國資國企改革任務遠未完成
袁東明（國務院發展研究中心企業研究所副所長）：
國有企業改革曆來是我國社會主義市場經濟體制改革的中心環節，是我國由計劃經濟向市場經濟轉軌、培育市場主體的重要力量。改革開放以來，我國經濟保持了三十多年的高速增長，取得了舉世矚目的成就，躍升為全球第二大經濟體，充分表明了我國國有企業改革道路是成功的。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國國資國企改革取得了重要進展。黨的十九大報告提出做強做優做大國有資本，進一步為國有經濟發展和國資國企改革指明了方向。
改革開放以來，随着我國非國有經濟的異軍突起，國有經濟在全國國内生産總值的比重下降為三分之一左右，但國有經濟大量布局在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，對國民經濟發展具有強力的支撐、控制、引導和穩定作用，并形成了一批具有較強全球競争力的大企業集團。
首先，在基礎設施、公用事業、國家大型工程等支撐經濟發展的基礎領域，國有經濟占主導地位。基于投資規模大、回收周期長、項目建設複雜能力要求高等多重因素，港口、鐵路、公路、城市公共交通、城市供水供熱、大型水利工程建設和運營等，基本都由國有或國有控股企業承擔。
其次，在國民經濟的主導産業中，國有經濟具有較強控制力。石油石化、電力、煤炭、汽車、發電設備制造、鐵路機車制造等主導産業中，國有企業占絕對優勢，已經形成了一批具有一定國際競争力的世界500強大企業。
第三，在戰略性新興産業發展中，國有經濟發揮着重要的引導力。得益于舉國體制、需求壟斷、長期技術積累等原因，國有企業在航空航天、高端裝備制造等一些尖端技術領域具有引領優勢。在移動互聯網、3D打印、新材料、新能源、機器人等衆多戰略性新興領域，國有資本通過風險投資、産業基金等方式有較多投入，發揮着重要的産業引導作用。
第四，在供電、金融、信息、市政工業等公共服務領域，國有經濟保持了較強的控制力，對于維持社會經濟穩定意義重大。譬如在供電領域，國家電網公司和南方電網公司兩家中央企業，控制了除極個别地區以外的全部電力輸電網絡和絕大部分的配電網絡，為我國社會經濟持續發展提供了強有力的電力供應保障。
黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視國資國企改革，将國資國企改革作為全面深化改革的一項重要内容，投入了大量的政府資源，建立了領導挂帥、部門協同、上下齊動、指導督導的工作格局，形成了良好的改革氛圍。
五年多來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國國資國企改革取得了重大進展。一是制定了國有企業改革“1＋N”政策體系，為深化改革打下了堅實基礎。二是推進了系統性的改革實踐與試點。國有資産監管機構職能轉變、企業分類改革、混合所有制改革、改組組建國有資本投資運營公司、健全公司法人治理結構、劃轉部分國有資本充實社保基金、加強黨的領導等一系列改革任務都在中央和地方兩個層面積極推進，成效顯著。三是圍繞供給側結構性改革，積極實施“三供一業”移交社會、企業瘦身健體、重組整合、去“僵屍企業”、去産能等重大舉措，企業發展質量和效益顯著提升。四是現代企業制度不斷健全，中央企業集團層面基本完成公司制改革，各級子企業已接近完成，絕大部分中央企業都建立和規範了董事會。
此外，在改革過程中也顯現出了很多亮點，如企業經理層的市場化選聘與管理機制已經在很多中央企業和地方企業開始整體實施，使國有企業與市場經濟更加相融。再比如，在新一輪混合所有制改革過程中，特别強調企業經營機制的轉變，點到了混合所有制經濟發展的要害。
國資國企改革盡管取得了重大進展，但改革任務遠未完成。黨的十九大報告提出，要“推動國有資本做強做優做大”，為國有經濟發展和國資國企改革指明了方向。
其一，做強做優做大國有資本的核心是做強和做優。做大國有資本主要體現為國有資本的保值增值，要求國有資本的規模能夠随着國民經濟總量的提升而擴大。做優國有資本就是要國有資本能夠進退流動、動态調整，布局持續優化，不斷向戰略性領域、支柱性領域、公共服務領域集中。做強國有資本就是要提升國有資本效率，強化國有資本對國民經濟發展的引領力和支撐力，尤其是要加快适應和滿足我國經濟轉向高質量發展的要求。
