李靖堃／文
2016年6月23日，英國就是否繼續留在歐盟舉行全民公投。這也是英國曆史上第三次全國性公投，投票率高達72%，遠超過近年來的議會選舉。根據24日公布的最終結果，有51.9%的人支持英國退出歐盟，超過支持英國留在歐盟的比例（48.1%）。此結果令世界為之震驚。為什麼會出現這樣一個出人意料的結果？這一結果是否意味着英國将脫離歐盟？它将對英國本身以及歐盟的未來造成哪些影響？
退歐公投凸顯英國社會分歧
公投結束後，中外學者和媒體均對出現上述結果的原因做了諸多分析。其中最有代表性的觀點包括：有人認為這與英國曆史上的疑歐傳統有關；有人認為，最重要的原因在于移民問題和難民危機造成的民粹主義力量的上升；還有人從“民主的悖論”這一角度解釋這一問題。毋庸置疑，這些因素都發揮了一定作用，或者換言之，是多種因素的綜合作用最終導緻了這一結果。這些原因不再贅述。
此次公投暴露出來的一個最重要的問題（或者說導緻此種結果的一個最重要原因）是，英國社會中的不同階層以及不同地區之間存在着嚴重分歧。首先，從社會階層來看。在此次公投中，年齡越大、受教育程度越低、收入水平越差的英國公民越傾向于選擇退歐。根據一項調查，在大學以上學曆人口所占比例最低的30個地區，有28個選擇了“退出”；在人口平均年齡最高的30個地區，有27個選擇了“退出”；與此相反，在大學以上學曆人口所占比例最高的30個地區，有29個選擇了“留歐”，如在倫敦，選擇“留歐”的比例高達68%。原因在于，對于受教育程度和收入水平較低的人而言，他們認為，是歐盟和全球化導緻了經濟不平等，但國家和政府并沒有為他們提供足夠的幫助，因此，他們反對全球化和歐洲一體化，同時也将投票作為表達對英國政治精英不滿的一種方式。而對于很多老年人而言，由于對現有生活的困惑和失落，因而希望“回到過去”，認為英國脫離歐盟後就能重新回到他們熟悉的生活。其次，從地區角度來看，相較之下，蘇格蘭和北愛爾蘭更支持歐洲一體化，蘇格蘭尤甚，支持留歐的比例為62%；而英格蘭和威爾士的疑歐情緒則較為嚴重，英格蘭有54.4%的人投票支持“退出”，而英格蘭的投票人數占全國投票總人數的将近85%。除此之外，在大城市（例如倫敦）和郊區及農村地區之間也存在着嚴重分歧，後者更擔心由移民帶來的種族多樣性等問題，因而支持退歐的比例更高一些。
由英國退歐公投暴露出的精英階層和民衆之間的社會分歧也再次印證了歐盟的認知度在英國并不高這一事實。谷歌的一份報告指出，在公投結果公布之後，英國人搜索率最高的前三個問題是，“離開歐盟對英國意味着什麼”“歐盟是什麼”“歐盟有哪些成員國”等本應在公投之前清楚了解的基礎問題。這恰恰說明，很多投票支持退歐的人并不真正了解歐盟以及退出歐盟的後果。換言之，越不了解歐盟的人越是投了“退出”。這不僅說明政府的宣傳很不到位，而且暴露了歐洲一體化“不接地氣”這一長期存在的問題，這種情況不獨在英國，而且在整個歐盟都普遍存在。
英國退歐前景分析
