“受益對象為社會公衆的政府購買公共服務項目，應當積極引入第三方機構開展績效評價工作，就購買服務行為的經濟性、規範性、效率性、公平性開展評價。”财政部日前出台的《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（以下簡稱為《指導意見》）指出，“尤其是要結合本地實際，優先選擇與人民群衆生活密切相關、資金量較大、社會關注度高的公共服務項目開展試點。”
用于購買公共服務的财政資金花得值不值？政府購買服務效果怎麼樣？績效評價由誰來做，如何進行？這些問題一直是公衆關注的焦點，也是困擾政府購買服務績效評價有效推進的重要因素。如今“第三方績效評價”正加速推進，公衆或将得到一份滿意的“答卷”。
《指導意見》指出堅持試點先行，通過試點完善政府購買服務績效指标體系，探索創新評價形式、評價方法、評價路徑，穩步推廣第三方績效評價，選取天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個省、直轄市、計劃單列市于2018至2019年開展試點工作。
業内人士普遍認為，把“推進第三方績效評價”作為推動政府購買服務改革的重要舉措和落腳點恰逢其時。在全面深化改革的背景下，“第三方績效評價”是我國全面實施績效管理的一項重要探索，也是轉變政府職能、深化社會改革、創新社會治理、探索社會共治的重要機制，進一步促進了公共服務的供給主體、機制和模式的多樣化，進而激發社會活力，推動政府與社會關系的改變并實現社會共治。
“全面實施績效管理”
中央财經大學中國公共财政與政策研究院院長喬寶雲表示，對政府購買服務實行第三方績效評價，是我國全面實施績效管理的一項重要探索。第三方績效評價可以有效推動政府購買服務，保證績效評價的客觀、公正，避免相關利益沖突，更好地發揮績效管理作用。
黨的十九大報告中，明确提出“建立全面規範透明、标準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理不僅是新時代國家治理體系和治理能力現代化的重要内容，也是一項具有長期性、持續性的戰略議題。
随着我國公共服務體系和制度建設不斷推進，中央及地方政府部門進一步加大向社會購買公共服務的力度，政府購買服務的全過程涉及立項、投入、管理與監督等環節，同時也是購買服務的預算資金編制、執行與監督的過程。因此，要按照财政支出績效評價的要求，針對政府購買服務項目自身特點，建立相應的績效評價制度與體系。财政部、民政部和工商總局聯合出台的《政府購買服務管理辦法(暫行)》指出，要“對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。評價結果作為選擇承接主體的重要參考依據”。華南理工大學公共管理學院教授鄭方輝指出，基于曆史、文化、現實條件等複雜因素，我國政府組織的考評始終表現為體制内部的自上而下形态，容易流于形式，也就無所謂獨立性。在這種情況下引入第三方機構開展績效評價可在一定程度上彌補政府管理體制的缺陷，是實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。
近年來，黨中央、國務院高度重視政府購買服務工作，并作出了一系列部署和要求。今年7月6日召開的中央全面深化改革委員會第三次會議強調，推進政府購買服務第三方績效評價工作，要針對當前政府購買服務存在的問題，積極引入第三方機構對購買服務行為的經濟性、規範性、效率性、公平性開展評價，提高規範化、制度化管理水平，提升财政資金效益和政府公共服務管理水平。
推進“政府購買服務第三方績效評價”工作可謂恰逢其時，既可以通過評價信息公開和評價過程的積極參與，讓社會公衆更好地了解公共服務内容與結果，增進公衆與政府之間的互信，還能綜合考查政府購買服務是否達到預期目标，及時發現和修正政府購買公共服務管理過程中出現的績效偏差，以确保公共服務質量提升。
喬寶雲表示，為了保證績效評價的客觀、公正，避免相關利益沖突，第三方績效評價可以有效推動政府采購，發揮績效管理的作用。績效評價結果實際上是對财政資金使用有效性的判斷，可以用來指導未來财政資金的使用。
探索政府購買公共服務涉及面廣，開展第三方績效評價也缺乏相對成熟的經驗，目前各地政府大多都在進行漸進式的試點探索。攝影/meisupic漸進式探索中的發現
“江西省景德鎮市的績效評價工作在開展之初遇到不少困難，比如有些部門對績效工作缺乏足夠的認識和應有的重視，推進工作決心不強烈；績效管理制度建設嚴重滞後，部門職責不清晰，财政幹預無依據，推進手段不強硬；績效管理内部職責定位未确立，工作關系未理順，工作流程未建立，推進基礎不紮實；财政部門孤軍奮戰，缺少外部支持，監督指導乏力，推進合力未形成。可以這樣說，這些都是帶有共性的問題……”景德鎮市财政局相關工作人員如是介紹。
