治理能力現代化實質上是一個與時俱進、改革創新的過程，本身也意味着國家治理要從未現代化或者前現代化進入現代化。當前國家治理的轉型是内外因素共同作用的結果。一方面，傳統治理職能的體制性衰退引發了政府信用危機的産生；另一方面，傳統治理模式也不利于激發社會主體的發展活力，亟需依靠一種外部力量推動國家治理的轉型。社會成員基于信任關系、社會規範基礎上相互交往、合作形成的社會資本，是實現治理能力現代化的重要力量。因此，應當高度重視政府信用的治理意義，特别是其實現離不開社會資本的積極參與。社會資本主要通過作用于政府信用進而影響政府治理，是國家治理體系和治理能力現代化的必要條件，要有序規範和引導社會資本，構建其良性積累的政治生态機制。
政府信用的治理意義及實現
信用是政府自誕生之初就形成的一種價值。這種普世價值被視為政府執政合法性的主要來源之一，政府信用水平的高低決定了政府治理現代化進程。随着我國經濟發展進入新常态，傳統的增長方式難以為繼，面臨的潛在風險和社會矛盾也逐漸暴露，這些都是信用政府建設面臨的新挑戰。如果民衆對政府行為缺乏心理預期，全面深化改革沒有明顯進展，不僅影響了政府自身形象，還涉及整個社會信用體系的建設，甚至會引發政治合法性危機。黨的十八屆三中全會指出，科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的内在要求。因此，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力。在新的曆史時期，應當高度重視政府信用的治理意義，政府信用水平的高低決定了政府治理現代化的進程，信用政府建設已經成為政府治理能力現代化的重要内容。
政府信用是實現治理能力現代化的基礎
國家治理的有效程度，往往取決于社會共識的凝聚程度，因為一個缺乏基本共識的國家根本談不上有效治理。推進國家治理能力現代化的核心要義就是要提升國家治理的有效程度。作為國家治理的重要主體之一，政府的政策制定和執行能力直接影響其他治理主體的運作方式及效能，比如，政府公共政策制定過程中如何更好與公民溝通，從而進一步增進互信、提升效率。改革開放以來，威權主義的治理模式結束了民粹主義的無序狀态，并在短期内凝聚人心、形成共識，通過行政、政策手段推動經濟的快速增長和社會秩序的穩定。如何增進政府與公民之間的信任，形成推動經濟社會發展合力顯得尤為重要。
第一，高水平的政府信用有利于增強改革共識。當前，改革面臨的外部環境遠比想象複雜，利益格局調整帶來的阻力有增無減，不同利益群體的訴求更為多元，各種針對改革的社會輿論更加嘈雜，這也加大了達成改革共識的難度。需要指出的是，新時期凝聚改革共識，不僅是對原有改革共識的延續，還是面對新情況對改革共識的重塑，都離不開一個良好的政府信用。政府信用水平越高，社會民衆對政府官員、組織機構及其制度安排的信任就越高，有效協調溝通的能力就越強。高水平的政府信用能夠更好理解其他治理參與主體的訴求，最大限度調動一切積極因素，從而獲得社會各界的廣泛信任和大力支持。
第二，高水平的政府信用有利于提升治理績效。政府治理績效與政府的合法性、組織力、執行力緊密相關，還會受到治理結構和治理體制的影響。提升治理績效的關鍵在于，充分發揮政府的引導整合功能，激發社會不同主體的潛能和活力，最大限度改善社會民生、促進經濟增長。最為重要的，還是強化政府的合法性和執行力。已有研究也表明，政府信任作為政府信用内涵的重要構成，是衡量公衆對政府及其治理認可和支持程度的重要理論工具，同時也是成為政治合法性的重要來源。政府的一切行為都必須以政府信用為前提，高水平的政府信用能夠有效擴大個人和組織的交往頻率，減少公共治理成本，有效提升治理效率。
