政府與非營利組織相互依賴的關系是目前國内外研究和實踐的主流方向。從資源依賴性角度，政府和非營利組織由于掌握資源的相對獨立性，必然産生相互依賴的關系。Kuhnle和Selle根據“溝通與交往”以及“财務與控制”兩項指标将政府與非營利組織的互動關系分為四種（見表2）。“溝通與交往”的關注點是政府與非營利組織之間溝通的頻率,“财務與控制”關注的是非營利組織對政府資金的依賴程度。Young依據理性選擇理論，将政府和非盈利組織關系劃分為：補充性、互補性、抗衡性。“補充性”認為非營利組織填補政府服務職能的空白，“互補性”強調非營利組織與政府的合作關系。如政府提供資助或購買，非營利組織提供相應的産品等。
按照上述分類方法，中國非盈利組織與政府的關系大緻可以分為兩類。第一類是整合依附型，主要表現在官辦非盈利組織和政府的互動關系上。另一類則是分離自主型，主要表現在草根組織與政府的互動關系上。[3]中國的非營利組織不同于西方，在具體實踐中，無論哪一類的社會組織都在不同程度上受到政府權力的影響。[4]從中國人口福利基金會和政府間的互動關系研究表明，雙方在資源上是一種“非對稱性”的依賴關系，[5]非營利組織對于政府的訴求比政府對非營利組織的訴求大。田凱在個案研究中提出“組織外形化”的概念，反映出社會組織被政府主導以及居于從屬地位的實際情況。[6]
從政府與非營利組織關系看公益創投的興起
公益創投相對而言是一種較新的事物，學界目前還沒有給出明确的定義。以下幾種概念被交替使用,比如“戰略性慈善”、“高度參與性慈善”、“有效性慈善”、“慈善投資”。為業界廣泛認可的是歐洲公益創投協會（EVPN）給出的定義：公益創投是将風險投資的工具用于公益慈善事業，為社會目的組織提供資金和非資金支持，以提高其社會效應的方法。
公益創投（VenturePhilanthropy）最早由美國慈善家約翰·洛克菲勒三世于1969年提出，其背景是美國的公益組織面對着經濟緊縮的社會形勢，紛紛開始創新公益項目運作和評估管理方式。1984年，美國半島社區基金會提出将風險投資模式運用到慈善投資模式上，标志着公益創投正式進入實踐探索階段。此後，公益創投傳入歐洲，2002年英國出現了第一支标準意義上的公益創投基金，2004年英國公益創投協會成立。
公益創投的興起可以被看作是政府與非營利組織的互動的産物。Weisbord的政府失靈理論認為，市場在提供公共服務領域的市場失靈是顯而易見的，但政府提供公共服務仍然具有局限性。由于個人在收入、财富、宗教等方面存在差異，因此政府針對于“中位選民”所提供的服務勢必不能滿足異質性選民的要求。由此存在的大量不滿意的選民群體需要第三部門提供相應的服務，從而與政府形成互補；[7]Hansmann認為，在市場機制下，由于廠商和消費者存在信息不對稱的問題，廠商多會采取機會主義行為謀取利益，造成“合約失靈”。非營利組織的“非分配約束”由于其利益的不可分配性，一定程度上抑制了機會主義行為的發生。因此，在公共部門服務提供的領域，非營利組織比政府和市場更加可信；[8]Salamon提出第三方管理理論，認為非營利組織的志願失靈與政府的特性形成互補。基于政府和非營利組織各自的優劣勢，建立起政府與非營利組織之間的互動合作關系。[9]
2006年，新公益夥伴在香港成功注冊，被認為是我國第一家具有公益創投概念的社會組織。同年，上海浦東非營利組織發展中心正式注冊，2007年，聯想公益創投基金啟動首期公益創投計劃，标志着我國開啟了公益創投實踐。但當前我國各省市公益創投發展狀況很不均衡。上海的已舉辦了多場市級區級的公益創投大賽，廣州公開征求對《廣州市公益創投項目管理辦法（征求意見稿）》的意見，并已連續舉辦四屆社會組織公益創投活動，扶持項目數量總計370個，政府資助金額和撬動的社會資金數額逐屆增長。
公益創投中政府與非營利組織的關系
從北上廣的公益創投實踐來看，委托代理模式極為普遍。李健認為政府雖然自有資金充足，但是無法靈活操作或使用公益創投的工具。因此，多将公益創投外包給一家或幾家公益創投組織。[10]公益創投組織的專業性和靈活性，彌補了政府服務提供的不足。因而形成了類似于政府購買服務的公益創投模式。政府作為牽頭人，通常以公益創投項目大賽的形式，征集活動。例如，上海市社區公益創投大賽的主辦單位均為上海市民政局，上海市民政局通過委托代理的方式，委托恩派組織、上海公益事業發展基金會等社會組織或下級民政局處室進行運作招标，遴選合格的社會組織、實施監督、驗評估項目、驗收結果。廣州市也有類似的實踐。廣州市公益創投大賽由廣州市民政局（民間組織管理局）主辦，由廣州市創意經濟促進會承辦。
