文|本刊記者李亞臻史可
圖為知名PPP專家、清華大學教授王守清。
繼國務院總理李克強在2013年7月31日主持召開的國務院常務會議上，對社會資本進入基礎設施領域釋放了強烈的信号之後，十八屆三中全會又再次釋放發展PPP的利好信息，在這之後，PPP的系列通盤政策包相繼問世。在國内，PPP無疑迎來了史上最有利的發展契機。回顧過去幾十年，PPP分别經曆了三個發展時期的轉變，分别是自上世紀八十年代中後期，在沙角二期電廠首次采用BOT（PPP的一種方式）以來的由港澳台商主導；九十年代中後期，自來賓二期電廠、成都第6水廠等由中央批準的BOT項目，由外商主導且基本按國際慣例實施，以及随後國企和民企跟進參與或主導；自2013年底全國人大啟動特許經營（PPP）立法，中央部委特别是财政部和發改委強力推進PPP模式。三個時期轉變，PPP存在項目已經從前期鋪墊、市場培育進入到2015年的實踐元年。然而，現實情況是：社會資本尤其是民間資本仍多處于較被動狀态，金融機構熱情不足，項目簽約落地的效率和成果有限。政熱企冷、PPP變相暴力、PPP俨然國資盛宴……今年的一段時間内，關于PPP，總有很多難釋的質疑。為此，本刊記者特别專訪了知名PPP專家、清華大學建設管理系暨清華大學國際工程項目管理研究院教授、博導、副院長王守清博士。大熱背後的冷思考為何我國政府出台一系列政策大力推廣PPP?王守清教授說，此前政府财政收入很大一部分的來源于賣地，随着2008年起的國際金融危機、中央調控房地産、清理地方融資平台和地方政府債務，以及人口紅利将盡，地産大周期面臨拐點，政府與企業都迫切需要一種新的引擎去開動中國經濟的發展。“PPP項目分經營性、準經營性和公益性三類，可減少或部分減少政府的财政支出特别是當期支出，利用社會資本及其技術和管理，發展基礎設施和公用事業，提前建設提前受益，促進經濟發展，提高人民的生活水平，并向社會資本轉移風險。PPP項目的債權和股權的投資者往往會對項目進行更嚴格的盡職調查，避免無效率或項目的重複建設；發揮企業的能動性和創造性，集成運作和管理項目全過程，提高效率。政府預計2020年城鎮化率将達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元，單獨靠政府投資是很難實現的。”王守清說。談到PPP的火熱現象，王守清向記者列舉了如下數據：2014年至今，财政部及各地政府培訓了4000多官員，發改委培訓中心及其合作機構、各協會或社會培訓機構等舉辦了大量PPP公開培訓班或企業内訓班；2014年5月28日，發改委發布第1批80個項目，2014年11月30日，财政部發布第1批30個示範項目；2015年5月25日發改委發布1043個項目。之後，根據《河南PPP開發性基金設立方案》等數據：中央設立500億PPP引導性資金，各地也設開發性基金，如江蘇100億，河南50億等。然而，這場PPP的饕餮盛宴背後，項目多，落地少，不規範的做法依舊。據新華網報道，發改委80個項目中中僅12%獲得社會資本投資，财政部30個示範項目中不到一半簽約。在各地已簽約的非财政部示範項目中，甚至有些是‘拉長版BT’或‘名股實債’或‘保底回報’項目。同樣據人民網報道，發改委2014年推出的近1.97萬億元的PPP項目清單中，截至今年初，簽約率僅為10%-20%。投資回報達不到社會資本的期望是PPP項目落地難的一個原因。“目前與PPP相關的，掙到錢的是培訓機構和培訓師，正在掙錢的是咨詢，快要掙錢的是律師，5-10年之後可能掙到錢也許是社會資本，10年後掙錢的可能是放貸者。”王守清說，周期長，回報慢，這是逐利社會資本不太願意承擔的風險。政策層面對于PPP的現狀也有着清醒的認識，近段時間，财政部金融司司長孫曉霞就曾有段廣為業界流傳的關于PPP面臨的六大點疑難雜症的分析。具體包括：一是觀念認識轉變難。部分地方政府把思想局限在緩解債務壓力上，沒有把注意力轉向加強監管上；二是規範推廣運用難。一些地方将PPP簡單等同于新的融資渠道，将部分項目包裝成PPP項目；三是社會資本尋求難。社會資本參與PPP項目的積極性還有待提高；四是工作協調推進難。相關部門在項目立項、規劃等方面，不能與時俱進；五是操作實施過程難。