第三，高水平的政府信用有利于引導公衆參與。一個始終以廣大人民群衆利益為出發點，以民主、法治、高效、廉潔為價值基礎的信用政府，才能獲得來自社會各界的廣泛信任和大力支持，政府對于自己更好地扮演好社會治理引導者的角色就會更有信心。目前，政府治理仍然存在公民參與不足、政府缺乏有效回應等問題，直接影響了政府與社會主體之間的有序互動。加強公民參與，内在的動因之一在于提升政府與公衆的溝通協作，增強公衆對政府的信任感，提升公衆對政府的心理認同。因此，隻有基于政府發展目标、權力合法性以及契約有效性的認可，建立暢通有序的多元主體參與治理網絡，才能更好引導公衆參與，這也是政府信用的内涵要義所指。
政府信用的實現離不開社會資本參與
從推動力來看，政府是社會資本的最大來源之一，政府的合法性和可信度對于社會資本的形成和增加至關重要。實證分析結果顯示，政府信用具有傳導性特征，傳導路徑的多少與區域社會資本存量、結構有關。曆史經驗也表明，一個共同體的信任越普遍，國家與社會、政府與公衆之間的良性互動就越有可能，政府自身信用的提升空間就越大。超越現代政府信用的困境，将信任作為公衆與政府互動關系的前提，以更加複合、開放、動态的視角尋求政府信任的基礎，從而推動公衆與政府信任關系的主動建構。由此可見，社會資本參與對于政府信用實現将發揮更為積極的作用。
一方面，社會資本為公衆認可培育社會信任基礎。社會資本的基礎是社會信任，一個社會的經濟繁榮程度取決于該社會的普遍信任程度。社會普遍信任的形成，是建立在社會成員通過不同層次和領域的合作參與基礎上的。隻要政府與公衆的溝通互動順暢了，政府決策制定真正體現了公共利益，政府的群衆基礎就更加牢固，社會公衆認可也随之提高。當前中國社會進入全面轉型時期，新的社會結構需要重建新的社會信任，多元主體參與治理更需要以社會信任為基礎，這其中以政府信用為社會信任的核心。政府應當積極促進公民參與政府決策，積極與公民互動溝通，保障公民的表達權，讓公民有機會表達和監督政府，從而弱化“批判性公民”的負面影響，提升社會公衆的政府信任水平。
另一方面，社會資本為政府能力實現提供參與網絡。公共參與網絡能促進合作、團結、民主等公民精神的培育，增加博弈的重複性，有助于克服集體行動困境，提升政府治理績效。通過公共參與網絡，社會公衆可以了解彼此的共同需求和利益差異，并以理性溝通協商的方式尋求一緻性意見。它不僅存在于公衆與公衆之間，同樣适用于政府與公衆之間，這對于推進治理能力現代化至關重要，也更為迫切。當前，政府失信行為仍然較為突出，有些方面不是因為主觀因素，而是由于自身能力不足導緻的，這與傳統治理模式參與網絡單一、提供公共産品低效有關。因此，需要依靠社會資本進一步拓展參與網絡，使之更加富有彈性和活力，真正讓治理主體發自内心地信任其他參與者，并自覺遵守地方治理的運作規範，在相互合作中提升政府能力。
社會資本對治理能力現代化的影響
社會資本在政府治理過程中發揮着重要作用，它主要通過作用于政府信用進而影響政府治理，是國家治理體系和治理能力現代化的必要條件。可以說，政府治理與社會基礎密不可分，社會資本理論或許可以成為一個研究視角。作為社會資本的核心要義，信任、互惠、規範以及參與網絡是政府和公衆溝通及聯系的關鍵，這些要素結合形成的力量能夠提高社會的凝聚力，有助于實現治理主體和權力來源的多樣化。深刻認識現代社會資本的角色定位，必須對治理能力現代化的内涵進行闡釋。在此基礎上，從正負外部效應的角度分析社會資本的影響作用。治理能力現代化的認知審視
國家治理作為公共管理學概念被學者們廣泛關注，肇始于1992年世界銀行發布的年度發展報告《治理與發展》。此後，“治理”、“國家治理”等概念被公共管理學和政治學領域的諸多學者研究和讨論，成為學界探究的焦點。黨的十八屆三中明确提出：“全面深化改革的總目标是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”“國家治理能力現代化”首次進入黨的全會文件并成為研究國家治理的新方向，是新時期社會主義民主政治建設的必然要求，也是黨和國家執政理念科學轉變的重大信号。國家治理現代化主要包括治理體系和治理能力現代化兩個方面，其中治理體系的建設尤為受到關注。然而，僅有合理的治理體系是遠遠不夠的，國家治理體系的建構需要治理能力的支持。需要指出的是，這裡僅僅讨論治理能力這一範疇。
