鋼鐵、煤炭行業的産能過剩問題在2015年極為突出，自2016年開始逐步緩解，大中型鋼鐵和煤炭企業的虧損面大幅下降，利潤情況好轉。
本輪化解鋼鐵、煤炭行業産能過剩經曆了兩個階段，目前正在以行政手段為主強力推進。在2011-2015年的行業下行期，市場和法律手段的作用大于行政調控。按照行政計劃，截至2015年中國累計淘汰煉鋼煉鐵産能約1.35億噸，淘汰煤炭産能約8.1億噸。但這些産能中，很多屬于早已停産或荒廢的“僵屍”産能，對市場供需結構還不能形成顯著影響。
在2016年至今的行業回暖期，行政調控力度不斷加大，發揮了主導作用。行政手段包括嚴格執行2016年的“去産能”計劃以及實施臨時停産和限産措施。例如鋼鐵主産區在重大活動和重污染期間的臨時限産措施、煤炭行業的“276工作日”制度等。
總的來說，鋼鐵和煤炭行業結束了國内需求大幅下降的趨勢，但仍然沒有根本性好轉，隻是相關政策措施有效約束了國内産量，市場的供需結構趨于穩定而已。2016年，國内粗鋼表觀消費量同比增速僅為2%，産量同比增速更低，隻有1.2%，與消費增速相比落後了0.8個百分點。2016年1-11月，全國煤炭消費量同比增速為-1.6%，原煤産量同比增速為-9.4%，落後消費增速達7.8個百分點。2016年，國内鋼材出口量同比下降3.4%，增速與2015年相比下滑了23.4個百分點。這其中有國際貿易摩擦的影響，但更多還是國内價格上漲的驅動。當年，煤炭的進口量同比增長25.2%。
鋼鐵、煤炭下階段“去産能”需處理好三個矛盾
1.處理好“去産能”持續推進的中長期部署與市場供應趨緊的中短期趨勢之間的矛盾。中國鋼鐵、煤炭行業總量過剩的問題不再突出，但壓力依然存在，“去産能”工作仍需持續推進。根據初步統計的數據，2016年中國粗鋼産量為8.084億噸，原煤産量為33.64億噸。初步估算，截至2016年中國粗鋼産能為10.5億噸左右，具有實際生産能力的煤炭産能為45億噸左右。兩大行業的産能利用率均有較大提升，但産能總量過剩的壓力并沒有消除。首先，産能在市場價格回升的激勵下有擴張的可能；其次，市場需求僅是穩中向好，需求側并沒有出現根本性好轉；再次，中國經濟正在從規模速度型向質量效益型轉變，消費減量化是鋼鐵、煤炭行業未來發展的一個重要特征。鋼鐵、煤炭行業“去産能”作為中國供給側結構性改革的一項重要内容，應在較長時期内持續推進。
下一階段的“去産能”工作，應解決好總量下降與市場供應趨緊的矛盾。分析供給側，市場當前供應能力受到約束，未來的産能總量将被嚴控。分析需求側，鋼鐵、煤炭市場需求穩中向好，對正規産品、稀缺資源産品的需求好中有增。未來鋼鐵、煤炭需求的兩個趨勢值得關注：一是總體需求穩中向好；二是正規和高尖端鋼材産品以及優質和稀缺煤炭産品的需求好中有增。2017年，中國徹底清理“地條鋼”，預計将為正規鋼鐵産品騰出上億噸的需求空間；加大對散煤燃燒的治理和對電力、鋼鐵、化工等煤炭下遊行業污染物排放的治理，也會為清潔煤炭産品拓展一定市場空間。鋼結構建築以及家電、汽車、造船、航空等領域的創新發展會帶動高端和尖端鋼材需求，并拉動上遊煉焦煤市場需求增長。綜合判斷，鋼鐵、煤炭市場将在中短期内繼續保持供需趨緊的态勢，與中長期減量化發展形成矛盾。
2.處理好減少無效供給、增加有效供給的目标與低效難去、高效難進的效果之間的矛盾。目前，中國鋼鐵、煤炭行業的供給側結構性改革存在目标與效果的矛盾。作為供給側結構性改革的首要任務，鋼鐵、煤炭“去産能”的一個重要目标是減少無效供給、增加有效供給，雖然在總量控制上取得了明顯成效，但兩大行業仍有落後産能和大量低效産能，同時高效産能難以優先發展。
