[江西财經大學财稅與公共管理學院江西南昌330013]
摘要随着近年PPP模式的興起到大熱，國家以及社會都十分注重這種公私合營模式對基礎設施以及大的工程的運用。然而現實情況卻不盡人意，許多PPP項目出現停工，驗收質量差，資金鍊中斷，政府兜底回購等現象。導緻這些不良情況的根本就是PPP項目本身其實是存在各種不同風險的，而且不同風險對PPP項目和财政的影響程度也不一。本文主要通過财政視角下，分析各主要風險對财政的影響。
關鍵詞PPP項目；風險因素；财政影響
PＰＰ風險識别
風險識别作為風險管理的第一步，也是風險管理的基礎。隻有在正确識别出項目所面臨的風險，人們才能夠主動選擇适當有效的方法進行處理。不同學者專家對風險的識别不盡相同，有些從宏觀、中觀、微觀層次識别；有的從風險的控制程度劃分為系統性風險（不可控制的)、非系統性風險（可控制的）。由于PPP項目包含衆多的風險因素，本文在進行風險分類時，主要是在柯永建[]等教授對風險因素分析的基礎上将PPP風險識别為政治風險、經濟風險、建設風險、環境風險、運營風險。
經濟風險是指受所在的宏觀經濟以及市場經濟的影響下，導緻項目的資産和未來現金流量受到損害的風險；政治風險是由政治條件的變化而引起的風險，一般體現在政權更疊、政府政策變化、政府信用風險等方面；建設風險指項目建設階段可能會出現技術、質量、完工、成本超支等風險；環境風險屬于不可抗力風險，不可抗為風險是投資方、融資方、政府都無法控制和避免的風險，環境風險又分為自然環境風險和市場環境風險；運營風險是項目投入運營期間可能出現的資金、管理、供應等一系列風險。
ＰＰＰ各風險因素對财政的影響程度
前面識别了PPP風險，在此基礎上本節重點分析這些風險對财政的影響程度。因為PPP項目在我國剛推出不久，政府和社會資本雙方基于利益的分化很容易發生矛盾，比較突出的一點是當PPP風險發生時，财政承受的壓力巨大。所以PPP風險對财政的影響問題在未來都将一直是個重要的研究方向。本節重點分析政治、經濟、環境風險對财政的影響。
（一）政治風險對财政的影響
政治風險中突出的是地方債務風險。目前我國财政收入在經濟發展増速回落的趨勢下逐漸也呈現出＂新常态＂特征，财政收入進入了中低速增長階段。所以地方政府長期來入不敷出，債台高築。地方債務風險又有兩大特點，一是舉債規模大，舉債方式多樣且具有隐蔽性。地方政府限于融資渠道窄的困境，就不得不将PPP看作為融資的法寶，将許多不需要社會資本合作的項目包裝成PPP項目，來獲得銀行貸款和國家财政資助。所以PPP表面上看是股權融資，其實是債務投資；二是通過城投債形成新的債務。地方政府成立一些投資公司，注入城市土地及國有資産，以這些資産為抵押向銀行借錢，用借到的錢對土地進行一級開發，再出讓土地獲得收益。于是出現大量以公司債名義發行的“城投債”，而實質上其發行的卻是政府債。地方顯性債務壓力尚在可控範圍之内，然而隐憂來自地方隐性債務。地方政府借PPP、政府購買服務、政府投資基金等方式積聚了不少隐性債務，量之大可能會超過現存顯性債務。PPP項目可能在未來成為政府财政風險的重要來源，導緻政府債務危機在未來某個時點突發爆發。
（二）經濟風險對财政的影響
在經濟新常态時代，我國的經濟發展已經開始從追求速度向追求質量轉變，投資被作為撬動經濟增長的工具一直備受關注。PPP這種有别于傳統的融資方式能有效化解過剩産能，發展地方基礎設施建設，對沖下行壓力，支持經濟發展後勁。近年國家大力支持PPP項目發展，過急過熱的推出PPP項目并盲目的依賴其解決融資困難局面，很可能出現各種不規範的僞PPP項目。導緻PPP項目投資過剩，PPP項目泛化濫用。如果沒有進行嚴格的項目評估，會加大政府的投資性支出，超過地方政府的财政承受能力，影響财政可持續性。根據2016年固定資産投資增速數據顯示，2016年全國固定資産投資為596501億元，比上年名義增長8.1%。分地區看，東部地區投資249665億元，比上年增長9.1%;中部地區投資156762億元，增長12%;西部地區投資154054億元，增長12.2%;東北地區投資30642億元，下降23.5%。投資增速在總體上呈現“西高東低”的特點。增速位居前列的主要是在中西部地區。其中，西南和長江中遊的省份增長最快，西藏、貴州、雲南位居前三，西藏和貴州的投資增長最快。這些省份本身經濟水平不高，市場需求不足，很容易導緻PPP項目收益不足。再加上PPP項目過多，投資額規模大，一旦失敗，很容易引發當地地方政府的财政兜底風險。
（三）環境風險對财政的影響
第一是自然環境風險，我國的西南、西北、華東等多地區自然災害頻發，造成了直接的巨大經濟損失。例如當發生不可控的地震、洪水等自然災害時，地方政府會主動采取重建和抗洪等救援措施，直接導緻地方政府财政支出增加。在這種特殊的情況下發生的損失，多數由政府來承擔。對災後項目的重建、整修的費用多半也由财政進行支出，導緻政府負有财政支出風險。
第二是市場環境風險，在PPP項目中常見的付費機制有三種，分别是政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。在使用者付費的項目中，項目公司最終從使用者的消費中獲取成本和收益。政府又往往對這些運營項目持樂觀估計，所以政府給予了最低需求量和固定收益的保障，會提供針對特定風險的擔保。這就使得經濟上不可行項目得以落地，在投入運營後，許多項目由于常住人口少、居民消費水平低、客流量預測偏差，導緻市場需求不足。或者出現項目唯一性競争，使得原有項目收益減少，項目公司無法收回成本緻使虧損。鑒于政府在項目開始前就向社會資本承諾了基本的固定收益，一旦市場需求不足風險發生，往往隻能由政府兜底，提前回購或給投資方運營補償，從而造成财政或有支出的發生。例如近年新疆的經營性項目也遇到類似問題，入庫項目很多。但推行的PPP項目受制于城鎮居民總體收入較低和消費水平的約束，其收益遠不足以彌補項目運營成本和滿足社會資本的預期收益，政府需要承擔較大的支出責任。
結語
通過全文分析發現我們要特别關注的是經濟風險、市場需求不足等不可抗力風險帶來的隐形财政支出的增加。它們對财政的影響是客觀地、普遍地、真實地存在，而且無法預測何時會發生、結果如何，且風險程度不斷變化。如何防範PPP風險以及化解對财政的不良影響是現在财政運行的一個難題，需要政府和社會資本方通力合作，将PPP風險程度降至最低來促進财政的可持續發展。
參考文獻：
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