國家治理能力現代化包含的内容十分豐富，具有多重表征，很多學者也進行了歸納。劉建偉在《國家治理能力現代化研究述評》一文中進行了總結。概括而言，大緻分為以下幾類：（1）“三表征說”，即制度化、公平化、有序化；（2）“四表征說”，包括國家治理的民主化、法治化、文明化、科學化；（3）“五表征說”，一種表述為治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協調化，另一種表述為治理主體的多元性、治理關系的交互性、治理模式的複合性、治理方式的科學性以及治理結果的有效性；（4）“綜合表征說”，包括國家、市場、社會機制的互相支撐與平衡，法治與德治的有機統一，民主與效率的相互補充與協調。總體來看，已有的研究對國家治理能力現代化的表征不盡相同，大都包含了制度化、民主化、協同化和高效化四個方面的特征。有學者指出，當下中國推進國家治理能力現代化需要特别重視共識凝聚能力、制度構建能力、科學發展能力與改革創新能力。國家治理能力現代化具體地表現為持續提升的制度執行能力。
國家治理涉及多元治理主體、多種治理手段和複雜治理機制。推進國家治理能力現代化，需要充分發揮政府、市場和社會三方力量，綜合運用多種治理工具、動員各方社會資源，通過強化公民參與提升政治認同感，進而推動社會結構和功能的調整、社會主體間關系的重塑和規範。“政府治理”作為國家治理的一個中心，在國家治理體系中處于關鍵位置。國家治理的轉型首先是要實現政府治理的轉型，即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服務型轉變。因此，我們可以理解為，政府治理能力是國家治理能力的重要體現，其核心特征與國家治理一脈相承，它是以制度化為根本保障、協同化為基本手段，多元主體參與政府治理的過程。從這個層面看，治理能力現代化是以政府信用為基礎、實現善治為目标，以規範權力配置和運行機制為重點的系統性改革，更加注重治理的制度化、民主化、協同化和高效化，主要表現為“治理結構+制度安排+治理績效”。
現代社會資本的角色定位
社會資本是基于信任關系基礎上的社會群體及成員在特定的社會規範指引下相互交往、合作形成的一種網絡關系。從本質上講，社會資本是一種公共物品，它産生于人們的社會交往關系中，主要以關系網絡的形式體現，其核心要素是信任關系、社會網絡和社會規範。當前，社會資本正經曆着由傳統社會資本向現代社會資本的轉變，但傳統社會資本存量仍較為充分，現代社會資本存量不足。推進治理能力現代化，更多的是發揮現代社會資本的作用，因為它更加注重個人能力的發揮和個人價值的實現，強調社會成員之間的自主、平等、信任和互惠合作關系。可以說，培育現代社會資本，有利于提高政府信用，改善傳統治理框架，不斷發揮多元主體的參與作用。主要體現在：
提高社會流動性。較高的社會流動性是維持長期經濟增長的必要條件，也隻有較高的社會流動性才能保證動态的機會公平，從而調動不同治理主體的參與積極性。從信任關系維度看，現代社會資本的培育主要依靠組織信任，政府治理如果缺乏組織信任的支撐，其有效性是難以實現的。現代社會全體成員之間的互動與信息交換都必須在抽象體系中的信任機制中進行。隻有形成了普遍意義的信任關系，社會成員之間的關系網絡才能更複雜，社會資源的互動與信息交換才會更頻繁，不同階層的社會成員流動性才能得到提高。奧爾森說，當一個社會被各種利益集團所挾持，各利益集團的利益日趨固化，那麼這個社會的發展就停滞了。因此，要通過加強社會成員交往，進一步增進彼此信任，包括社會公衆對政府的信任，提高社會階層的流動性，避免形成一種“拒絕合作”的穩定社會均衡。