盡管英國退歐公投已經塵埃落定，但關于英國與歐盟的未來關系這一問題仍衆說紛纭。有人認為，公投結果并不意味着英國一定退出歐盟，英國議會可推翻公投結果，或者也可以舉行第二次公投（也的确已有300萬英國公民請願要求進行第二次公投）。從法律程序上看，由于英國迄今并沒有關于公投法律效力的規定，而且，作為以“議會主權”原則為憲政基礎的國家，公投在英國隻具有“參考”作用，隻有議會立法才具有最終法律效力。但一般情況下，作為“人民選出的代表”，英國議會是不會推翻“人民的選擇”的，政治家也不會甘冒違背民意的風險，那對其政治聲譽而言無疑将産生災難性的後果。同時，第二次公投也有可能引發英國社會更嚴重的分裂和動蕩。因此，可以認為，公投結果已經決定了英國必然要退出歐盟，換言之，是政治而不是法律力量成了英國退出歐盟的決定性因素。這也就是為什麼英國首相卡梅倫此前已明确表示過，不會再有第二次公投的原因。綜上，這一結果已不可更改。德國總理默克爾也認為，這一結果是“不可逆的”。
2016年6月22日，在英國塞爾比，倫敦前市長鮑裡斯·約翰遜（左）為“脫歐”做宣傳。但目前的問題是，由于無論是英國國内法，還是《歐洲聯盟條約》第50條，都沒有對英國應于何時啟動退歐程序做出具體規定，因此，何時真正啟動退歐“按鈕”還是個未知數。卡梅倫已明确表示，在他10月份辭職之前不會啟動退歐程序，而以鮑裡斯•約翰遜為首的“退歐派”也聲稱不必急于啟動這一程序，而是希望先與歐盟舉行“非正式談判”，再視達成的協議而定。但歐盟領導人則敦促英國盡快啟動退歐程序，而且，德國總理默克爾在與法國總統奧朗德和意大利總理倫奇在6月27日舉行會晤後明确表示，隻有在英國向歐洲理事會正式提出退歐申請之後，歐盟才有可能與英國開始談判，此前不可能有任何“正式或非正式談判”。在28日舉行的歐盟峰會上，歐盟領導人再次敦促英國盡早啟動退歐程序，而且指出，歐盟已為此做好準備；同時提出，如果下任首相支持留歐，則希望在其上任兩周内啟動該程序；若下任首相反對留歐，則希望其立即啟動該程序。因此，目前來看，英國最早也要到10月份以後才能啟動退歐程序。
在英國正式向歐盟提出退歐申請之後，英國将與歐盟其他27個成員國根據《歐洲聯盟條約》第50條規定的程序進行談判，并将雙方達成的協議草案遞交歐洲理事會。歐洲理事會需經特定多數通過，此後還需歐洲議會批準。如果這一切程序都順利完成，則英國退出歐盟；若在英國正式提出退歐申請之後的兩年内無法達成協議，而其他27個成員國又一緻同意的話，那麼可延長談判期限；但若其他成員國不同意延長談判，而又未達成協議，則英國自動退出歐盟。由于在歐洲一體化的曆史上還從未出現過成員國退出的情況，而且，英國和歐盟之間需要談判的事項涉及諸多領域，再加上《歐洲聯盟條約》的規定十分含糊和簡單，因此，未來的談判和退出過程注定将是十分複雜和冗長的，有人預計至少要到2020年才能夠完成。然而，無論這一過程持續多久，也無論英國和歐盟最終将達成什麼樣的協議，英國退出歐盟必定會給英國和歐洲以及世界局勢的未來帶來諸多不确定性，對于英國自身和歐盟而言更是“兩敗俱傷”。
未來英國政治形勢的不确定性增加
當地時間6月24日上午，英國“脫歐”公投計票結果揭曉，多數投票者贊成英國脫離歐盟。圖為6月24日在英國倫敦拍攝的幾名聽到公投結果的“留歐”支持者。
