習近平總書記明确指出“要把修複長江生态環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”。這一重要指示精神已經成為長江經濟帶各省市的思想共識。但如何把思想共識落實到實際行動中，特别是落實到長江經濟帶110個地級市的具體發展實踐中，任務十分艱巨。當前推動長江經濟帶發展仍面臨不少困難問題，急需在改革中加以推進解決。
一、困難問題（一）經濟發展與生态建設之間矛盾尖銳
在生态建設方面，上遊生态建設重點區與貧困地區高度契合，除了高原、幹熱幹旱“硬骨頭”地區之外，面臨無地綠化的尴尬；中下遊地區水體污染嚴重，治理難度越來越大，水污染的治理、水生态的修複、水資源的保護形勢極其嚴峻。在經濟發展方面，全域存在産業低端、産能過剩的情況，各地市紛紛整航道修錨地建港口，搞園區引企業辦工廠，圈地皮大拆建造城鎮……一些地方在承接産業轉移時，饑不擇食拉項目，高污染的礦産、鋼鐵、水泥、化工企業密集布局在長江邊，部分企業無視長江水環境，污水直排、偷排問題突出，沿線水污染事件多發，水質不斷惡化，長江生态系統不時敲響警鐘。“黃金水道”作用的發揮與生态保護的巨大壓力并存，怎樣正确處理好生态建設與經濟發展的關系，成為推動長江經濟帶發展所要解決的核心問題。
（二）同質競争與松散合作之間博弈凸顯
沿江開發往往都是地方政府主導，基本上以省甚至是地市級行政區劃為單位，行政色彩濃厚。沿江各地仍然存在着追求GDP的傾向，加上分竈吃飯的财政體制，“諸侯經濟”十分明顯。目前各省市出台的有關長江經濟帶發展的實施意見來看，更強調長江經濟帶戰略實施給本地區發展帶來的機遇，更強調如何以此為契機促進區域經濟發展，在生态建設與環境治理、完善綜合交通體系、産業轉型升級、推進城鎮化、擴大對外開放等方面，各省市往往共識多、協同少，商議多、行動少。加上現有協調機制缺乏相應激勵約束機制，往往協調多、落實少。表現在經濟社會發展上，資源同争市場同搶，狹路相逢互不相讓，部分地市甚至以犧牲資源和環境為代價，搞政策窪地，進行惡性競争。
（三）統籌協調與各自為政之間問題突出
長江經濟帶發展是全流域管理和發展的問題，涉及生态環境保護、綜合立體交通走廊、經濟協調發展、産業整體布局等多方面，涉及水利部、環保部、住建部、農業部、交通運輸部、發改委等管理部門以及沿江11省市。各部門各地方在規劃落實中，容易出現選擇性執行的傾向，甚至相互矛盾，影響執行效率。在大交通建設上，鐵路、公路、港口、航道、岸線、水利、航空、管道等分别由不同部委機構管理，項目建設由不同省市具體實施，各管一段，導緻省際之間、同省之間“最後一公裡”問題嚴重，貨物中轉能力和效率低下。在長江環境保護上，多個部委和沿江省市都有各自職責，但職責缺乏整合、功能缺乏歸集，各管各段、各行其是。各省市所處發展階段、資源禀賦、區位優勢等差異較大，都從各自角度思考問題，規劃各自為政，建設自行其是。
（四）産業趨同與有序轉移之間困難重重
長江經濟帶9省2市存在相當程度産業同構，制造業結構相似系數超過0.7，最高為上海—重慶0.89。沿江各省市産業同構化現象嚴重，經濟互補性不強，上中遊與下遊的産業鍊未能實現分工、對接，下遊地區的發展缺乏資源支撐，上中遊地區的發展缺乏資金、技術支持。例如，11省市中将電子信息列為主導産業的有9個，汽車、石化、裝備制造列為主導産業的有6個；安徽皖江城市帶建設和湖北長江經濟帶開放開發戰略産業定位基本雷同。産業的同構化造成同質化競争，勢必進一步導緻低水平重複建設和資源浪費，客觀上阻礙了長江經濟帶一體化進程。