增強治理回應性。網絡是當今社會人與人之間溝通交流的重要紐帶，是社會行動者及其彼此間關系的集合。以關系網絡為載體的社會資本，可以為公民的利益表達提供多種渠道，促進政府與公衆之間的良性互動，積極創造走向“善治”的有效空間。對于政府治理而言，重點強調政府與公衆以及社會的合作理念，主張通過公共權力的分享來實現多元治理的有序互動。關系網絡越廣泛、越密集，公衆就越有可能為了共同利益而積極參與，并且會放大其他個人值得信任的信息。通過公共參與網絡，公衆可以了解彼此的共同需求和利益差異，有效表達對政府決策的意見，從而有助于提升政府的有效回應，進一步擴大民主協商基礎，為政府治理奠定穩固的民意基礎。
發揮主體多元性。治理的實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎上的合作，它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。現代社會資本最具特色的，就是構建了這樣一個合作關系網絡，使得不同社會主體通過合作、協商、夥伴關系等方式對公共事務進行管理，其權力向度是多元的、相互的。這種多元主體參與也是治理的核心要素之一，也是善治所倡導的“政府權力讓渡”。由此可見，現代社會資本在治理能力現代化進程承擔着重要角色。具體而言，信任基礎使得不同參與主體願意并敢于表達自身的立場；關系網絡使得不同參與主體的意見和訴求能夠通過暢通的渠道和關系路徑得以表達；由互惠形成的社會規範反映了不同參與主體之間相互信任和緊密合作的整體秩序。
社會資本的外部效應及影響
政府治理的關鍵問題，是轉變政府職能、創新管理方式，構建以信用為基礎的服務型政府，進而為形成多元治理創造環境。社會資本理論有助于引起人們非社會狀況、經濟條件、政治傳統等因素的重視，主要關注人與人之間的社會關系以及鑲嵌在社會結構中的信任、規範和參與網絡等公共精神。基于文化傳統和特定的曆史背景，社會資本也有可能導緻“拒絕合作”，傳統習俗、潛在規則等非正式關系的也有可能對政府治理及其社會資源分配産生不良影響。由此可見，社會資本是一把雙刃劍。如果運用得當，能夠更充分地釋放制度紅利；如果運用失當，則會使治理活動陷入泥淖。
從正外部效應看，社會資本為有效政府治理創造了優良的社會土壤，促成了經濟的繁榮和民主政治的良好運轉，是創新政府治理模式、提升政府治理績效的重要前提。我們可以稱之為“積極的社會資本”，它一般與橫向的、開放的組織結構、社區文化和公民文化、自治的社團組織相聯系，其後果是形成普遍的信任關系。卡雷斯•鮑伊斯（CarlesBoix）分析了社會資本促進政府治理的五個微觀機制：（1）積極參與公共事務的網絡可以增加官僚的責任感，同時擴大人們的利益表達渠道；（2）如果人們對他人遵守政府規則的信任度增加，就會減少政府強制執行的成本；（3）社會資本可以形成一種公民美德，努力培養人們對公共事務的關注；（4）官僚之間的信任和合作可以降低上級監督下級的費用，從而提高官僚的工作效率；（5）社會資本可以促進精英之間的妥協，消除不同群體間的隔閡。
從負外部效應看，社會資本作為一種非正式制度安排，是正式制度缺少情況下的一種不得已的安排。雖然能夠對政府治理現代化有積極作用，但若缺乏正式制度的引導與規範，反而會妨礙政府治理績效的提升。我國傳統社會規範與倫理是在血緣關系或拟血緣關系基礎上構建的，社會資本主要鑲嵌在以家庭為核心的家族關系、朋友關系當中。在這樣的條件下，社會資本外部性的發揮使得以家庭為核心的小群體聯系越加緊密，加劇了群體結構的封閉性，導緻社會對立的“鋁魔杖困境”。進入現代社會後，由于各種倫理觀念對中國傳統倫理的沖擊，傳統的小群體式的關系模式得以保留，但維系關系的關鍵則逐漸由“血緣”轉變為“利益”，在功利主義的催化下原本嚴格的小群體内部的權利義務關系也變得松散不堪，形成了為社會道德所不容卻又無孔不入的“圈子文化”，腐敗社會網絡也就由此産生。
