.寬稅基、低稅負、超額累進。寬稅基旨在将較多居民納入征稅範圍，以培養其納稅意識。同時考慮居民的承受能力、順應擴大消費、促進中産階級形成以及提高稅率有效性、減少偷逃稅風險等幾方面因素，應設計為平均稅率不太高、稅率檔次不太多的超額累進模式。在此模式下，最低邊際稅率可以考慮設為相當低的水平，且應覆蓋所有低收入者延伸至中等收入階層的下沿。第二檔稅率可考慮覆蓋所有中等收入者（即延伸至中等收入階層的上沿），也不宜過高。同時，全部稅率檔次以不超過五檔為宜，最高邊際稅率應控制在35%以内。
4.源泉扣繳和自行申報相結合。一方面可保證個人所得稅足額及時入庫，避免稅款流失，另一方面通過納稅人自行申報，培養居民納稅意識和降低征管成本。
個稅改革思路和要點
2018年夏，個人所得稅改革問題，因财政部部長劉昆受國務院委托向全國人大常委會第三次會議作關于《中國人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（簡稱個稅修正案草案）的說明而再次為社會各方關注和熱議。雖然此次人大常委會會議并未對此修正案提請表決，但已在網上征求社會各方意見，中國個稅在“稅收法定”軌道上正面臨即将推出的新一輪重大改革舉措，是非常明顯的态勢。
1.改革勢在必行，個人所得稅是十分典型的直接稅。在現代社會中，其功能受到高度重視。所謂直接稅，屬于其稅收負擔不可以或很難轉嫁。由此可知，個稅這樣的直接稅，在發揮籌集政府财政收入以使政府得以履行職能的同時，還勢必要更多地發揮定向調節居民收入差距、防抑“兩極分化”這種再分配功能。要達此意願，立法者就必須正視和注重個稅在現行制度設計上的缺陷，通過“稅收法定”之路，來推進中國個人所得稅這一重要稅種的所需改革。具體說，一是這種将個人所得分為正面列舉11個征稅項目、适用不同計稅辦法的分類計征稅制，已不能适應現實生活的發展變化來涵蓋各種收入方式，并容易為避稅留下漏洞；二是稅率結構複雜，最有調節力度的是實行七級超額累進稅率的工薪收入，屬于勞動性收入，而對金融資産收入等非勞動性收入卻無超額累進調節機制，這與“應對勤勞所得課以輕稅，對非勤勞所得課以重稅”的原則相悖，成為對勞動性收入的歧視和對辛勤勞動的某種壓抑機制；三是對基本減除費用（即“起征點”）沒有随物價變化的指數化調整機制，久已成為社會诟病的一大熱點；四是沒有對于同人民群衆生活密切相關的一些支出項目（如子女教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和租金支出等）作專項扣除，明顯影響稅負與家庭實際負擔能力的适應性；五是征管模式和體系不健全，除對于工薪收入的“單位代扣代繳”征管效率最高之外，其他方面總體而言已顯著落後于信息化時代的發展和稅收征管的國際經驗。
總之，中國個人所得稅的改革勢在必行。稅收不是萬能的，但中國走向現代化，不建立現代稅制，不在直接稅方面形成具有現代化特征的個人所得稅制，又是萬萬不能的。
2.鎖定綜合與分類相結合這一中國個稅改革的推進方向。中國改革開放過程中個人所得稅制度的建立和演變，正是首先按照分類所得稅制完成了立法，在其後的稅收實踐中，逐步調整以尋求稅制的動态優化，進而形成了個稅改革要以綜合與分類相結合為方向的中央決策層面的指導意見。在多年多輪讨論之後，個稅修正案草案終于正式公布了“對部分勞動性所得實行綜合征稅”的改革意見，并配之以完善納稅人規定、優化調整稅率結構，提高“起征點”、設立專項附加扣除和增加反避稅條款等内容。這表明，中國個稅改革在向綜合與分類相結合方向上即将邁出實質性步伐，這個進展來之不易。當然，即使這一草案最後得到全國人大審議批準而付諸實踐，也需承認其仍帶有過渡色彩，在種種條件制約下，僅對工薪、勞務、稿酬、特許權使用費等四項勞動性所得納入綜合征收，并未涉及金融資産生息等非勞動性所得，由此稅收負擔增加的，主要将會是一部分高級知識分子專家，如最終按此執行，固然開啟了“綜合征收”框架的運行，而帶來的遺憾也不可忽視。草案審議中，建議對于稿酬和講課勞務收入等設定适當優惠（如打折計入稅基）。
3.“起征點”并非個稅改革的全部或關鍵。個人所得稅“起征點”的規範用語是“基本減除費用标準”。由于“起征點”通俗易懂地聯系着納稅人的利益，特别是低中收入群體可能遇到的納稅負擔的高低，所以多年來不斷形成社會熱議的“痛點”。在上輪個人所得稅法修訂，将起征點提高到3500元之後，又有七八年的時間過去了，許多人質疑：這個時間段内物價可是累計上漲了不少，那麼起征點為什麼還不調高？更屢見一些有影響的企業家“登高一呼”——“應把起征點提高到10000元，以便企業員工減輕稅負”，随即可看到網上的贊成意見有排山倒海之勢。個稅修正案（草案）的說明中，給出的信息是考慮把起征點提高到5000元。一些人大代表認為，提高的力度仍然不夠，可以提高到10000元，甚至還有說應提高到30000萬元的。
