農村稅費改革試點工作“在全國範圍内推開”
農業稅是一個古老的稅種。從公元前594年春秋時期的魯國實行“初稅畝”算起，到2006年全面取消，整整2600年的曆史。千百年來，農業稅被老百姓稱為“皇糧國稅”，一直是曆代政權機構維持運轉的基礎。
中華人民共和國成立後，國家依照有關規定在廣大農村地區征收農業稅。1958年6月3日，一屆全國人大常委會第九十六次會議通過《中華人民共和國農業稅條例》，統一了全國的農業稅收制度，并沿用下來。改革開放以後，國家對農業稅進行調整，逐步建立了對于農業特産品征稅的制度。1994年1月，國務院發布《關于對農業特産收入征收農業稅的規定》，對農業特産品收入征收農業特産稅。至此，農民繳納的農業稅實際上包括了農業稅、農業特産稅和牧業稅等三種形式。1949年至2003年，全國累計征收農業稅3900多億元，為增加财政收入、建立完整的工業體系和國民經濟體系發揮了重要作用。
但是，中國經濟社會發展狀況在發生着重大變化。從20世紀90年代中後期，中國的工業化、城鎮化快速發展，農業在國民經濟中的份額逐年下降，農業稅在國家财政收入中的比重也已經很低，至2004年已降至不到1%。2001年，中國加入世界貿易組織後，國外競争對國内農産品市場壓力明顯加大，農業稅則進一步提高了農産品的生産成本，使中國農産品在國際市場上處于更加不利的位置。與此同時，工農、城鄉差距逐步擴大，農民收入增長緩慢，農民負擔沉重問題日益凸顯。實行家庭聯産承包責任制以後，農業稅總的趨勢是征稅範圍逐步擴大，稅率持續提高。農民還要承擔“三提五統”等許多維持基層運轉和公共事業發展的費用，再加上各種亂收費、亂罰款、亂集資等，導緻負擔日益沉重，甚至影響到農村社會穩定。時任副總理溫家寶曾經對此作出評論：“一些地方屢屢發生的幹群沖突和群體性事件，多數是因農民負擔過重引起的。農民負擔重的問題已經成為影響農村幹群關系的焦點，成為影響農村穩定的重要根源。”
從20世紀90年代初開始，國家在十年間相繼出台一系列政策措施推動減輕農民負擔。但是，由于加重農民負擔的機制和動力并沒有消除，效果并不理想。2000年，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平給朱镕基總理寫信，認為“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，引發不少人共鳴。經過不斷摸索，中央認為，推進農村稅費改革，是減輕農民負擔的治本之策。3月2日，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，确定在安徽省率先進行試點，探索建立規範的農村稅費制度、從根本上減輕農民負擔的有效辦法。至2002年底，改革試點範圍已經擴大到全國20個省份，農民負擔明顯減輕，新的農村稅費制度框架初步确立，改革取得了明顯成效，為全面推進積累了經驗。
2002年11月，中共十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略，要求“繼續推進農村稅費改革，減輕農民負擔，保護農民利益”。12月26日，中共中央總書記胡錦濤主持召開十六屆中央政治局會議，聽取有關方面關于農業和農村工作的彙報，分析和研究2003年農業和農村工作。會議強調：要更多地關注農村，關心農民，支持農業，把農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。
2003年1月8日，胡錦濤在中央農村工作會議上提出，要“繼續擴大農村稅費改革試點，進一步規範國家、集體和農民的利益關系，切實減輕農民負擔”。時隔一周，中共中央、國務院發出《關于做好農業和農村工作的意見》，提出了“多予少取放活”的方針，确定了農村稅費改革試點工作“要在總結經驗、完善政策的基礎上全面推開”。根據中央經濟工作會議、中央農村工作會議等相關會議精神，國務院在3月底4月初相繼發出《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》和召開全國農村稅費改革電視電話會議，對2003年全國農村稅費改革試點工作進行全面部署。在全國範圍内對農業稅費的規範和調整，把農業稅收納入了規範化和法制化的軌道，為下一步降低、免征農業稅乃至全面取消奠定了基礎。
原定5年取消農業稅的目标，3年就可以實現