社會資本的良性積累：提升政府治理的重要抓手
從社會資本理論角度看，當前存在的許多不良社會風氣都與官本主義有關，它在破壞公共生活社會資本的同時，本身也成為不良社會資本而積累下來，并不斷放大負面效應。一旦在關系、規範、信任之間形成惡性循環，社會資本便進入不良狀态，極大地影響政治生态的健康發展（時和興，2015）。如何規範和引導社會資本，構建良性社會資本積累的政治生态機制，是推進政府治理能力現代化的重要議題。因此，需要把握政治生态系統在不同層次的複雜性，進一步整合社會資本，着力培育現代意義上的社會資本，進而形成良好的政治生态。在讨論良性社會資本獲取與積累時，主要從社會規範重構、關系網絡重塑、信任關系重建三個方面進行闡述。
社會規範重構：非正式規約的合理引導
通常來說，社會規範有正式與非正式之分。正式的社會規範主要指法律、法規、規章等具有法律效力的規範；非正式的則主要指社會生活中沒有正式成為法律規定但被廣泛認可的和遵循的規範，例如道德規範、生活習俗等。正式規範與非正式規範間有緊密的聯系，一般來說正式規範會反應部分非正式規範的内容并且對公民具有實際的強制約束力；非正式規範的範圍比正式規範更加廣泛，雖然沒有國家機器作為強制約束的保障，但通過輿論壓力、滲透等方式對人們的思想觀念和行為方式有重要乃至決定性的影響。正式規範如與非正式規範目标一緻，則非正式規範能夠幫助正式規範的執行，如果兩者出現沖突，非正式規範的影響可能會阻礙正式規範發揮作用。
秩序良好的公共生活以正式規範和非正式規範的一緻性為基礎，這樣才能産生既合理又合法的權威，建立非人格化的權威服從關系。然而，官本位、個人權威等不良社會資本及其所依附的非正式規約，扭曲了權利和義務、正式規範和非正式規範、法理和倫理相互之間的關系，嚴重影響着社會的信任和互惠程度，其根本原因還在于現代民主法治精神的缺失。重構社會規範，不是全部否定傳統習俗、宗族關系等非正式規則，而是對其中一些與法治精神相違背、不利于政府治理的規約加以合理引導，對其中的積極因素加以讨論轉化為理性的正式制度。
改變人格化的權威服從關系，就是要打破傳統依附式的交往關系規則。無論在公共生活中以何種關系狀态存在，所有行為主體都不得違背法治精神和公共倫理，不能以“圈子文化”、“潛在規則”代替法律制度。沒有穩定的制度結構和穩定的行為預期，就不利于構建法治社會、法治政府。因此，政府要強化制度建設，堅持依法行政，降低人際關系在資源配置中的重要性，使社會資本成為法治的彌補和社會良性運轉潤滑劑。隻有如此，才能夠為社會資本的良性積累打下堅實的制度基礎，使積極的非正式規約逐步上升為正式規約，同時努力改造使落後的非正式規範。
關系網絡重塑：不同關系型網絡的有效回應
實現社會資本的良性積累必須重塑關系網絡，提高公民的政治積極性和參與意識。自主參與公共生活和集體行動的各種主體作為社會網絡的節點，通過契約精神串聯在一起，構成完整的社會交往結構。這種關系網絡呈現平等性、自主性和契約式特征，通常在公共領域開展合作實現資源有效配置。如何為公民平等參與提供創造公共空間，有序推進社會組織自治發展，成為治理能力現代化進程中重塑關系網絡的關鍵。開放暢通的社會網絡能夠促進不同群體間的溝通與協作，有利于彼此間信任關系的建立，進而提高社會治理績效。然而，如果社會網絡中存在彼此割裂的“小圈子”，事情則截然相反。因此，需要正确區分“強關系”社會網絡和“弱關系”社會網絡的特征，盡快建立和完善“官民共治”的制度框架及回應機制，讓更多的公衆通過合法方式有序參與公共生活的管理。
