2016年3月，民盟上台執政以來，将民族和解作為國家治理的優先議程，并出台了具體目标和路徑，建立了實現民族和解的工作機制。在此基礎上，民盟政府于2016年8月31日至9月3日召開“21世紀彬龍會議”首次會議，但收效甚微。2016年11月，緬北戰事再起，爆發大規模武裝沖突。由此看來，民盟政府如願實現民族和解目标，将是一個膠着、反複、艱難的過程。
2016年3月底，緬甸“聯邦鞏固與發展黨”（鞏發黨）政府正式向“全國民主聯盟”（民盟）政府移交權力，緬甸政壇邁入“民盟時代”。鞏發黨向民盟移交權力的同時，困擾緬甸60多年的民族和解難題同樣轉交給了民盟和昂山素季。緬甸自獨立以來，曆屆政府都未能妥善地解決國内的民族問題，政府軍與少數民族武裝之間的沖突持續至今，緬甸也成為全世界内戰持續時間最長的國家。2010年政治轉型後，鞏發黨政府曾全力推動《全國停火協議》（NCA），但和者寥寥，隻有八個組織簽署，形同雞肋。政府軍與克欽獨立軍（KIA）、北撣邦軍（SSA-N）、若開軍（AA）、德昂民族解放軍（TNLA）、果敢同盟軍（MNDAA）等武裝還持續發生沖突，戰事規模之大、烈度之強、持續時間之長均為近十年來所少見。2015年大選，民盟高舉“改變”的旗号取得壓倒性勝利，緬甸各界民衆迫切希望“民主女神”昂山素季能帶領國家走上一條和平、穩定的發展道路，特别是在民族和解問題上，希望利用她本人的威望和魅力實現突破。
昂山素季和民盟政府的民族和解思路
第一，新政府将民族和解視為其他一切工作的基礎。民盟政府認為，隻有盡快實現民族和解和國内和平與穩定，才能兌現選舉時給予全國民衆的承諾，改變緬甸數十年紛争四起、戰亂不斷的局面，并在此基礎上實現緬甸經濟社會的發展繁榮，否則其他經濟社會改革措施和執政作為，都不可能順利推進。2016年4月18日，昂山素季在緬曆新年講話中首度闡述新政府的執政理念，她說：“政府将根據所制訂的原則施政，這些原則大家已經知曉，即民族和解、國内和平、法治、修改憲法、民主鞏固。最重要的就是民族和解，國家要想發展繁榮，團結是非常重要的。”在民盟政府看來，和平穩定的環境既是經濟發展的基本前提，也是民盟與軍隊博弈的重要籌碼。緬甸軍方始終以民族和解沒有實現、國家面臨戰亂和分裂威脅為借口，繼續幹預政治。如果民盟政府能在民族和解問題上打開局面，就能在與軍方的政治博弈中取得優勢，若能在任内實現國家和平，民盟便可有更充足的理由将軍隊“推回軍營”。
第二，新政府提出了任期内實現民族和解的目标與路徑。民盟和昂山素季希望在本屆政府五年任期内實現國家和平。軍方也在表面上對這一目标給予認可。2016年5月13日，緬軍總司令敏昂萊大将在内比都召開記者會時透露，他與昂山素季就五年内實現民族和解的目标達成了共識，希望實現國内和平。在和解對象上，昂山素季強調要涵蓋“所有應該參加對話的勢力”，少數民族組織無論大小，無論是否還在與政府軍交戰，“希望各方放下成見參與對話”。民盟設想通過四個步驟實現全面和解：首先，昂山素季提議召開“21世紀彬龍會議”，通過廣泛的民族對話協商，就停火、談判機制等事宜達成共識；其次，說服各少數民族武裝簽署全面停火協議，實現真正、完全的停火，重建各方間的信任；再次，在各方認同的框架内舉行政治談判，就各少數民族組織關切的權力地位、利益分配、法律保障，以及武裝力量整編或遣散、安置等核心敏感問題達成一緻；最後，簽署最終的和平協議并有效落實。2016年8月31日至9月3日，“21世紀彬龍會議”首次會議在内比都召開，來自少數民族組織、政府、議會、軍隊、政黨的代表共計750人出席會議。