地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業務的人員，又缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足；六是融資渠道通暢難。融資主要依靠銀行貸款，難以實現無追索或有追索的項目融資，融資成本較高。從社會資本角度來看，一部分企業認為是PPP運作程序透明度不夠，負責PPP項目的公務人員經常變動，很多項目的競争隻是走過場。另外，企業還認為，政府契約精神差，導緻随意違約現象普遍，而且法律救濟手段不足（王守清及其團隊分析了我國16個PPP典型失敗案例後發現，各個項目都存在“地方政府信用風險”這一點）；企業普遍還遇到的難點是項目融資難，社會各界認為項目融資隻是少數銀行和少數投資人的事；最後，企業還認為咨詢等中介機構未能發揮應有的作用。所以說，PPP是一把雙刃劍也不為過。王守清告訴記者，“目前民營企業還有一些不足，與央企、國企相比，一是自身資金有限，融資能力也不行，二是信用和名聲可能給政府印象不好，三是多數缺乏自有技術，其中前兩點是最重要且相互關聯的。但是不能永遠都讓它不行，要創造平等條件發展民營企業。真正讓民營企業參與PPP，才是PPP本來的内涵，即政府（公）與民營企業（私）長期合作。”“千萬不要把PPP模式當成地方政府解決地方債務的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共産品和服務責任的借口，很多項目是不适合PPP的，而且如果PPP項目做砸了，不利後果可能比傳統政府投資甚至BT模式更長遠。全世界PPP做得最好的國家，PPP項目在所有公共産品項目裡也隻占到10%—20%。”王守清強調。
厘清誤區在王守清看來，PPP畢竟是政企之間長達10-30年甚至更長的合作夥伴關系，不管雙方多麼聰明、有多少經驗、做多少盡職調查，都不可能完全準确預測将來10-30年的風險及不确定性。雙方所簽的PPP合同本質上是不完備的，即使設計了上下限、調節各種機制，也不可能完全覆蓋将來可能發生的各種情況。何況社會和科技的發展如此迅速，如技術更新、用戶需求、價值觀等都在發展演進。“而且，政府永遠沒有企業精明，但政府又有企業所沒有的強勢，加上有些咨詢和律師等中介機構可能不夠專業、有意無意的不中立、沒有社會責任感甚至缺失職業道德等等因素，都有可能加劇合同的不完備和/或造成合同的不公平，進而引起各種違約。”王守清說。具體而言，王守清說，對PPP的認識誤區主要有三方面：PPP适用範圍的認識誤區、化解地方債務的認識誤區、提高效率的認識誤區。例如，前面提過，PPP模式并不适用于所有項目。如果PPP項目缺乏“物有所值”和“财政承受能力”等評估論證支撐，就可能分别造成成本的增加和政府違約的可能。按照PPP項目的支付模式分為用戶支付、用戶支付加政府支付或資源補償、政府支付或資源補償等三種模式，前兩種模式的确可減輕或部分減輕政府财經負擔，但後兩種特别是最後一種歸根結底還是需要政府支付的，故應注意政府支付的“财政承受能力”。另外，在決定是否采用PPP模式的決策中，政府應該着重關注PPP能否提高項目的建設和運行效率，如帶來項目産品或服務價格的降低、服務水平的提高等。任何項目的提出到落地都會有風險，PPP項目也不例外。PPP項目的初期調研費、咨詢費、投标等費用都相當高，對投資者而言，如未中标，時間成本和經濟成本都将覆水難收。特許權協議的談判、簽約和審批都十分複雜，項目能否如期執行，投資者也應特别注意。王守清說，國際上的PPP多是有限追索的項目融資，貸款本息的償還和投資者的回報主要依靠項目未來的收益，但PPP項目也會遭遇工期延誤、成本超支、技術失敗、運營不善及市場需求不足等風險，或所提供的産品及服務無法滿足産出和績效要求，從而導緻現金流不足，不能按時還本付息。這就決定了放貸方比其他模式面臨更多和更長期的風險，所以它們對項目的長期收益能力及項目參與方的長期信用自然會給予更多的關注，如果不能滿足，放貸方就不會同意做有限追索貸款，這也是我國目前投資者做PPP所面臨的另一問題，基本上都是完全追索貸款。對投資者而言，不能實現有限追索，就沒法實現項目的風險與投資者母公司的隔離，更不敢做長期的PPP投資了。