應當指出，現實生活中，關于起征點的熱議，容易給人一種錯覺，似乎提高了起征點，就解決了中國個人所得稅改革的全部問題，至少是解決了最為關鍵的問題。其實這屬于一種認識誤區。
個人所得稅制度安排，是由一系列相關制度要素、參數構成的，涉及除起征點之外的稅制模式選擇、稅率設計、與稅負密切相關的優惠條款等。力求高水平地考慮個稅改革方案，就不能隻看起征點如何調整，一定要以“系統工程”思維，通盤考慮整個稅制設計中的各個要素和參數，尋求既符合改革方向，又具備實際生活中可操作性的解決方案。從這一視角可知，個稅起征點，并不代表個稅改革的全部，也稱不上是最為關鍵的參數——當然，這是一個必須納入全面優化設計方案、特别注意回應百姓訴求的重要參數。
具體考察，假如現行稅制一切不變，僅僅提高個稅起征點到1萬元，在不考慮“五險一金”情況下，可計算得出，月收入10000元以下的納稅人減稅範圍為0.1-45元（即至多能減負達到45元），而月收入達10萬元的納稅人，将減負2925元。後者比前者多減2180元，這顯然是違背個人所得稅調節初衷的。上一輪中國個稅起征點上調為3500元，是結合着超額累進稅率的調整，在不考慮“五險一金”的假設條件下，其對社會成員個稅負擔的影響是：（1）原起征點2000元以下人群未受益，因為其原來的應納稅額為零。（2）月收入2000元以上直到月收入19000元的人群是應納稅額下降的受益人群，其中月收入7500元至12000元之間的人群獲得了最大為350元的減稅額。（3）月收入在19000元以上的人群，應納稅所得額增加。雖然上輪修改個稅稅法，未能邁出綜合與分類相結合的步伐，但至少是在工薪收入部分堅持了系統性思維，達到了“降低端稅負，增高端稅負”的結果。
另外，單純過高提高起征點，還會帶來一個不可忽視的問題，使中國繳納個稅的人群規模明顯減少。上輪個稅修法後，伴随起征點提高，中國個稅調節覆蓋的社會成員數，開始時落到了僅有2400餘萬人，即略高于全國總人口數的2%。
4.專項扣除是使個稅負擔合理化的必要、重要的設計。個稅修正案草案已明确地給出了信息：在對部門勞動性所得實行綜合征稅的同時，将在已有的個人基礎養老保險、基本醫療保險、失業保險和住房公積金等專項扣除項目繼續執行的基礎上，增加規定子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群衆生活密切相關的專項附加扣除。這體現了即将進行的本輪修法所包含的一個制度建設方面的重大進步。
試想一下個稅實際負擔的具體情境：假設有兩位收入水平相同的社會成員，都是月平均收入8000元（即年收入96000元），其中一位是“一人吃飽了全家不餓”的單身人士，另一位卻是“上有老、下有小”，滿打滿算這份收入要贍養四五口人，孩子上大學要交學費，自己生了大病要承擔一部分醫療費用。那麼，有無子女教育支出和大病醫療支出的專項扣除，後者的實際負擔情況，可能會大相徑庭，在可做此兩項專項扣除的情況下，後者能夠通過少交稅較明顯地減少自己及其家庭的一部分生活支出壓力。這種制度規則設計，是通過形成有針對性的差異化扣除處理，使個稅的實際負擔可以更為合理化。
再試想一下老百姓特别關心和看重的住房“剛需”的滿足。在達到一定收入水平和支付能力的情況下，一般居民家庭會選擇購買商品住宅；如果還達不到買商品房的能力水平，也必然要租房以解決“住有所居”的問題。不論在上述哪一種情況下，有無對住房按揭貸款“月供”部分利息支出的個稅專項扣除，或對于住房租金支出部分的專項扣除，納稅人的實際稅收負擔，會有十分明顯的差别。如按目前的《草案》，增加了這種專項扣除，顯然十分有利于在使百姓“住有所居”方面得到稅收制度與政策的特定支持，特别是增加低中收入階層相關納稅人在滿足住房基本需求層面的實惠和獲得感，從而助益于更有效地在住房供給方面的“托底”事項上，滿足人民群衆生活需要。
未來中國居民收入水平還會繼續提高，人口生育政策也将适應老齡化社會的到來而放寬，二孩和二孩以上子女數量的家庭将增多，家庭收入按“綜合”計稅繳納個人所得稅的部分，從稅制演變趨勢上看還将擴大。把這些因素結合起來看，通過個稅更好地按照超額累進稅率對綜合收入部分進行再分配調節的同時，也需要借鑒國際經驗，考慮更有針對性地對于納稅人的婚姻狀況、子女數量、家庭合計贍養人口數量等因素，設計一些必要的專項扣除，以使個稅負擔更加合理，并配合中國今後人口生育政策向“鼓勵生育”方向上的調整演變。
（作者為華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、财政部财政科學研究所原所長）