委托代理模式下，政府多以項目制的形式進行招标。即各個社會組織以項目的形式競标申報，政府以項目為單位進行審批，确認執行項目後進行資助。吳新葉認為，項目制的本質是打破傳統行政系統科層制與行政區劃約束的一種公平分配資源的方式。一方面項目制有助于公共資源在時間、成本、質量的有效管控。另一方面，項目制的權責關系更為明确。[11]北京、上海、廣州等地的公益創投項目涉及養老服務、助殘服務、青少年服務、救助幫困服務、環境整治、鄰裡互助、藝術文化、親子教育、民俗傳承、就業促進、優撫安置等公益活動領域。由政府出資，社會組織以項目申請書的形式，申請各領域項目。政府遴選合格的社會組織，并給予項目資金。例如，北京市的東城區公益創投項目征集活動，東四首屆“三社聯動”社區公益微創投項目大賽直接以項目命名。2016年楊浦區公益創投大賽，楊浦區民政局設立14-16各項目，每個項目資助8-15萬元。
政府為主導的委托代理模式外，社會企業模式與基金會模式成為公益創投主導模式的補充。近年來，社會企業（公益企業）作為一種新型的非營利組織，在慈善領域發揮了重要的作用。社會企業模式是由某個企業獨立運作、專注于特定領域并将公益活動與其品牌挂鈎，比較典型的有南都集團出資的南都基金會以及聯想集團的公益創投計劃。基金會模式即由基金會機構運作公益創投活動，有“NPP公益創投基金”、上海公益事業發展基金會等。政府一般來說不直接參與社會企業和基金會模式的公益創投運作，隻對其提供法律上的監管。
公益創投中政府與非營利組織的關系困局
1.财務與控制
Kuhnle和Selle将“财務與控制”作為區分政府與非營利組織依附或自主的重要指标。同時，相互依賴理論中，非營利組織需要向政府尋求合法性和财政的支持，因此，政府對非營利組織而言最重要的資源。
陸士幀等認為目前我國民辦社工服務機構資金不足且來源單一。[12]社工服務機構資助籌資能力差，出現了過度依賴政府的情況。公益創投與傳統慈善機構的區别在于，公益創投緻力于采用商業化的運作方式，增強社會組織持續的自我運轉能力，使社會組織保持其發展的内生動力。然而，在現實的公益創投中，社會組織依然依賴于政府的資金支持。
政府的公益創投資金主要來源于福利彩票公益金，極少來自于企業或衆籌。這與西方企業、基金會、個人捐贈為主導的公益創投資金來源形成了鮮明的對比。政府出資額依據項目數量、投資額度進行變化。相比北京、上海而言，廣州的公益創投資金來源更加廣泛，且數額較大。廣州市公益創投資金由基金會、政府、民間資本形成的聯合勸募平台共同組成。廣州市社會組織在資金整合方面行動活躍，公益創投資金盤廣闊，社會資本撬動力量大。廣州市四屆公益創投大賽資金額度為1500-2240萬不等。
此外，政府資助周期短。公益創投的根本目的在于提升非營利組織自身發展的能力，這往往需要一個相當長周期的培育。以基金會和社會企業為主的公益創投周期大概為3-5年，現行的政府主持的公益創投大賽的培育周期多為一年。投資周期短，緻使公益創投難以為繼。同時，政府對非營利組織的資助僅限于資金領域，缺乏對組織在管理和技術上的支持，資金周期的短暫也使得政府難以與被資助的社會組織建立長期的、深入的合作夥伴關系。
2.監督與評估
Salamon提出的“志願失靈”理論認為，非營利組織盡管是公共服務的最佳提供者，但是由于種種原因，非營利組織需要政府的介入和監管。公益創投在美國興起時一項重要的檢測指标就是社會影響力。然而在北上廣公益創投活動中，監督和評估是公益創投最易被忽視的環節。同時，非營利組織由于自身對于政府的依賴性，公益創投的評估也被蒙上了政府管理本位的績效評估色彩。
在公益創投的監督和評估中，政府與非營利組織面臨兩個困局。第一，政府缺乏對非營利組織的過程監督。非營利組織的志願志願失靈有四中表現：志願不足、志願專門化、志願家長制、志願業餘化。公益創投的非營利組織也難以擺脫四種志願失靈的可能。然而，北上廣舉辦的公益創投比賽中，政府在非營利組織項目執行過程中所進行的監管微乎其微。資金的投放多是石沉大海。第二，政府對非營利組織評估體系不健全。目前國際上普遍使用的3E、3D理論對中國來說有很大的不足之處。鄧國勝分析了“顧客滿意度”理論在中國實際運用中的缺陷，提出了從問責（Accountability）、績效（Performance）、組織能力（Capacity）三方面對非營利組織進行績效評估。此外，非營利組織的績效評估往往基于政府的特殊目的。政府将績效評估作為手段，影響非營利組織的決策，以符合政府預期，存在政績化傾向。[13]
結語
公益創投作為一項創新的慈善投資行為，其過程充分彰顯政府與非營利組織的互動。在北京、上海、廣州三地公益創投的實踐當中，我們看到政府在财務與控制、監督與評估兩方面存在與非營利組織互動的困境。在中國，公益創投作為一種新型的事物，其發展曆程伴随着中國政府與非營利組織的關系變革。明确公益創投中政府與非營利組織的互動機制，進而正确處理好政府與非營利組織的關系，才能為公益創投激發新的活力。
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