突破障礙與國際上PPP做得比較成功的國家如英國、澳大利亞和加拿大等相比，我國PPP的制度和法律環境仍需完善。王守清稱，現行法律中仍有部分與PPP推行不匹配或有空白的地方，如土地招拍挂、稅收、會計準則和銀行法等。而且，當出現各部委之間出現不同政策甚至沖突時，缺乏一種高效有力的協調機制。另外，對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業界仍存在争議。對此争議，王守清介紹：“财政部2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》（《操作指南》）第三部分可找到解決方案：‘在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生争議且無法協商達成一緻的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。’”可是按照2015年5月1日起施行的修訂後的《行政訴訟法》第12條1款11項、及《行政訴訟法司法解釋》第11條，人大及法院均将PPP（特許經營）合同視作“行政協議”，納入行政訴訟而非民事訴訟範圍。如此，糾紛将由行政法院受理，仲裁機構無權處理PPP争議，所以上述《操作指南》中提出可申請仲裁或提起民事訴訟，如同虛設。王守清說，鑒于5月19日頒布的國發42号文中突出強調了政府與社會資本在PPP模式中應處于“平等協商”的地位，濟邦咨詢董事長張燎在點評42号文時指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關系，但涉及服務提供和對價支付的相關合同應被歸入民事合同關系。綜上，若将PPP合同簡單的歸類為行政合同，無疑會增加社會投資者的疑慮，應給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的一定權利。雖然推廣PPP的政策大禮包非常豐厚，但部分形同虛無，沒有相應的配套措施，難言項目的順利落地。王守清舉例稱，雖國務院2014年8月11日出台的《關于支持鐵路建設、實施土地綜合開發的意見》、财政部與稅務總局給予公共基礎設施項目企業所得稅“三免三減半”政策等，但目前的鼓勵政策遠不足以吸引企業特别是民營企業。
再比如，國家發改委今年1月發布的《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》稱，實施軌道交通導向型土地綜合開發，吸引社會資本通過特許經營等多種形式參與建設和運營，雖然，土地資産至今仍是地方融資平台手中最重要的資産，在如何在PPP項目實施中發揮土地資産的作用，但目前國土部門并無具體的文件出台。2014年12月，國務院發布了《關于清理規範稅收等優惠政策的通知》(即國發62号文)，62号文的初衷是清理規範一些擾亂市場秩序的稅收優惠政策，但在打破市場競争壁壘的同時，客觀上也壓縮了企業能享受到的稅收優惠扶持，加重了企業負擔，因此頒發之初就引起了較為強烈的反應和質疑。而2015年5月10日，國務院下發了《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（即國發25号文），實質上卻暫停了62号文的相關工作。王守清認為，PPP成功的關鍵，還需要合理的資本結構安排，包括政企之間、銀企之間、股東之間優勢互補、強強聯合，以利于各參與方之間實現公平有效的風險分擔和利益共享。特别是對企業特别是民企而言，銀企之間最大的問題之一是金融體系與信用體現的不成熟和政府管制太多，直接融資渠道少、融資成本高等。選擇大于努力廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類，是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質，包括技術複雜性、收費的難易程度、生産或消費的規模、設施的規模和壟斷性等。王守清說，一個項目是否應做PPP，政府主要應考慮經濟發展和提高生活水平的要求、是否物有所值即能否提高項目的建設和運營效率。自然資源開發項目是最适合做PPP的，其次是基礎設施，因為這些項目通過自身的運營可以收回投資并盈利。