由于政府購買公共服務涉及面廣，開展第三方績效評價也缺乏相對成熟的經驗，所以各地政府隻能進行漸進式的試點探索，雖然近年來政府在“全面實施績效管理”方面取得了一些進展，在實踐中積累了許多有益的經驗，但總體看來仍處于起步階段。
上海國家會計學院應用經濟研究所所長趙敏撰文指出，我國當前政府購買服務預算績效評價還面臨不少問題。
“首先，政府購買服務績效評價頂層設計不夠完善。一些地方政府已經開始高度重視這類專項評價的重要性。但是，由于政府購買公共服務支出有其特殊性，且各地推進力度不一，因此全國層面尚未有統一的專門績效評價體系與方法，隻是在部分地方開始進行相關探索，政策與制度保障還亟須加強。”
“其次，政府購買服務類績效評價方法與體系還不夠完善。政府購買服務的參與主體和服務提供過程較為專業、複雜，因此需要制定一套涉及多方主體的、全過程的綜合評價體系，既要考慮雙方履約過程的合規性與有效性，同時更加關注結果，但目前這方面工作的有效性還有待進一步完善。”
“再次，政府購買服務預算績效評價結果應用還不夠充分。政府購買服務績效評價的最終目标是嚴格監督承接主體提供的産出與效果是否滿足政府購買需求，切實解決社會問題。主管部門應該主動開展績效評價，建立按績效付費的理念。但由于仍在不斷摸索中，評價質量還不夠穩定，評價結果還很難作為政府購買服務的依據，這就容易使得預算安排和服務監管等流于形式，财政資金使用的合規性和效率性受到影響。”
趙敏認為，政府購買服務預算績效評價的專業力量不夠完善。中央财經大學财政稅務學院教授溫來成也表示了同樣的擔憂，他指出，受我國行政管理體制、财政管理體制的制約，目前的第三方績效評價結果隻是供财政部門編制、執行預算時參考，對于采購績效好的部門給予适當的鼓勵，在下一年度預算編制時增加一些撥款；對績效差的部門給予扣減。目前還難以做到對購買公共服務績效較差的部門和人員進行處罰。各級黨的組織部門、人大一般也沒有将購買公共服務績效評價結果作為對有關部門和人員進行考核的依據。
溫來成還提到，目前在政府購買公共服務第三方評價方面，法律制度層級低，我國尚未出台全國性的統一指導規範，還沒有建立專門的、具體的和可供操作的、細化的法律制度。僅有地方政府出台一些規定還不夠規範、嚴謹，有些地方較為籠統，激勵約束性不強，難以滿足依法管理政府購買公共服務第三方績效評估的需要。政府購買公共服務第三方績效評估管理距有法可依、執法必嚴、違法必究的目标還有較大差距。
完善制度平台是關鍵
國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》把“績效評價”放在了突出位置，明确要求加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。評價結果向社會公布，并作為以後年度編制政府向社會力量購買服務預算和選擇政府購買服務承接主體的重要參考依據。
去年5月舉行的公共服務第三方評估新趨勢暨第三方評估主題論壇讨論了政府購買服務第三方評價的新趨勢，與會的零點有數董事長袁嶽指出，“随着全國建設步伐的加快，政府對于第三方評估需求與日俱增，前景廣闊。然而在操作模式上，第三方評估機構需居安思危，服務創新，與時俱進。”同時有業内人士建議，可将英特爾公司實施的“360度全方位績效評價理論”作為政府購買公共服務第三方評價機制的切入點。
360度績效評價也稱“全方位評價”或“多視角評價”，是指從多層次、多方位對被考評者進行評價，它在傳統的上級對下級和員工自我考核的同時，将同級員工、下級、顧客等其他相關者納入考核評價體系。由于360度績效評價體現了“組織調查”“全員質量管理”“發展回饋”“績效評價”以及“多元評價系統”等多個組織績效原則，已經被世界各大知名企業采用。360度績效評價是績效管理和現代人力資源管理相結合的産物，它将外部的顧客評價納入其中，體現了多元化評價理念，可以有效解決自我評價的盲目性和上級評價的認識不足等缺陷，使評價結果更加客觀、全面、公正。
有分析指出，企業的360度績效評價同樣适用于政府購買公共服務的績效評價，360度績效評價的準确評價和預測原則、全員參與原則、客觀公正原則、信息暢通原則等也能指導第三方評價的有效應用。政府購買公共服務是否滿足公衆需求、财政資金使用是否恰當，都需要完整的評價體系進行考量，凡是有利于把握政府責任履行情況的評價模式都應該合理納入其中，這是“第三方評價”被用于政府績效評價的“物質性基礎”。因此，政府購買公共服務應當有效開展360度績效評價，并加以改造和融合。
對此，趙敏提出，在“借鑒國内外經驗，完善評價方法與體系，特别是針對不同類型的購買服務，建立分類指标體系”的同時，着力點應該落在“進一步完善頂層設計，建立規範、統一和細化的購買服務類評價制度與政策體系”上。她指出，随着政府購買服務工作的深化，大量的預算資金将通過合同和契約方式轉移給能夠提供專業化公共服務的社會主體，因此，政府部門可進一步完善政府購買服務和績效評價的相關政策與制度，确保預算資金監管更加有效，積極促進部門職能轉變。