一是落後産能仍然存在，“地條鋼”就是典型。“地條鋼”屬于統計外産能，但“地條鋼”産品卻對正規産能的鋼材形成消費替代。
二是低效退出工作并沒有實質性展開。很多大中型國有和民營鋼鐵、煤炭産業集團都存在需要退出的低效産能。有的低效産能虧損是由于産品缺乏競争力，有的則是由于冗員多、負債高、年限長、機制僵化等痼疾導緻的生産經營成本高。目前看，低效産能的實質性退出工作還沒有全面推開。接下來，穩步推進的“去産能”計劃必然會觸及到這一複雜、敏感問題，包括長期虧損企業的整體退出。
三是“去産能”工作并沒有對低效産能和高效産能出台差異化政策，兩類産能的發展其實是站在相同的政策紅線之上，雖然保障了總量控制，但也形成了低效難去、高效難進的局面。鋼鐵、煤炭行業“去産能”工作明确規定要淘汰落後産能，因此對落後産能有判斷标準，但缺失低效産能判斷标準。我們在調研中發現，不同地區落實“去産能”計劃存在差異化的執行方法。有的地區，較長期停産企業先行“去産能”；有的地區，“去産能”計劃分配至當地企業，有能力的企業可以向其他企業購買産能指标；有的地區，政府相關部門給企業打分，分數低的企業執行“去産能”計劃。不同的執行方法都可以保證“去産能”計劃的順利完成，一些方法也可以保證低效産能退出，例如已停産企業先行“去産能”的方法，但也确實存在退出的産能中有高效、留下的産能中有低效的情況，還存在一些想向中高端升級的企業由于“一刀切”式的控産能政策而不能實施技改項目的問題。除了執行方法需要改善外，國家缺乏低效産能的判斷标準和高效産能的支持導向也是重要因素。建議“去産能”政策改變對低效産能和高效産能“一視同仁”的态度，讓金融、财政、土地等資源在低效和高效之間優化配置，改變目前以鋼鐵、煤炭為代表的産能過剩行業“低效難退、高效難進”的被動局面。
3.處理好市場化、法治化“去産能”的原則與行政手段發揮主要作用的現實之間的矛盾。當前，中國鋼鐵、煤炭行業“去産能”主要依靠行政手段，與反複強調的以市場化、法治化為主的基本原則存在矛盾。落後産能仍有生存空間，低效産能的市場化退出難以實現。政府缺少市場化調控的抓手，隻能依靠行政手段平抑波動，雖然通過直接調控企業有效調整了市場供大于需的狀況，但又導緻了供應短缺下的價格快速、大幅回調。作為一項長期工作部署，“去産能”不能一直依靠行政手段。
矛盾的産生有客觀因素。一是市場供需結構發生了變化。供應趨緊形勢下完全依靠市場化手段“去産能”難以完成任務指标。二是“去産能”的難度逐步加大，需要采取必要的行政手段。三是中國的市場體系需要進一步完善，法治體系需要進一步健全。大數據治理缺位，鋼鐵、煤炭交易模式處于傳統向現代轉型的過程中，政府幹預微觀主體生産經營影響了市場發現價格的基本功能，監管的法治化、自動化、智能化水平有待提升，一些違規、違法行為沒有得到應有處罰。
政策建議
1.将工作重點從去過剩産能調整為促進産能結構優化。鋼鐵、煤炭行業總量過剩矛盾不再突出，企業經營困難的問題不再迫切，“去産能”的工作重點也應适時調整。今後的政策應堅持供給側改革的大方向，從化解過剩産能為主，向總量控制、結構優化轉變。先行去掉不符合标準且不具備升級條件的落後産能和長期虧損、缺乏競争力的低效産能。“去産能”計劃的執行手段也應随之優化，從對産能“一視同仁”、将指标“一刀切”式下達，轉變為突出重點。