2003年12月，胡錦濤在山東、河南省專門就解決好“三農”問題進行考察。他提出要在鞏固已有成果的基礎上，進一步降低農業稅稅率，取消農業特産稅，切實減輕農民負擔，為下一步如何減免農業稅指出了方向。
2004年初，中共中央、國務院發出《關于促進農民增加收入若幹政策的意見》。這是進入新世紀以來關于“三農”工作的第一個中央1号文件。早在農村改革初期，中共中央曾經在1982年至1986年連續5年發布1号文件，給中國農村帶來了深刻變化，許多農村幹部、群衆對1号文件懷有深厚感情，而且這時的“三農”問題已經到了非解決不可的時候了。鑒于此，中央政治局常委一緻同意把農村工作文件作為2004年中央1号文件，并作了特意安排。這份文件針對經濟發展中需要加強的薄弱環節，提出了減免農業稅、免征除煙葉外的農業特産稅和實行種糧直接補貼、購買良種補貼、購買大型農機具補貼等等一系列更直接、更有力的政策措施。值得一提的是，收入減少了，為此産生的縣鄉村機構運轉的财政缺口怎麼辦？1号文件也有相應安排：“降低稅率後減少的地方财政收入，沿海發達地區原則上由自己消化，糧食主産區和中西部地區由中央财政通過轉移支付解決。”這就消除了基層政權對推動減免農業稅的疑慮。中央1号文件極大地調動了農民積極性，雲南江川縣農民說：“從1998年起我一直在外面打工，2004年聽到國家減免農業稅，我就說工不打了，我還是要回家種包谷、水稻。”“黨中央提出來減免我們農民的農業稅，并且還給我們種糧補貼，曆史上幾千年都沒有的事情，使我們農民的日子一天比一天好過起來。”當年起，全國開始降低農業稅稅率，黑龍江和吉林兩省進行了全部免除農業稅的試點。實行“兩減免、三補貼”的政策，使6億農民直接受惠451億元，扭轉了1999年以來糧食生産連續5年下降的局面，糧食增産之多，農民增收幅度之大，确實出乎意料。
中央1号文件的出台受到了廣大農民群衆的歡迎，也推動了加快減免農業稅的步伐。2004年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》，宣布了中央關于“五年内取消農業稅”的決定。農業特産稅是農業稅的重要組成部分，6月23日，國務院召開常務會議，聽取國務院農村稅費改革工作小組關于深化農村稅費改革試點工作有關問題的彙報，決定全部取消農業特産稅。
對農業稅費“減輕、規範、穩定”的工作剛剛由“試點”在全國範圍内推開，緊接着就進行降低農業稅率、取消農業特産稅和免征農業稅試點工作，甚至确定了“五年内取消農業稅”的目标，這麼多減免和補貼的政策能不能落到實處，其後的現實依據和理論支撐是否充分？2004年4月至5月，胡錦濤先後到陝西、江蘇省考察工作。在陝南農村，胡錦濤詳細詢問中央關于發展糧食生産和增加農民收入的政策措施農民知道不知道、基層落實沒落實。在江蘇省考察時，他提出，我國人均國内生産總值突破1000美元，經濟社會将進入一個關鍵的發展階段，并分析了經濟社會發展的階段性特征。
2004年9月19日，胡錦濤在中共十六屆四中全會上首先提出了“兩個趨向”的論斷。他說：“在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以後，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”他強調要深化農村稅費改革，積極開拓農民增收渠道和途徑。“兩個趨向”的提出引起了廣泛關注。從國外經驗看，在工業化進程中适時推進由農業為工業提供積累向工業反哺農業的轉變，是工業化國家的普遍做法。但有不少人還存在疑問：中國是否已達到了工業大規模反哺農業的階段，目前的經濟運行是否存在工業支持農業的時機？中國共産黨需要對這個重大“拐點”作出判斷。同年12月，胡錦濤在中央經濟工作會議上重申“兩個趨向”的論斷，并明确作出“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”的重大判斷，要求全黨順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持“三農”發展。這一系列思考表明，中國經濟社會發展總體上具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件，這就為制定“三農”政策、落實反哺舉措提供了基本依據。
