中國水權确權及交易的現實需求分析
1.經濟建設：工農業發展需要水權确權及交易。中國缺水地區的農業生産主要靠灌溉，其中表現為兩個需求，一是保證合法在冊耕地有水灌溉；二是農業水價綜合改革需要以确認水權為前提。中國一些水資源嚴重短缺地區由于沒有富餘用水指标，工業發展新增用水需要通過水權交易解決。豐水地區雖然水資源富有，但是随着中國最嚴格水資源管理制度的實施，在三條紅線剛性約束下，經濟社會發展與用水總量之間矛盾進一步凸顯，從機制上倒逼一些區域和取用水戶通過水權交易來滿足新增用水需求。
2.生态文明：建設生态文明需要保障生态水權。在配置工業、農業等水資源使用權的同時，必須要明确生态水權，包括明确維持江河湖泊的最小流量，以及維護動植物物種等生态環境健康延續的用水量及水質等。同時，建立水權交易制度為政府回購水權用于生态創造了條件。水利部《水權交易管理暫行辦法》規定回購的取水權，應當優先保證生活用水和生态用水。
3.政府治理：提升水治理能力需要放開末端水權。總量控制指标分解、江河水量分配和行業用水配置是水資源宏觀和中觀配置，不能由市場配置。而取水許可環節是水資源的微觀配置，市場機制可以發揮作用，但要區分水資源用途。讓市場在經營性用水的微觀配置上起決定性作用，政府發揮對市場的監管作用，可以大大提高水資源的配置效率和效益，有利于防止權力尋租和産生腐敗。另外，在建立水權交易制度情況下，如果經營性用水末端水權仍由政府配置，将存在政府無償審批和通過交易取得水權的雙軌制，這一方面造成不公平，另一方面也不利于水權交易制度的推行。
4.社會公衆：提高節水動力需要水權驅動。中國一直在提倡節約用水，采取了很多節水措施，但總是處于“要我節水”态勢，“我要節水”的機制沒有建立起來。開展水權确權及交易，可以把用水行為與其利益聯系起來，能促進人們在水資源開發利用活動中形成節約使用的内在驅動力。中國水權改革進展
進入21世紀以來，随着工業化和城鎮化進程的加快，水資源短缺問題越來越突出，地方水權改革探索越來越多，國家對水權制度的建設也越來越重視。
1.中國水權改革的實踐進展。2000年，浙江省義烏市和東陽市水權交易在全國以第一宗水權交易而引人注目。2002年，甘肅省張掖市作為全國第一個節水型社會試點，在臨澤縣梨園河灌區和民樂縣洪水河灌區試行了農戶水票交易制度。2003年開始，甯夏、内蒙古兩個自治區，分别開展了黃河水權轉換試點工作。2014年開始，内蒙古開展跨盟市水權轉讓。2015年，水利部在全國選擇了内蒙古等7個地區開展水權确權和交易試點工作。2016年，中國水權交易所正式挂牌營業。
審視全國水權改革實踐探索，呈現出如下态勢：時間上，從2000年至今，水權改革實踐探索一直進行，尤其是2014年以來，水權改革的廣度和深度在不斷加大；空間上，主要分布在水資源嚴重短缺地區，包括甯夏、内蒙古、甘肅、新疆、河北、陝西、山東等地，同時水資源豐富地區也有案例，如浙江、廣東、江西等地；類型上，水權交易主要是以農業用水向工業和城市用水轉讓，農戶之間的水權交易不多，也不持久。中國水權改革實踐進展見表1。
2.中國水權改革政策進展。國家在不斷推進經濟體制改革以及全面深化改革的過程中，對水權制度建設高度重視，在黨中央和國務院的文件以及重大規劃與綱要中，多次對水權改革進行高位部署。中國水權改革政策進展詳見表2。
中國水權确權及交易的做法與問題水利部在全國開展的7個省區水權确權與交易試點、一些地方水權試點以及全國80個農業水價綜合改革試點，對水權确權與交易進行了有益探索。