其二，做強做優做大國有資本關鍵要看國有資本參與企業是否具有競争力。培育具有全球競争力的世界一流企業是新時代中國經濟“強起來”的要求和标志。做強做優做大國有資本，從微觀上理解，就是要求國有資本參與的企業有活力、有競争力，商業類企業有效益，公益類企業有效率。所以，國有資本參與的企業是否有一批具有全球競争力的世界一流企業，也是國有資本是否做強做優做大的重要标志。
其三，做強做優做大國有資本的根本途徑是要堅持深化國資國企改革。無論是做強做優做大國有資本，還是培育具有全球競争力的世界一流企業，都必須深化國資國企改革，将“1＋N”政策體系落實到位。一是要将“以管資本為主加強國有資産監管”放在改革核心位置，統領改革全局；二是要以混合所有制改革為突破口，促進企業經營機制轉變，激發企業活力；三是要以資本回報和效率提升為考核導向，引導企業和資本更多向強和優的方向發展。國企須主動深化适應公平有序競争
項安波（國務院發展研究中心企業研究所國有企業研究室主任）：
國企改革發展該怎樣主動适應促進公平競争的政策取向？最關鍵的措施還是要發起新一輪實質性的、有力度的國企改革，使國企成為接受競争政策規制、公平參與市場競争的獨立市場主體。國企已經開始向适應競争政策的方向調整，根本性措施是深入推進實質性改革，克服制約競争、影響公平的政策和體制障礙；重點是“政策競争中性、企業公平競争”，實現對内促進公平競争、對外利于企業培育全球競争力。
第一，提升改革目标。鑒于國有資本“全民所有”的基本屬性，國企改革必須超越本位目标，這樣才能更好地與競争政策提升整體經濟效率和社會福利最大化的目标一緻起來。因此，國企改革需要适應已經發生重大變化的經濟環境和政策環境，以“三個有利于”為标準，以提升國民經濟整體效率和國家經濟競争力為目标，以提升國有資本效率、增強國有企業活力為中心，構建國民共進、協調發展的經濟格局，在推動高質量發展、促進社會和諧與文明進步中發揮更積極作用。國企改革如果僅僅局限于自身目标，不僅實質性改革難以展開，公平競争也會失去微觀基礎。
第二，突出改革重點。廣義的國企改革是國有經濟的改革，包含國有經濟管理體制改革和國有經濟實現形式的改革，不能僅僅把企業作為改革的對象，尤其是當國企回歸企業本性、接受競争政策規制後，不能仍将企業當作改革重點。現在回頭來看，新一輪國企改革的兩大重點——“管資本”和混合所有制改革——都與國資管理體制改革相關，但目前“管資本”還缺乏突破性進展；對混改企業的管理沿襲傳統監管體制，制約了混改的深入推進。因此，有必要及時将國企改革的重點轉向以管資本為主完善國資管理體制。隻有通過“管資本”和重構國有資本管理體制，才能淡化所有制、強化所有權，才有可能使微觀企業居于公平競争地位。
第三，聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向，以重點突破帶動全面推進，從專項試點走向綜合改革。在總結前期系列試點工作的基礎上，國企改革需要聚焦目标、力求重點突破，進而帶動國企改革的全面推進。十九大提出了“做強做優做大國有資本”和“培育具有全球競争力的世界一流企業”兩大任務。相應地，“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發展混合所有制經濟轉變國企經營機制”成為國企改革兩大主攻方向。兩者交互影響，共同對國企公平參與競争提出了要求。因為兩者都要求構建更清晰的政企關系、更良性互動的“國民”關系。這有利于促進“國”與“民”的公平競争和協調發展。
第四，更好地支持混合所有制企業發展。做強做優做大國有資本和發展混合所有制經濟，兩者的結合點是混合所有制企業。可明确除市場失靈和公共産品領域外，不再新設國有獨資企業；國有資本主要以與社會資本混合的形式介入企業。國有資本參股的混合所有制企業不享受任何特權，也不承擔特殊義務，政府對其不再當傳統國企監管，轉按公司法進行管理。強調國有資本和發展混合所有制企業而淡化國有企業概念，有兩個好處：對内促進公平競争和實現“國民共進”；對外為企業開辟國際發展空間。
第五，堅持政企分開和政資分開。一是以競争政策規範、約束政府行為。确保政府與企業的聯系、對企業的所有權以及對市場活動的參與，不給其他市場主體帶來不當的競争優勢。二是以競争政策保證各類企業之間的公平競争。按照分類改革的思路對國企開展分類管理，淡化商業類國企的所有制色彩，不因其“國有”身份而給予變相補貼、資源傾斜或政策優惠；對商業類國企持高标準的透明度要求，接受競争政策規制等。三是從利用國有企業向利用國有資本轉變。發揮國有資本投資、運營公司的隔離層、防火牆和轉換器作用，以其為界面推進政企分開、政資分開，減少政府過多地不當直接幹預。四是構建更系統明确的國家所有權政策體系，按公平競争原則處理“國民關系”，按政企分開、政資分開原則處理政企關系。