無論英國何時正式啟動退歐程序，它未來都将在相當長一段時間陷入不穩定狀态。從經濟方面來看，盡管長期影響還需做進一步觀察，但短期影響已經開始顯現：英鎊彙率大跌、股市出現動蕩、信用等級被下調（包括穆迪、标準普爾和惠譽等）。雖然最近兩天金融市場有所恢複，但财政大臣奧斯本提出警告認為，未來英國經濟前景不會再像留在歐盟那樣“美好”，英國将會比以前更加“貧窮”，且必定将要實施增稅和減少公共開支等緊縮措施。但退出歐盟之後，英國的貿易、金融、投資、就業等是否會受到影響，以及受到多大程度的影響，均在很大程度上取決于它能與歐盟達成什麼樣的協議。
在政治方面，英國将面臨更多的不确定因素：
首先，公投導緻保守黨和工黨内部均出現嚴重分歧，英國的政黨政治面臨着重新洗牌。在保守黨方面，卡梅倫已于6月24日正式宣布将于10月保守黨大會後辭職，在目前的諸多可能人選中，由于财政大臣奧斯本明确聲稱不會參與競選保守黨領袖，因此最有競争力的兩位候選人是前倫敦市長鮑裡斯•約翰遜（BorisJohnson）和内政大臣特麗莎•梅（TheresaMay）。在英國的歐盟成員國地位這一問題上，此二人恰好持相反的觀點，因此，下屆保守黨領袖的人選對于英國與歐盟關系的未來将産生至關重要的影響。雖然現在還無法斷言誰将成為下任保守黨領袖，但可以肯定的是，無論誰當選，保守黨内由于歐洲問題而導緻的深刻分裂将不可避免。相較于保守黨，工黨内部由于歐盟問題導緻的分歧和危機更為嚴重。在公投結束後，由于認為領袖科爾賓在公投中的行為過于軟弱，未能正确引導民衆支持英國留在歐盟，有超過半數的工黨影子内閣成員辭職。6月28日，工黨舉行針對科爾賓的不信任投票，結果以172︰40的比例通過了這一動議，盡管該結果不具法律效力，科爾賓也堅稱不會辭職，但預計其領袖地位也不會長久。
第二，英國的國家政治版圖有可能發生重大變化，特别是蘇格蘭有可能再次訴諸獨立。衆所周知，蘇格蘭地區是歐洲一體化的堅定支持者，其支持英國留在歐盟的比例是英國四個地區中最高的，而作為蘇格蘭首府的愛丁堡支持留歐的比例更是高達74.4%。在公投結束後，蘇格蘭民族黨領袖尼古拉•斯特金發表聲明指出，蘇格蘭“極有可能”計劃舉行第二次獨立公投。而民調顯示，有60%的蘇格蘭民衆支持為了留在歐盟而脫離英國。在2014年9月舉行的蘇格蘭獨立公投中，英國“幸免于難”，但如果進行第二次公投，其結果則很難預料。蘇格蘭的獨立訴求甚至還有可能帶動北愛爾蘭尋求與愛爾蘭的統一。公投結果公布後，北愛爾蘭首席副部長馬丁•麥克吉尼斯（MartinMcGuinness）提出，北愛爾蘭也應舉行公投，以決定是否與愛爾蘭共和國合并。當然，相較于蘇格蘭，北愛爾蘭從英國分離出去的可能性微乎其微。然而，即使将來不會出現國家分裂這一極端狀況，但不同地區之間、特别是英格蘭與蘇格蘭之間的分歧和矛盾仍将繼續加深。
第三，從國際政治的角度來看，英國的國際影響力至少在短期内會下降。這主要是由于，首先，在接下來的很長時間，英國政府和政治家們将忙于國内政治，特别是為與歐盟的談判以及退歐後的一系列安排做準備，因而無暇過多關注國際問題。其次，更為重要的是，英國一旦離開歐盟，它就再也無法影響歐盟的決策，也因而失去了作為歐美關系之間的“橋梁”或“紐帶”的功能。盡管奧巴馬宣稱英美“特殊關系”不會發生改變，但其“特殊性”的程度将來很有可能會減弱，假以時日，德國也許會逐漸取代英國在美國對外關系中的地位。
歐洲一體化風險與機遇并存