1.中國水權确權的主要做法與經驗。水權确權不僅僅是為了水權交易，其功能有三：一是确保用水戶的用水權益，特别是灌溉用水戶或用水組織的灌溉用水權益；二是确權範圍内的用水享受平價水；三是确權範圍内的節餘水量可以通過流轉或被政府收購而從中獲益。
各個地方水權确權做法和經驗各有特色，概括起來主要如下：（1）将用水總量控制指标逐級分解，确認行政區域水量、灌區用水總量。（2）細化确權範圍和确權對象。如甯夏對使用黃河幹流水的五個地級市和農墾集團的農業和工業用水進行确權，将分配給甯夏的黃河過境水進一步細化分解到5360個農業幹渠直開口和254個工業用水單位；河北省将生活用水量分配到供水廠（站），工業用水量分配到企業，生态環境用水量分配到相應管理單位，農業用水量分配到農業用水戶。灌溉用水戶實行“水随田走”，新疆維吾爾自治區水權确權以二輪承包地為基數。（3）區别用途，分類确權登記發證，如甘肅省疏勒河流域對工業和城市生活用水隻發放取水許可證，對農業用水除向灌區管理單位發放取水許可證外，對用水組織或用水大戶發放水資源使用權證。湖北省宜都市對确權到村的，由市政府向農村集體經濟組織頒發堰塘“水資源使用權證”；确權到戶的，由村集體向農戶頒發堰塘“灌溉用水權證”。（4）實行差别水價，明晰水權部分的用水實行基本水價，超定額水量和水權外的用水，實行加倍水價。（5）水權可轉讓。農業用水戶在水權額度内節餘水量可有償流轉；工業企業節約的水量，經有管轄權的水行政主管部門确認後，可有償流轉。（6）工農業生産新增用水，原則上通過水權流轉、使用非常規水或新建供水工程解決。2.中國水權交易的主要做法與經驗。在水利部确定的七個水權試點和其他地方水權試點中，由政府引導開展了區域間、行業間、灌溉用水戶間的水權交易：（1）以分配的初始水權或取水權為可交易水權的基礎。如河南省在開展南水北調中線區域間水權交易之前，将國務院分配給河南省的37.69億立方米的用水指标全部分解到11個省轄市和2個省直管縣（市），明确了受水區各口門分配水量指标。廣東省根據最嚴格水資源管理制度确定的廣東省2030年用水總量控制指标，分解落實到各個行政區域，并重新核定了用水戶的取水許可水量，以此作為初始水權。（2）一般以節餘的水量為可交易水權。按照現行規定，取水權交易僅限于節約的水資源。灌溉用水戶的水權交易一般規定為節餘水量，如新疆昌吉州政府規定灌區水權交易僅限于節餘水量。（3）搭建水權交易平台，成立不同層級的水權收儲或交易中心。中國水權交易所于2016年6月挂牌營業，已經促成10餘宗交易。中國已經建立的省級水權交易平台不多，内蒙古、河南、甘肅、廣東、山東等地進行了有益探索。一些試點地區設立了縣、鄉、村水權交易平台。（4）由政府引導，促成多種形式的水權交易。如内蒙古自治區開展了跨盟市、跨行業的水權交易，通過銀行貸款進行融資，在巴彥淖爾市開展灌區節水改造試點工程，節水量達到2.35萬立方米，轉讓水量1.2億立方米，利用中國水權交易所平台挂牌交易，已經有5家企業在中國水權交易所通過公開交易獲得水權。（5）建立水權交易規則和管理制度，加強水權交易監管。水利部發布了《水權交易管理暫行辦法》，一些地方也出台了水權交易管理辦法。（6）完善水資源計量和監測系統。如廣東省建立水權交易信息化管理體系。包括建設取用水監控體系，并開發水權交易平台信息系統。（7）政府高價回購灌溉用水戶初始水權的節餘水量。如新疆昌吉州政府按照執行水價的6-10倍回購農戶節約的灌溉用水，用于保障生态、工業及城市發展的需要。2015年，瑪納斯縣回購了400萬立方米，節水交易畝均收入72元，戶均收入1944元，有效地調動了農民節水積極性。