長江經濟帶9省2市存在相當程度産業同構，制造業結構相似系數超過0.7，最高為上海—重慶0.89。
二、原因分析
（一）缺乏協調統一、運行高效的跨區域協調機制
目前，國家層面成立了領導小組，但尚未實體化運轉，經濟帶内雖有一些協調組織機構，但大多以協調會議和論壇的形式進行，比較松散，缺乏穩定性、有效性和權威性，未能形成省際層面的合作協商機制。開發戰略基本上以省級行政區劃為範圍，各自為政、惡性競争，嚴重影響了長江經濟帶發展整體工作的推進。
（二）缺乏有效調動、剛性有力的激勵約束機制
國家層面尚未建立起對區域内各方行之有效的激勵和約束機制。一方面，評價激勵機制缺乏，污染防治地區和污染産生地區、污染受益地區的利益分配問題，地方與地方之間橫向的生态補償問題，沒有建立起合理的利益分享機制、生态補償機制，存在“搭便車”的現象，與自己關系不大或更多面向區域整體利益和功能的事，就不做或少做。另一方面，行為約束機制缺乏，對區域内合作行為缺少有效的約束與制衡，區域内惡性競争、惡意壟斷、損人利己的不負責任行為不能及時被禁止，形成“破窗效應”。
（三）缺乏統一開放、公平競争的一體化市場體系
長江經濟帶覆蓋的11個省市，各級政府一直來出于保護本地企業、稅收、就業的需求，設置了不同的市場規則，市場體系運行的方式和效率大相徑庭，形成一道道“門檻”，造成了市場的割裂。人才、資金、技術等要素尚未實現跨地區自由流動，市場在資源配置中的決定性作用未能充分實現，區域内一體化的現代市場體系尚不健全，對引導産業合理布局和有序轉移形成了巨大的障礙。
（四）缺乏科學完備、有效管用的法律法規體系
《長江保護法》醞釀多年仍未出台，《水法》和《航道法》已經嚴重不适應長江經濟帶協調發展的需要，實踐中暴露出很多問題。《環境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》等一系列相關法律，在執行中也不夠嚴格。需要在法律和制度上強有力保障各地間的公平競争與合作，打破地方本位主義，消除地方行政壁壘。同時，區域内的地方法律法規和制度也要相互協調，不能沖突。
要建立符合長江實際和行之有效的環保制度和修複機制，不斷改善流域生态服務功能，促進長江生态環境整體持續好轉。
三、對策建議
（一）形成共識，牢固樹立生态優先綠色發展的理念
長江經濟帶涉及9省2市，曆史文化、自然條件、區位優勢、資源禀賦、發展階段各不相同，由不同省市和不同層面共同推進長江經濟帶發展戰略，形成共識、步調一緻至關重要。要把思想統一到總書記關于長江經濟帶發展的重要講話和指示精神上來，把修複長江生态環境擺在壓倒性位置，堅持走生态優先、綠色發展之路，加速實現長江經濟帶這一“發展主軸”的提檔升級。
（二）聚焦重點，明确長江經濟帶建設的主攻方向
一是抓好生态環境保護修複這一前提和基礎。要建立符合長江實際和行之有效的環保制度和修複機制，不斷改善流域生态服務功能，促進長江生态環境整體持續好轉。要守土盡責，各地、各部門要嚴格按照主體功能區規劃，明确各地區環境容量和開發強度，執行負面清單管理制度，将無序過度開發逐步轉向科學理性開發的良性軌道。要聯防聯控，完善長江環境威脅預警應急體系，建立健全跨部門、跨區域、跨流域突發環境事件應急響應機制，群防群治，高效協同，力争将潛在的環境污染和生态損害消除在萌芽狀态。要共建共享，推動建立長江生态保護補償機制，探索開發受益地區與生态功能區進行橫向生态補償，明确不同地區在長江生态保護中承擔的責任和義務，逐步縮小上中下遊經濟社會發展的較大差距，使經濟欠發達地區能夠分享環境保護帶來的經濟效益，堅定生态優先的發展理念不動搖。