趙敏還提到，國家要大力培養專業的評價機構。大力發展以會計師事務所、管理咨詢公司等為主體的績效評價中介機構體系，加強行業指導與規範，着力提升工作質量，從而為政府購買服務預算績效評價提供有效的技術支撐。
“在一定範圍内适當調整指标權重。由于不同公共服務項目之間存在較大差距，對于評價指标體系的指标權重，可在一定範圍内調整，以準确評價公共服務的實際績效。”溫來成也開出了“藥方”。
他建議，“做好政府購買公共服務第三方績效評價結果運用的宣傳、推廣工作，争取社會各方面的理解、支持，積極推動各級人大将評價結果作為監督、評價有關政府部門及其負責人的重要依據。同時向各級黨的組織反映有關部門購買公共服務第三方評估的結果，供其作為考查幹部政績的參考和依據。”
績效管理硬仗打響
政府在引入第三方“管家”給自己“打分”的同時，還可以采取措施讓第三方機構提高評審質量。
浙江省衢州市龍遊縣财政部門在充分發動第三方機構開展績效評價工作的同時，積極建章立制，規範管理，獎優罰劣，“以績效論英雄”，倒逼第三方機構提高評審質量。
龍遊縣出台政府投資項目咨詢服務中介機構考核辦法，對中介機構實行量化考核。執行加減分制度，設置4檔分數紅線，對觸及紅線的中介機構按檔次進行暫停業務3-12個月的處罰。授予考核周期内總分前兩位的中介機構“年度優秀審價機構”稱号，給予500萬至1000萬元項目審核權的激勵。龍遊縣财政局對中介機構月度綜合表現采取“一月一考核、一月一通報”方式，依據項目初複核及複審情況，每月出台一期考核月報進行逐項通報。2017年以來累計出具19期，對中介機構做出扣分處理38次，加分獎勵33次，停審處理10次，沒收保證金處理2次，依規則不支付審計費用5次。
龍遊縣财政局還通過開展重點管控，倒逼責任落實。按月清查中介機構在手項目，對積留項目最多的中介機構處以停審一個月的處罰。對進入結算階段項目，紀委、審核中心随機抽取複審項目，由審核中心現場實地複審。複審誤差率超紅線的，采取不支付審核費用或沒收審核履約保證金等處罰方式，以倒逼機制源頭管控中介機構在審核過程中的不良行為。2017年，抽取複審129個，複審比例22.7%，誤差率2%以内占比97.7%，總體質量正常。
為了打好“績效管理工作”這場硬仗，目前景德鎮市财政部門正按上級要求全面落實績效管理主體責任，在整合财政内部資源、理順績效管理工作流程、落實績效管理工作責任的基礎上，部署市本級預算部門的績效自評價工作，督促縣市區開展相應工作，将績效評價金額在全市财政支出中的占比大幅提高。加強對市本級部門（單位）績效管理的綜合考核，對無項目支出或具備條件的部門（單位）實施整體支出評價，争取一般公共預算盡快全覆蓋。
随着天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個省、直轄市、計劃單列市“完善政府購買服務績效指标體系”試點工作的開展，統一有效的政府購買服務平台和專業嚴謹的第三方考核機制有望形成。
提升在充分發動第三方機構開展績效評價工作的同時，隻有積極建章立制，規範管理，獎優罰劣，才能倒逼第三方機構提高評審質量。責編鄂璠
TIPS浙江省如何“以績效論英雄”
“财政資金不能花出去就算數，關鍵要看績效。财政的錢要用在刀刃上，要管好用好，用出績效。”浙江省委書記車俊曾指出。現在，在浙江省，牢固樹立“以績效論英雄”的理念，将其落實到生财、用财、管财、理财的各個方面、各個環節，切實提高财政資金的使用績效，已成為各級财政部門的共識。
去年年底，浙江省财政廳廳長徐宇甯公開發表了署名文章《以績效論英雄浙江全面實施績效管理》，詳細介紹了浙江省“以績效論英雄”的先進經驗。
一是建章立制，為全面實施績效管理提供制度保障。浙江省自2003年在全國率先開展财政支出績效評價工作，經過十餘年的探索和實踐，在預算績效管理的制度建設、能力建設、内涵建設等方面取得明顯成效，基本構建了“預算編制有目标、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的工作機制，着力營造“講績效、重績效、用績效”的濃厚氛圍，真正做到“财政資金保障到哪裡、績效評價就跟進到哪裡”。
二是服務大局，實現績效管理“全過程、全融合、全覆蓋”。在推進績效管理“全過程、全融合、全覆蓋”的基礎上，浙江省财政部門将績效目标設置、績效監控、評價結果等績效信息統一歸集到預算申報表上，通過“一張表”規範、系統地反映績效信息，所有信息可追溯、可比對分析，并與預算編制、執行信息相關聯，實現績效信息與預算信息同步審核、同步管理、同步公開。
三是打好“組合拳”，形成全面實施績效管理的強大合力。績效管理不是财政部門一家的事情，不能單打獨鬥，必須凝聚共識、借助外力、形成合力、打好“組合拳”，協同推進。浙江省通過強化績效評價結果應用、建立多方參與的協調機制、推進預算績效信息公開，形成了全面實施績效管理的強大合力。