3.中國水權确權及交易存在的主要問題與困難。一是水權确權方面的問題與困難：（1）中國水權産權體系尚不完善，現行法律規定的相關權能尚不完整，水資源使用權的确權主體法無明确規定。（2）水資源配置尚不完善，江河水量分配尚未完成，行業用水配置不夠明确等。（3）計量和監測設施不完善。（4）确權費用支出大，并且計量監測設施需要大量的運行維護以及日常管理費用，地方财力有限。（5）公衆對水權确權認識不足，參與度不高等。
二是水權交易方面的問題與困難：（1）水權确權并未作為水權交易的前置條件，區域可交易水權的期限法律依據有限，灌溉用水戶或用水組織的可交易水權目前還沒有明确規定。（2）計量監測設施需要大量的建設和運行維護以及日常管理費用，地方财力不足。（3）水權交易平台分散且不規範，中介服務不完善，水資源計量、監測能力不足。（4）取水許可制度和水權交易制度，兩種制度并行影響購買水權意願，水權交易制度不完善。（5）公衆參與度不高。
對策建議
要進一步推進水權改革，當務之急是加強頂層設計，打牢水權基礎，并因地制宜實施推進策略。
1.加強水權制度頂層設計
一是加速涉水法規制修訂工作。适應水權改革需要，修訂《水法》和國務院460号令《取水許可和水資源費征收管理條例》等。明确水權定義，水權的物權屬性、權利義務、期限，确權主體、對象、程序，可交易水權等。完善水權确權及交易制度、建立健全水權保護制度、水市場監管機制、社會監督和公衆參與機制等。鼓勵地方圍繞水權确權及交易開展地方水法規制修訂工作。
二是完善取水許可制度。适應水權改革需要，完善取水許可制度，充分體現市場機制配置水資源的作用，使得水資源管理制度得到繼承和發展。
三是建立水資源配置一級市場。建立水資源配置的一級市場，水權交易的二級市場才能活躍。創新政府對水資源的微觀配置方式，進一步劃清政府與市場的職責和作用，大幅度減少政府在水資源微觀配置環節中的直接配置，對經營性用水的，可采取政府有償出讓水資源使用權的方式予以配置。
2.打牢水權基礎
一是完善水資源配置。進一步完成區域水資源分配，抓緊完成江河水量分配；全面開展行業用水配置，重視生态用水權的配置。
二是加強相關設施建設。加強農田水利工程建設和管理，重點加強農村小型水利工程和末級渠系管理；完善水資源計量與監測設施，包括鬥渠以下的計量與監測；按照國家改革要求，整合水權交易平台。
三是深化水權理論研究。深入總結試點做法與經驗，發現水權确權及交易的發展規律，研究中國水權制度特點、水權産權屬性、權利體系構成等；深入開展水權理論及相關理論研究，運用法學、經濟學等理論解釋水權制度建設中的相關問題，并創新和發展水權理論，指導水權制度建設實踐。
四是在全社會形成共識。要在各級政府及其水行政主管部門達成共識，切實認識水權改革的現實需求，将思想認識統一到使市場在水資源微觀配置中起決定性作用上來。同時，引導用水戶及全社會重視并參與水權制度建設中來。
3.實施水權制度推進策略
總策略是分類實施，逐步推進：
一是水權确權及交易需求大，取水許可等水資源管理基礎工作好的地方，可先行先試，積極推進。
二是水權确權及交易有需求，但區域用水總量控制指标分解及水量分配未完成、取水許可等基礎工作薄弱的地方，可先加強基礎工作，規範取水許可，抓緊開展水權确權登記發證工作，條件成熟後再推進水權交易。
三是水權确權及交易暫時沒有需求的，可通過政策宣傳，鼓勵和引導認識開展水權确權及交易的重要性與必要性，為以後開展水權确權及交易奠定思想基礎。加強水資源宏觀配置，抓緊完成區域用水總量控制指标分解和江河水量分配等基礎工作，為今後推進水權改革創造條件。
（執筆：谷樹忠、李維明、李晶）