當前，國企得益于供給側結構性改革改善了經營績效，為主動推進改革、公平參與競争創造了有利條件。但國企改革的任務仍然繁重而艱巨，公平競争的挑戰真實而重大。這要求國企按照十八屆三中全會的國企改革精神和十九大提出的“競争公平有序”要求，緊抓時機更主動地深化改革、更公平地參與競争，以實質性、突破性進展，為國民經濟發展提供新動能和釋放新空間。
建立國企資産負債約束長效機制
周健奇（國務院發展研究中心企業所企業評價室副主任）
國企資産負債率較高的風險不言而喻。中央及時審議通過《關于加強國有企業資産負債約束的指導意見》，不僅要在當前“去杠杆”，更希望從加強負債約束着手，形成防範國企債務風險、提高經濟發展質量的長效機制。強化國企資産負債約束首先要形成制度基本面，重要支點包括金融、投資、企業管理等制度。
一是讓國有低效資産退出有道。擁有大量低效資産是國企資産負債率難以回落至合理區間的重要原因，傳統領域的國企尤其如此。低效資産缺乏市場競争力，是傳統國企的重要虧損源，但恰恰由于人員、債務、機制等問題，不能市場化退出。而且，低效是一個相對概念，現在的低效資産多數是以前的高效資産，今天的高效資産很可能成為未來的低效資産。因此，強化國企資産負債約束除了金融監管、市場監管、企業自治之外，還要通過資産減法“止血”。國企在減掉低效資産的同時，也因減虧和降成本提升利潤水平，并因低效資産債務的有效化解而降低債務規模。
退出低效是讓國企“輕裝上陣”，不僅有助于将資産負債率控制在合理水平，還可以提升國企的發展質量，是形成國企資産負債約束長效機制不可或缺的環節。否則，保有低效情況下的強約束很可能束縛國企創新所需的新動能。
債轉股是國企低效資産退出的可行之路，目前問題在于：第一，真正需要“止血”的低效資産無法實施債轉股。以前實施債轉股的資産很快進入新一輪盈利周期，但現階段背負較高債務的低效資産已沒有多少市場價值。金融機構根據盈利預期，希望對企業有潛在盈利能力的資産實施債轉股，而不是那些已經沒有發展前景的低效資産。第二，實施債轉股的實體是大集團，不是大集團内部低效資産的運營主體。本世紀初，實體企業的業務相對單一，國有大集團是主要債務人。但現在的情況不同，大集團業務多元，低效資産的債務人基本是該資産的運營主體而非大集團。如果仍然以國有大集團為單位實施債轉股，通常無助于解決低效資産退出遇到的債務難題。第三，目前的債轉股多為“有息債轉股”，隻是緩解了企業當前的還債壓力，降低了資産負債率。但短貸轉為有息股權後，企業的财務費用并沒有降低、應繳稅金也會增加，實際負擔并沒有減輕。除債轉股外，國企退出低效資産還有重組、破産等路徑可供選擇，但同樣存在體制難題，例如國有低效資産價值難以市場化真實評估等。
暢通退出之路關鍵在于政府的決心。除了建立國企低效資産退出的保障機制之外，還要創新銀行不良債務處置方式。低效退出最大的難題是責任界定。債務人的責任界定主要難在國有資産保值增值責任，債權人的責任界定主要難在銀行不良資産的風險責任。因此，低效資産退出需要創新國有企業低效資産處置方式和銀行不良債務處置方式，明确國企低效資産的價值評估原則和銀行不良債務的處置原則，允許合理損失，解決好企業和銀行的“後顧之憂”，突破退出僵局。
二是做好國有資本優化配置。約束國企保持合理資産負債率的本質是提升國企的資産運營效率，這就回歸至國有資本管理體制改革的原點。降低國企資産負債率不是簡單改變公式的分子、分母數字那麼簡單，需要整體提升國企資産的價值，提升手段是國有資本優化配置。讓國企低效資産能夠根據形勢及時退出，關鍵是要保持國有資本的流動性，本質也是提升國企的資産運營效率。因此，國有資産負債約束的長效機制建設可與國有資本管理體制改革相結合，建立起國有資本優化處置的大平台，也即國有資本投資運營平台。強化國有資産負債約束是全面強化、分類約束，與國有資本投資運營平台的作用是一緻的，都是通過對經營性國有資本優化配置，提升國企資産價值。而且，這類平台是新時期國企債轉股的配套組合，否則國企低效資産實質性退出難以實現。建議借力國有資本投資管理體制改革，結合混合所有制改革，多渠道、市場化提升國企資産運營效率。
三是摸清“家底”，建立完善的國企債務數據系統。國企債務壓力大，從統計數據中可以看出，在企業調研中也能夠得到反映，但國企債務規模到底有多大、風險等級多高、風險點在哪裡，則很少有人能說得清。目前的統計數據并不支持上述研究。
政府在不清楚家底的情況下，很難做到精準施策。建議立足長遠，做好相關部門的數據聯網工作，建立起與現代化治理要求相匹配的國企債務數據系統，強化數據預警功能。