圖為9月3日在緬甸首都内比都拍攝的“21世紀彬龍會議”現場。第三，新政府基于前任的和談框架構建了新的和解工作機制。昂山素季和民盟政府以前任政府《全國停火協議》及相關框架為基礎，以全面參與為準則，構建了新的民族和解工作機制。昂山素季表示，“民盟政府沒有完全推翻前任政府相關工作的想法，不會另起爐竈，而是擇其善者而從之。我們高度重視停火對實現國内和平的意義，我們将繼續努力，吸納所有應當參與的組織，實現停火。我們将繼續努力，通過召開和平大會，建立人民期盼的、真正民主的聯邦制國家”。2016年7月11日，吳廷覺總統簽發通令，宣布組建“民族和解與和平中心”（NPRC），任命昂山素季為主席，國家顧問辦公廳部長吳覺丁綏任第一副主席，和平事務協調員丁苗溫任第二副主席，同時成立“民族和解與和平中心”的執行機構、智囊機構等。加之此前組建的“聯邦和平大會暨21世紀彬龍會議籌備委員會”及附屬委員會等，民盟政府從制度層面完成了民族和解與對話機制的構建。
從機構設置看，昂山素季本人全權負責緬甸國家和平事務，新成立的“民族和解與對話中心”，昂山素季親任一把手，其他和解事務機構通過國家顧問辦公廳部向其本人負責。從人事安排看，昂山素季挑選可靠之人并委以重任，輔助其工作，同時也注意平衡軍隊、議會、政黨和少數民族的力量，一定程度上繼承了上屆政府形成的溝通協調機制。“民族和解與和平中心”作為負責民盟政府推進和解工作的專門機構，總共11名成員中隻有三名現役軍官，其餘均來自民盟控制下的政府和議會，特别是兩名副主席為昂山素季的親信，确保了中心的運作能夠聽命于昂山素季。“聯邦和平大會暨21世紀彬龍會議籌備委員會”及兩個附屬委員會的組建，則主要依托上屆政府已經成型的對話機制，留用了一批曾參與上屆政府和解工作的人士。
第四，昂山素季對《全國停火協議》的立場有所轉變。2015年大選之前，昂山素季公開呼籲各少數民族組織，不要急于簽署《全國停火協議》，因為“協議沒有考慮少數民族的訴求，隻是吳登盛政府為了取得政績，為自己和鞏發黨在即将到來的大選加分之舉”。在2015年大選競選期間，昂山素季多次表示，如果民盟勝出，将會遵照“彬龍精神”，與各少數民族組織進行平等、廣泛的對話協商，并且暗示如果由民盟主導和解進程，有可能推出新的停火協議和談判方案。當民盟在大選中取得壓倒性勝利之後，昂山素季關于民族和解的表态出現明顯變化。2016年1月12日，昂山素季在出席吳登盛政府舉辦的首屆聯邦和平大會時表示，“舉行以彬龍精神為基礎的政治對話是我們民盟成立以來的原則。《全國停火協議》是為實現國家和平邁出的第一步，我們将努力實現所有少數民族武裝組織均參加簽署”。正式掌權後，民盟政府明确表示不會否定前任政府在民族和解問題上的努力。
導緻民盟和昂山素季立場變化最主要的原因是，為了實現新舊政權的和平過渡，在與軍方交涉過程中，民盟方面選擇了妥協讓步。《全國停火協議》及相關框架得到軍方的認可，民盟政府表态接受，可以換取軍方在一定程度上對新政府的信任與支持。同時，以《全國停火協議》為基礎的一系列和解對話機制，經過上屆聯邦議會表決通過，具有法律效力，如果推倒重來，既要耗費大量行政資源與成本，也容易在體制内引發其他政治力量的不滿和抵制，處理不慎，會導緻和平進程再次陷入僵局。當然，與吳登盛執政時期不同的是，昂山素季堅持不設先決條件地把所有少數民族組織納入對話機制，包括仍然與政府軍交戰的武裝。
備受矚目的21世紀彬龍會議首次會議慘淡收場