應該看到，基于傳統血緣、地域以及共事關系形成的社會網絡屬于“強關系”網絡，個人社會資本在促進區域經濟發展、改善政府治理方面也發揮了積極作用。從已有觀察中可以發現，地方政府主要官員從異地交流任職，通常都會借助在原來工作地方積累的個人社會資本，帶動各種社會資源流向新的工作地方，尤其是在産業招商、企業融資、吸引人才等方面表現更為突出，這是正式制度安排下資源整合所不具備的先天優勢。隻要在這種關系網絡交往過程中不發生利益輸送、徇私枉法等腐敗行為，這種官員自身積累的個人社會資本是可以有效利用的。由于“強關系”網絡既有内部協作默契的優點，也存在較大封閉性和割裂性，容易成為“潛規則”滋生的土壤。此外，“強關系”的社會網絡也不利于培育多元參與主體，因為這種網絡有着較強的群體規則和内在契約，往往是某幾個關鍵節點控制着社會網絡的運作。
與之相對應的是“弱關系”網絡，它在群體、組織之間建立聯系紐帶，不同行為主體之間互動頻率較弱、關系密切較弱。社會網絡本質上是一種弱關系，體現了理性的社會交換，人與人之間的正常交往互動通常是通過“弱關系”網絡實現的。因此，一方面，應構建以“弱關系”為主導的開放暢通的社會網絡，注重回應不同群體、不同組織的利益訴求，擴大關系網絡空間；另一方面，要防止“強關系”社會網絡可能滋生腐敗現象，使“強關系”不能越過法律為圈子内部成員謀取利益，引導“強關系”網絡中成員通過合法方式開展投資合作。
信任關系構建：社會信用體系的不斷完善
信任的發生依賴于社會環境的可信賴度、社會結構信息流動的能力、與獎懲相伴的規範。一定程度的信任等社會資本要素對于地方治理是必不可少的，它可以為政府治理培育理性而積極的參與主體。在公共事務參與過程中，公衆之間的信任與合作至關重要，直接影響了政府治理的效果。政府工作人員隻有與公衆加強聯系，增強互信，才能切實了解公衆的期盼與需要。由此可見，信任是社會資本的核心和基礎，社會信用體系建設首先應從政府開始。然而，政府本身不守信在現實生活中已經司空見慣，成為構建社會信用體系最大的難題。一方面，社會信用建設需要憑借政府的力量；另一方面，政府在很多時候又是社會信用的最大破壞者。雖然不能絕對地認為政府的一次失信會讓社會信用體系徹底崩潰，但至少可以說它會使社會信用體系遭受沉重打擊。
重建信任不能成為抽象的口号，而是要有實實在在的行動機制，隻有對非正式規約加以合理引導，有效回應不同類型關系網絡的需求，才能在交往互動中獲得社會公衆信任。首先，需要加快轉變政府職能，明晰政府權力清單、責任清單和負面清單，加大政務信息公開力度，确保行政權力法制化運作。其次，在信息公開的基礎上，要充分調動公民參政議政的積極性，通過廣泛的社會網絡構建與公民的良好回應機制，讓公民在政府治理過程中扮演重要的角色。第三，政府應秉持公共行政精神，切實尊重公民合法權益，不斷提高公共行政人員的責任意識和處理公共事務的能力，使之在行使公共權力的過程中實現公共利益最大化。
（作者為國務院發展研究中心副研究員，著有《信用政府構建及治理能力現代化：社會資本視角的考察》）
信用是政府自誕生之初就形成的一種價值。這種普世價值被視為政府執政合法性的主要來源之一，政府信用水平的高低決定了政府治理現代化進程。
較高的社會流動性是維持長期經濟增長的必要條件，也隻有較高的社會流動性才能保證動态的機會公平，從而調動不同治理主體的參與積極性。
政府治理的關鍵問題，是轉變政府職能、創新管理方式，構建以信用為基礎的服務型政府，進而為形成多元治理創造環境。
從社會資本理論角度看，當前存在的許多不良社會風氣都與官本主義有關，它在破壞公共生活社會資本的同時，本身也成為不良社會資本而積累下來，并不斷放大負面效應。
應該看到，基于傳統血緣、地域以及共事關系形成的社會網絡屬于“強關系”網絡，個人社會資本在促進區域經濟發展、改善政府治理方面也發揮了積極作用。
一定程度的信任等社會資本要素對于地方治理是必不可少的，它可以為政府治理培育理性而積極的參與主體。