公投結束後，英國《衛報》撰文指出，英國退歐事件是歐洲一體化曆史上“最嚴重的災難”。盡管這種說法似乎有些言過其實，但不可否認，英國退歐無異于對歐洲一體化的沉重打擊。作為第二次世界大戰的産物，歐盟本身具有重要的象征意義，即代表的是歐洲的“團結”和“統一”，但英國的退出無疑将對這些象征意義造成嚴重損害，也有可能動搖一部分人對于歐洲未來的信心。總體來看，英國的退出對歐盟而言弊大于利。
首先，可以肯定，無論未來英國與歐盟的談判将持續多久，但至少在最近一至兩年内，歐盟都将經曆一種不穩定狀态，以及由英國退歐造成的恐慌和不安定情緒。如果英國與歐盟的談判曠日持久，那麼這種不穩定狀态也将持續發酵，這正是為什麼歐盟領導人敦促英國盡快啟動退歐程序的原因，即希望盡早結束這種不安定狀态。
第二，英國退歐至少将在短期内導緻本已比較強烈的疑歐主義在整個歐洲呈進一步上升趨勢。歐洲的一些民粹主義政黨已經在為英國退歐而“歡欣鼓舞”，并提出了本國退歐的可能性，如荷蘭自由黨和法國的民族陣線。盡管其他國家在可預見的将來不大可能步英國後塵，但仍需警惕民粹主義政黨力量的上升。
第三，歐洲國家之間的關系将重新定位，這不僅包括英國與其他歐洲國家之間的關系，也包括其他歐洲國家相互之間的關系。此前，英國與其他歐洲國家之間的關系主要是在歐盟框架下予以展開，因此更像是“國内政治”；在英國退出歐盟之後，“歐洲”在其外交政策中不再具有現在這樣的“特殊”地位，與其他歐洲國家的關系也不再受歐盟法律和政策框架的約束。同時，英國退歐也将導緻其他歐盟成員國的關系發生改變，使歐洲向更加以德國和法國為核心的方向發展，同時，意大利有可能成為新的“三角關系”中的一員。
第四，歐盟作為一個整體的實力将受到一定削弱。盡管英國在歐盟内常常“三心二意”，但它擁有的聯合國安理會常任理事國、核大國等“身份”對于歐盟的意義不言而喻，特别是在歐盟的防務建設方面，法國和英國一直發揮着核心作用。因此，英國退出歐盟對于後者本就十分軟弱的軍事和防務能力十分不利，并将在一定程度上影響歐盟的總體政治影響力。
當然，英國脫離歐盟也将給歐盟帶來機遇，關鍵在于歐盟是否能夠轉“危”為“機”。在一定程度上，尤其是在短期内，在面對危機的情況下，英國退歐事件應該能夠使歐盟其他成員國團結起來共渡難關，因為“危機”曆史上就是歐洲一體化前進的動力。正如意大利總理倫奇所說：“盡管我們很難過，但現在是時候寫下歐洲一體化曆史上新的、團結的一頁”。英國退歐讓歐盟更清晰地認識到，這次“狼”真的來了，是時候認真思考歐盟的未來發展方向。同時，英國退歐也讓歐盟看到，精英政治與民衆之間的巨大鴻溝已經切實危及到了歐洲一體化的未來，如何有效動員民衆，使歐盟更加民主，這也是歐盟未來必須解決的問題，歐盟改革勢在必行。
英國最終将與歐盟達成何種協議、二者的未來關系将采取何種形式、歐盟将向哪個方向發展，目前都還是未知數，可能還需要比較長的一段時間才能最終落實。但如前所述，英國退歐至少将在短期内導緻歐洲一定程度的不穩定，特别是有可能造成民粹主義情緒的爆發，從而也不利于整個世界局勢的穩定。在一個全球化的時代，中國不可能獨善其身，因而這種不穩定狀況也很有可能波及中國，盡管其影響更多是間接的。
（作者系中國社會科學院歐洲研究所研究員）（責任編輯：徐海娜）