第一，民盟政府與少數民族曾對會議寄予厚望。“彬龍協議”在緬甸作為現代民族國家實現獨立的過程中起到了奠基作用，各民族間相互尊重、平等相待、協商一緻的“彬龍精神”受到各民族的推崇。他們強調，如果緬族統治者和精英階層不能像協商“彬龍協議”那樣平等對待各組織、不能在制度設計中充分照顧各民族權益訴求、不能構建真正的民主聯邦體制，國内和平就難以實現。昂山素季和民盟政府将其任期内主導的和解與對話會議命名為“21世紀彬龍會議”，從形式上呼應了少數民族的要求，傳遞出各方平等協商的意願。民盟還邀請各組織充分參與會議籌備，為舉行一次具有廣泛參與度的民族和解對話打開了大門。新政府的和平事務協調員丁苗溫先後與克欽獨立軍主導的“團結各民族聯合委員會”（UNFC）、佤聯軍、撣東同盟軍，以及正在與政府軍作戰的民族武裝組織會談，邀請他們出席會議，并得到積極回應。“團結各民族聯合委員會”成員一緻表示将出席“21世紀彬龍會議”。佤聯軍、撣東同盟軍表示，會議對國家和平具有重要意義和積極作用，他們将積極參與。
第二，“21世紀彬龍會議”首次會議慘淡收場。2016年8月31日至9月3日，“21世紀彬龍會議”首次會議在内比都召開，來自少數民族組織、政府、議會、軍隊、政黨的代表共計750人出席會議。時任聯合國秘書長潘基文、中國外交部亞洲事務特使孫國祥等列席會議。昂山素季表示，“我們獲得了一個獨一無二的機會，能做一件足以載入史冊的大事”。然而從會議進程、各方态度和會議成果看，首次會議與外界的心理預期差距較大。
一是參會組織雖然數量空前，但仍未實現“全面參與”。民盟開放辦會的姿态，一度赢得了各民地武組織的積極響應，即使是正在與政府軍交戰的若開軍、德昂民族解放軍、果敢同盟軍等也表态願意積極參加。然而，軍方對此并不認同，堅持要求若開軍等三大組織要公開做出停火承諾方可出席會議。最終這三大組織被拒之門外，導緻昂山素季舉辦一次最廣泛的對話會議的願望落空。
二是與會各方立場态度分歧嚴重，缺乏全面對話的基礎。從根本上看，1947年的彬龍會議目的是為了取得獨立，相關少數民族同意與緬族共同從英國殖民統治下獲得獨立，這些少數民族也因此獲得了高度自治權。而昂山素季倡導的“21世紀彬龍會議”，目的是在現有憲政架構下實現國家和平，無法滿足各方的利益訴求。因此，本次會議期間雖有70多名與會代表宣讀了自己的立場，但都是自說自話，分歧嚴重。為了避免出現針鋒相對的場面，大會也未設置讨論環節。
三是佤聯軍以“受到不公平待遇”為由中途退會，成為本次會議的最大敗筆。會議召開前，政府與佤聯軍之間實現了友好互動，丁苗溫率團親赴撣東同盟軍總部勐拉，與佤聯軍領導會談，該組織代表團随後赴内比都與昂山素季等高層會面，營造出和平氛圍。然而，佤聯軍在正式接到會議邀請後，對大會議程設置不滿，隻派出低級别代表團，參會代表最高職務僅為駐外辦事處主任，與其他組織均由最高領導人帶隊形成鮮明對比。2016年9月1日，佤聯軍代表團宣布退會，理由是會議主辦方向佤聯軍代表團發放的是“觀察員證”而非“正式代表證”，同時會議沒有明确安排佤聯軍發言。盡管事發後，緬甸政府向佤聯軍緻函道歉，佤聯軍也表示接受，強調退會不是反對會議，而是抗議安排上的失誤。但實際情況是，佤聯軍對會議本就不抱希望。
緬北再度發生大規模武裝沖突
第一，緬北四支民地武統一行動。2016年11月20日淩晨，緬北克欽獨立軍、德昂民族解放軍、若開軍、果敢同盟軍四支民地武組成了“緬北聯合陣線”，突襲緬甸撣邦木姐縣的勐古街、棒賽、彭線、臘戍－木姐聯邦公路等地。這是自2015年果敢同盟軍以“光複果敢”為名發動“2•9事件”後，緬北民地武又一次主動采取的武裝行動。此次行動中，克欽獨立軍主要負責襲擾臘戍－木姐聯邦公路；果敢同盟軍主要攻打勐古街、棒賽、彭線等緊鄰中緬邊境的目标；德昂民族解放軍和若開軍配合克欽獨立軍和果敢同盟軍的行動。