二是構建綜合立體交通走廊。建議将以黃金水道為支撐的綜合立體交通走廊，按照發展區、生态區、一般發展區、禁止發展區的功能進行整體規劃，對港口、水路、公路、鐵路、機場、管道等基礎設施進行優化配置，構建幹支統籌、水陸銜接、通江達海的立體交通網絡優勢。同時，推動實現交通規劃、國土規劃、産業規劃、物流規劃、城鄉規劃、岸線規劃等多規合一，及時調整沿江各地生産、生活、生态空間布局，設計最優的開發格局，實現經濟發展與環境資源相适應，促使黃金水道發揮黃金效益。
三是大力實施産業轉型升級。長江流域嚴重污染的主要來源是生活污水和工業污水。需深入推進供給側結構性改革，大力實施産業轉型升級，以環保、技術、安全标準控制高污染、高能耗企業準入，加快淘汰落後産能，逐步減少威脅長江生态的風險隐患。要緊緊把握新一輪科技革命和産業變革的趨勢，培育低碳經濟和循環經濟，推廣綠色制造和智能制造，發展基于新一代信息技術的新經濟模式，努力提高資源能源利用效率，構建可持續的生産方式和産業模式。
（三）保障有力，為長江經濟帶建設提供堅強支撐
一是強化組織保障。分稅制的優勢就是保障了國家的财力，不足就是地方和中央存在着事權和财權的博弈，地方和地方之間存在着激烈的競争。建議由中央統籌全局，高位協調，牽頭推進跨行政區域的國家發展戰略，提高決策效率，增強執行力度。目前在中央層面已經成立了推動長江經濟帶發展領導小組，在國家發改委也成立了領導小組辦公室，建議盡快完善工作機制，加強總體設計和督查考核，定期研究審議長江經濟帶建設的年度工作要點、開發政策與專項規劃、跨界重點工程項目、建設經費籌措等重大問題。9省2市也要盡快建立有效的協商合作機制，協調解決區域合作中的重大事項，彙集推動發展的強大合力。
二是強化法治保障。抓緊制定出台《長江保護法》，并配套出台或修訂長江水資源、岸線、土地利用等專門法律法規，形成完備的涉及長江經濟帶保護和發展的法律體系，嚴格規範和約束各類主體開發和利用長江的行為，以物聯網、大數據等先進技術對長江流域進行有效的監督管控，出重拳堅決依法打擊各類污染。建議由全國人大組織長江經濟帶所屬各級人大定期開展對有關法律法規實施情況的監督檢查，确保各級各類執法部門依法行政、依法履職，通過區域的共同立法和聯合執法有效推動長江經濟帶協調發展。徹底清理阻礙要素合理流動的地方性政策法規，實施統一的市場準入制度和标準，構建公平公正、競争有序的區域内一體化現代市場體系。
三是強化資金保障。對長江流域的生态保護和修複、綜合立體交通體系建設等，可由領導小組統一規劃，統一建設，資金由9省2市進行統籌，建議由9省2市平均财力以上的省按照一定比例提取，也可以按此方式組建發展基金，撬動各類金融機構參與基礎設施建設和污染防治。建議大膽探索長江經濟帶稅收共享機制，有效解決市場統一問題，避免出現區域間比拼優惠政策、大搞“政策窪地”的無序競争，遵循小平同志提出的“先富帶動後富”的發展路徑。先進發達國家也經曆過初期不均衡發展到一定階段實行均衡發展的戰略，值得我們借鑒。
大膽探索長江經濟帶稅收共享機制，有效解決市場統一問題，避免出現區域間比拼優惠政策、大搞“政策窪地”的無序競争。
本文由中國浦東幹部學院随即立項決策咨詢課題資助，系長江經濟帶發展專題研讨班班級研究報告。課題組成員有：章志剛，中國浦東幹部學院培訓部綜合管理處處長、研讨班班主任，主要執筆；譚文柱，中國浦東幹部學院教學研究部副教授；劉雨蓓，中國浦東幹部學院培訓部幹部；張國強，浙江省人大常委會研究室副主任，主要執筆；吳慶文，江蘇省蘇州市委常委、副市長，主要執筆；謝來發，江西省宜春市委副書記、常務副市長；李雪峰，江蘇省鎮江市委副書記、政法委書記。