進入2005年，順應反哺階段到來的發展趨勢，中央政府在全國大範圍、大幅度減免農業稅。2005年中央1号文件《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生産能力若幹政策的意見》提出，在592個國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點，在其他地區進一步降低農業稅稅率，在牧區開展取消牧業稅試點，鼓勵有條件的省區市自主決定進行免征農業稅的試點。3月5日，溫家寶在十屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》，宣布“2006年将在全國全部免征農業稅”。他說：“原定5年取消農業稅的目标，3年就可以實現。”然而，形勢發展比預想的更好。按照中央改革精神，2005年有20個省份自主決定免征農業稅，至6月份全國已有27個省區市全部免征農業稅，另外4個省區中的多數縣（市）也免征了農業稅。這些省份根據各自實際情況進行的免征農業稅實踐，為取消農業稅積累了經驗。這樣，原定到2008年取消農業稅的目标2006年中期就已經基本實現。
千百年來農民種地繳納“皇糧國稅”的曆史正式結束了
全面取消農業稅，對農民有利，但對農業型鄉鎮和村則是不小的沖擊。免征農業稅後，許多鄉鎮收入減少了，村裡失去了财源，農村原有的深層次矛盾開始凸顯。一些縣鄉鎮幹部認為稅費改革不可能徹底：“幾千年的皇糧，怎麼可能就取消了？”那麼，這次取消農業稅能不能确保農民負擔不反彈，跳出曆史上稅制改革“積累莫返之害”的所謂黃宗羲定律怪圈？其實，在啟動農村稅費改革的時候，中央就開始統籌考慮這些問題。
2005年6月，全國農村稅費改革試點工作會議在北京召開。溫家寶對曆史上賦稅制度改革跳不出黃宗羲定律的怪圈進行了分析：重要原因之一就在于稅制改革之後，缺乏更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革。回到現實，他說：“我們在開始進行稅費改革的同時，就始終在考慮和探索一系列相關的綜合改革。”在随後推進農村綜合改革的過程中，胡錦濤也談到，取消農業稅“并不意味着農民負擔問題就一勞永逸解決了。如果不深化農村改革，農民負擔極有可能以其他形式出現反彈”。通過研究和分析農業稅免征後農村經濟社會發展面臨的新情況新問題，中共中央決定及時啟動農村綜合改革，包括鄉鎮機構改革、農村義務教育和縣鄉财政管理體制改革，從根本上建立防止農民負擔反彈的保障機制。
2005年10月，中共十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的曆史任務，要求建立“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。12月中旬，胡錦濤到青海省考察欠發達地區如何從實際出發落實好建設社會主義新農村這項任務，詳細了解免除農業稅、免交特産稅等惠農支農政策的落實情況。這表明全面取消農業稅，不僅是減輕農民負擔、增加農民收入的重要舉措，也是建設社會主義新農村必須要解決好的重大課題。
盡管絕大多數地方已經免征了農業稅，取消農業稅各方面的條件都已經成熟，但是作為一個稅種，它是全國人大公布的法規規定的，正式取消還有待于通過法定程序修改或廢止1958年通過的農業稅條例。
按照十屆全國人大三次會議批準的《政府工作報告》，2006年起将全部免征農業稅，全國人大财政經濟委員會經過調查研究，征求有關方面意見，建議全國人大常委會作出決定，廢止農業稅條例。2005年12月24日下午，關于廢止農業稅條例的議案正式提請十屆全國人大常委會第十九次會議審議。29日下午，經過表決，會議通過了全國人大常委會關于廢止農業稅條例的決定。在圓滿完成各項議程後，全國人大常委會委員長吳邦國專門就此發表講話指出，取消農業稅這一稅種，讓農民吃上了定心丸。同日，胡錦濤主席簽署中華人民共和國主席令第46号，公布了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》。至此，實施了近50年的農業稅條例被依法廢止，一個在中國延續兩千多年的稅種宣告終結，國家和農民之間的經濟關系發生了曆史性變化。
中共十八大後，習近平總書記說：“黨中央的政策好不好，要看鄉親們是笑還是哭。如果鄉親們笑，這就是好政策，要堅持；如果有人哭，說明政策還要完善和調整。”這道出了中國共産黨完善農村政策的依據和遵循。全面取消農業稅這個決策好不好，億萬農民用連年豐收的喜悅和歡快的笑聲，用自費鑄造的“告别田賦鼎”作出了回答。■
作者系中央文獻研究室助理研究員