第二，此次武裝行動有軍事和政治雙重目的。從軍事層面看，緬北地區各民地武近期面臨的軍事壓力較大。克欽獨立軍總部被緬軍三面包圍。果敢同盟軍在薩爾溫江以東的活動範圍已被壓縮在果敢地區北部山區，選擇在緬軍警防範相對薄弱的薩爾溫江以西地區發動進攻，目的是牽制緬軍、擴大活動空間。從政治層面看，克欽獨立軍一直以緬甸各民族組織“帶頭大哥”的身份與緬政府協商停火協議和政治談判框架，而另三支民地武則被緬軍方拒絕納入對話框架。這些武裝組織認為，昂山素季和民盟政府在民族和解問題上不能滿足他們的訴求，甚至縱容政府軍進行打壓，希望據此讓緬政府接受其訴求。
第三，沖突嚴重破壞了緬甸國内本就脆弱的民族和解氛圍。民盟政府和昂山素季在國内和平問題上的話語權本就羸弱，可用的資源和辦法不多。緬北民地武主動攻打軍警目标，挑起事端，進一步把民盟政府推入“絕境”，緬軍趁機以此為借口，堅決要求“以武促統”。針對這次沖突，緬總統府發言人表示，“民族武裝的行動破壞了和平進程”，“軍警将采取防衛措施，并反擊針對平民的武裝行動”。同時，國家顧問辦公廳部發言人強調，“軍方正在為保護民衆利益而努力”。這些表态說明，面對民地武的主動襲擊，緬政府很難再以“和平對話”等說辭約束緬軍的行動。
民盟政府民族和解的前景
第一，民盟政府和解方案是與軍方協商妥協的結果，存在一定的局限性。民盟政府在停火方案上将承續前任政府的成果，遭到少數民族組織的诟病。佤聯軍、克欽獨立軍等認為，他們早就與當局簽署了停火協議，重複簽署沒有任何意義。如何勸說這些組織簽署協議将是民盟政府面臨的棘手難題，如果無法解決，便會為軍方操控局勢提供空間和借口。
第二，軍方的态度立場仍是影響民族和解成敗的關鍵因素。民族問題是軍隊用來制衡政府、維持自身在緬甸政治中地位的重要籌碼，軍方輕易不會将民族和解的主導權拱手讓人。緬甸軍方一邊表态支持和解對話，一邊又通過各種方式制造障礙，如要求各組織承諾停火、放下武器，卻又在民地武組織控制區邊緣地帶制造軍事沖突等。從民盟政府角度看，民族問題的解決離不開軍隊的配合，但昂山素季和民盟政府無法掌控軍隊的行動，同時又沒有更多的資源和籌碼向各民族武裝組織做出和平承諾，換取信任，處境十分尴尬。
第三，部分少數民族組織缺乏解決問題的緊迫感和基本信任。經曆了60多年的内亂與争鬥，緬甸主體民族與少數民族、國防軍與民地武之間缺乏基本的信任，談判過程中往往要價過高，互不讓步。同時，各少數民族之間也存在明顯的矛盾，克欽獨立軍和佤聯軍暗中較勁，都想當少數民族利益的“代言人”，争奪談判主導權。克欽獨立軍控制着“團結各民族聯合委員會”；佤聯軍緊緊拉着撣東同盟軍，暗中還支持果敢同盟軍、北撣邦軍等與政府軍作戰；南撣邦軍領導人則不願看到佤聯軍建立“佤邦”的夢想成真，處處配合政府軍對佤聯軍、撣東同盟軍的包圍和鉗制。這些都阻礙了和解進程的推進。
總體而言，緬甸民族問題複雜敏感，牽涉政治、經濟、宗教、文化等因素，往往牽一發而動全身，一個議題處理稍有不慎，便會引起其他領域問題的連鎖反應。民盟政府可用推動國内和平進程的資源和辦法不多，軍方不會輕易讓步，更不甘願讓實現國家和平的功績落在民盟政府名下。因此，本屆民盟政府如願實現民族和解目标的困難非常大，這将是一個膠着、反複、艱難的過程。
（作者系雲南大學緬甸研究院副研究員）
（責任編輯：張凱）