2.從排放、用工、稅收三個方面強化淘汰落後産能。首先是嚴控污染物排放，把“去産能”與大氣污染防治有機結合，将達不到環保标準的産能作為去除的重點。從污染物排放總量和技術的可行性考慮，仍可較大幅度提升鋼鐵行業的顆粒物、SO2、NOX等主要污染物排放标準。針對散煤燃燒的管控也應更為嚴格。尤其是大氣污染防治的重點地區更應如此。但僅從污染物排放這一個方面規範行業發展是不夠的，還要加強用工和稅收約束，從共同保障勞動者基本權益、共同履行企業基本義務的角度規範行業發展。這與降低企業稅負是兩回事。可考慮轉變執行“276工作日”制度的目的，不再為了限産量，而是保障礦工的勞動者權益。同時，進一步強化實時監管，研發信息化、智能化監管企業排放、用工、稅收、産量情況的綜合軟件系統，加大針對局部區域的硬件監測投入，用相互關聯的指标杜絕造假。
3.多策并舉同時保障低效産能退出和高效産能發展。鋼鐵、煤炭行業低效産能退出的具體難點不盡相同，要分類對待。第一，出台低效産能和高效産能的差異化政策，明确低效産能和高效産能的基本判斷标準，暢通退出的政策渠道，同時允許并鼓勵産業政策支持的鋼鐵精品産能、高端産能、尖端産能創新發展，保障煉焦煤等優質産能适度發展。第二，從需求側入手，市場化引導供給側結構升級，包括推廣鋼結構建築和清潔煤利用、支持高端鋼材和高端煤化工原料國産化、提升用鋼和用煤标準等，引導企業主動開發高效、先進産能。第三，從供給側入手，把處置企業不良資産作為工作重點，除了推進債轉股外，還可通過支持企業間并購、重組企業資産等多種方式解決債務問題。第四，将低效産能的破産權限交由企業和當地政府抉擇，堅持“走法律程序、循市場原則、行政府保障”，既可以解決個性問題，還可避免企業因等待國家統一破産政策而錯失改革機遇。第五，調整目前低效産能退出所涉及的職工保障策略，對國有職工以安置為主，對民營企業職工以适度補助為主。
4.讓“數據發聲”替代“政府喊話”。中國鋼鐵、煤炭市場的重要信息分别由鋼鐵、煤炭行業協會以及一些交易市場對外公布，例如産量、價格、庫存、運量等。今後，政府可以主導信息資源的整合，建立一個具有信息集成、分析、傳導功能的全國性鋼鐵、煤炭市場實時信息系統。這就相當于在政府和市場之間形成了四通八達的信息高速路。市場的動态由數據呈現給政府，政府的聲音由數據傳達給市場。
5.讓市場充分發揮價格發現功能。實踐證明，政府幹預價格，通常會對經濟産生一些負面影響。中國鋼鐵、煤炭價格的形成已經實現了市場主導，能夠較好地反映出市場的供需狀況。政府即使想限價，也很難行得通。建議完善市場的價格發現功能，健全鋼鐵、煤炭市場交易體系，重點推廣電子交易模式。利用好鋼鐵、煤炭社會庫存系統，不僅是利用庫存信息，還要讓庫存具備“蓄水池”功能，與市場交易體系共同發揮平抑價格波動的作用。
6.讓企業參與市場治理。鋼鐵、煤炭市場的各類企業是政府宏觀調控的對象，也是市場治理的經濟主體，與政府主體和社會主體共同構成了三元結構。政府可以将建立政府與企業間基于利益相關性的合作機制作為“放管服”改革的一個切入點，讓企業積極參與到市場治理中來，通過與企業合作激發企業自治的積極性。例如打破目前政府指定企業環保路徑甚至是設備、設施的僵硬做法，回歸标準管理，允許企業根據經驗和實際情況在環保領域自主創新。盡量避免給企業造成不必要的巨額經濟損失。
（作者為國務院發展研究中心企業研究所副研究員）