因此，政府在短期和長期都沒有錢時，可優先做經營性、用戶付費的項目，如油氣礦等自然資源開發項目、收費高速公路和橋隧等基礎設施項目；政府短期沒錢時，長期有錢時，可做準經營性，用戶付費加政府補貼運營的項目；政府有錢時就可做公益性項目，即主要由政府支付的學校、醫院、養老院和監獄等社會事業項目。他用公式給出了在物有所值前提下如何選擇經營性、準經營性與公益性項目的簡單方法，用r代表常用可經營性系數，等于項目全壽命期内收益折現值/成本折現值，若r=0，屬公益性，需政府出資，做PPP需政府補貼或資源補償(RC)；若r>1，屬經營性，可PPP；若0小于r小于1，屬準經營性，做PPP需政府給政策或補貼/RC。“PPP項目隻有全過程透明，财務公開，公衆或第三方參與立項和評估決策、參與對PPP項目所提供産品和服務的監管，追究決策失誤者責任，把違法違規的企業打入黑名單，才能保障公衆利益。PPP過程和财務不透明、沒有公衆參與機制，就很可能造成‘官商勾結’，而非‘政企合作或者政府與社會資本合作’。”王守清最後強調。PPP成功的關鍵，還需要合理的資本結構安排，包括政企之間、銀企之間、股東之間優勢互補、強強聯合，以利于各參與方之間實現公平有效的風險分擔和利益共享。鍊接閱讀：全國高鐵首單PPP項目——濟青高鐵濰坊段為何備受社會資本追捧？作為中國高鐵首單、濰坊首個PPP項目——濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在今年6月份成功通過競争性磋商方式，最終由中國郵政儲蓄銀行及其合作資本方以6.69%/年的債權收益率從11家競标者中脫穎而出，而此前呼聲頗高的複星、中信民營資本則敗走首單高鐵項目。根據濰坊市财政局PPP中心主任龐效忠的介紹，該項目計劃投資43億元，結果吸引了15家社會資本報名（最終篩選出11家），意向投資高達420億元。在各地基建項目都大喊資金緊張的時候，該項目卻創造了10倍社會資本追捧的記錄，原因何在？近期，民生證券研究院執行院長管清友、民生證券研究院高級宏觀研究員朱振鑫經過實地調研，總結出了五點經驗：項目資質突出、配套政策優厚、融資方案清晰、退出機制安全、職能分擔合理。他們在其調研報告中分析稱，PPP項目的成功有很多标準，包括招标、融資、運營、回收等多個階段。現在大部分PPP項目還處于招标和融資的階段，從這個階段來看，濟青高鐵濰坊段無疑是最成功的項目之一。第一，作為第一單城際高鐵PPP項目，該項目擺脫了過去鐵路投融資由鐵總全權負責的模式，改由地方自主安排，這無疑是一個非常有投資前景的“性感”項目。第二，一系列配套政策的支持提高了項目的實際收益率，也提高了社會資本的安全邊際。這些政策包括，首先“存貸款捆綁”，此次參與投标的社會資本主要是銀行，最終中标的也是銀行資金，而銀行有望從未來項目公司的存貸款中獲得收益。其次“以地養路”，在項目可行性研究階段就制定了通過高鐵沿線土地綜合開發獲得收益來支持項目建設。還有“财政補貼”，該項目收益不足部分将由濰坊市政府承諾進行财政補貼。等等。第三，濟青高鐵的融資方案思路清晰。首先，資本金籌措有保障。山東省省管企業和省國土廳所屬土地儲備中心以土地開發收益金為依托出資30%，沿線各地政府以土地和拆遷費入股出資30%，國内各類企業，包括民間資本和社會資本、金融機構出資20%，餘下的20%引入外資參股。其次，後續融資有保障，項目将采取中長期企業債、中期票據、信托計劃和銀行貸款等多種形式籌集資金，當地地方政府和銀行将予以支持。第四，退出機制安全。短期有類似債權的無風險收益，長期可以享受股權的資本利得收益。在15年的項目合作期限内，郵儲銀行的債權收益雖然低于最初預期的8%，但在資産配置荒的背景下已屬難得。而且濰坊市政府将運營補貼支出列入财政年度預算以及中長期财政規劃，減少了政策和法律風險。可以說，社會資本拿到的基本是無風險收益。與此同時，參與濟青高鐵濰坊段PPP項目的社會資本還将按照工程對價獲得濟青高鐵股權，從項目合作期限的最後兩年開始，社會資本可以選擇由政府回購其項目股權，屆時可以獲得資本利得收益。第五，職能分擔合理。政府和社會資本各司其職，互相取長補短。将特定的風險分配給最善于管理該種風險的一方，将特定的職能分配給更有優勢的一方。