2016年11月10日，美國總統奧巴馬（右）在華盛頓白宮會見當選總統唐納德·特朗普。特朗普政府将對美國亞太政策進行新的評估與調整
自奧巴馬政府2009年高調宣布“重返亞太”，并最終将這一戰略定位于“亞太再平衡”以來，美國亞太政策在實施過程中暴露出越來越多的問題。對美國亞太政策進行調整既是形勢的需要，也是特朗普施政理念的必然。
首先，即将上台的特朗普政府所面對的亞太地區形勢與奧巴馬上台之初相比已經發生了重大變化。盡管除中國之外的大部分亞太國家依然對美國的“亞太再平衡”戰略表示接受甚至歡迎，但除少數國家如日本、澳大利亞等國家外，這一地區的多數國家開始對美國“亞太再平衡”戰略的目的和能力持懷疑态度，在亞太地區事務尤其是與中美這兩個地區大國的關系中，開始調整本國的戰略和政策。
2014年軍事政變之後的泰國率先拉開了與美國的距離，爾後是政權更疊之後的菲律賓改弦更張，馬來西亞則被《紐約時報》和《華爾街日報》等美國主流媒體視為繼菲律賓之後倒下的第二塊多米諾骨牌，越南也更加傾向在中美兩大國之間保持平衡。總體來看，在奧巴馬即将下野之際，美國在這一地區的領導地位并不比其上台之初更為強大；而且美國“亞太再平衡”戰略所針對的目标即中國，不僅通過經貿往來鞏固了與東南亞國家的關系，而且以成功的外交策略逐漸擴大了在東南亞國家的影響。泰國安全與國際研究學會主席提蒂南·蓬蘇迪拉克(ThitinanPongsudhirak)在談到不斷擴大的中國影響力時分析說，“這意味着明年東盟将更多地圍着北京轉，遠遠超過圍着華盛頓轉。而華盛頓真的必須想想未來要怎麼做。”[1]而且，在奧巴馬的八年任期内，美中兩國的綜合國力對比已經發生了巨大變化，即使在美國領先幅度最大的軍事領域，這一差距也在逐漸縮小。上述因素和趨勢需要特朗普政府對美國的亞太政策重新做出自己的評估和調整。
其次，美國國内也在對奧巴馬政府的亞太政策進行反思。一些美國智庫學者認為，對于美國“亞太再平衡”戰略而言，美中關系以及美國與亞洲其他國家的關系構成了這一政策的兩個方面，但美國顯然沒有處理好這兩者之間的關系。與奧巴馬政府關系密切的智庫美國進步中心（TheCenterforAmericanProgress）中國政策主任韓美妮(MelanieHart)認為，奧巴馬政府在發展對華關系以及與其他亞洲國家的關系上取得了很大的進步，但是這兩方面在不同的軌道上發展，而沒有很好地融合在一起。她說：“美國正在加強它與東盟國家以及東亞峰會的接觸，它也加強了與中國的夥伴關系，但這兩個軌道并沒有以應有的頻率或是深度在中間交彙。所以，我個人的看法是，下屆政府的優先考慮将是把奧巴馬總統提出的這兩個倡議結合起來，提高一個層次，把它變成一個更連貫的亞洲政策，把二者的實力結合起來，同時也把美國有關的官員結合起來，使之更統一。”[2]如果講的更明确一點，那就是美國應該減少其“亞太再平衡”戰略中遏制中國的成分，因為這是一項高風險、低回報的戰略，對保障美國的國家安全與利益并無助益，更不利于向亞太地區國家發出一緻的聲音，從而導緻美國“亞太再平衡”戰略在不同軌道上相互拉扯甚至矛盾和沖突。能否制定一個連貫而統一的亞太政策，是擺在美國新政府面前的艱巨挑戰。
再次，盡管特朗普具體的亞太政策尚不清晰，但他的整個外交政策理念卻是明确的——特朗普将自己的外交政策歸納為一句話——“美國優先”。“美國優先”具有兩個含義：一是美國應當優先解決本國的問題，例如居高不下的失業率、債務危機、基礎設施建設的不足等等；二是對外政策需以美國的國家利益為中心，對外政策要圍繞如何“讓美國再次強大”（MakeAmericaGreatAgain）這一大原則展開。不能否認，奧巴馬政府在制定亞太戰略和政策時，出發點同樣是維護美國在這一地區的利益。但在對美國在這一地區國家利益的認知，以及如何維護美國在這一地區的國家利益問題上，特朗普與奧巴馬政府顯然有不同的理解。這也決定了特朗普政府必然會對美國亞太戰略和政策做出新的評估和調整。
特朗普政府的亞太政策将是在保持美國亞太政策連續性基礎上的微調
即将執政的特朗普政府盡管會對美國的亞太戰略和政策進行調整，但不能忽視這樣的事實：美國對外政策具有很強的連續性，這既是由美國的國家利益所決定的，同時也受美國政治體制的制約。特朗普的亞太政策調整同樣會遵循這樣的曆史軌迹。
在美國對外政策史上，除非出現重大的曆史事件或變故如珍珠港事件、“9·11”事件等，美國對外戰略和政策一般不會出現劇烈的調整和變化，而是更多地表現出對外戰略和政策的連續性，因為美國的國家利益沒有從根本上發生改變。例如，在美國亞太政策上，盡管奧巴馬号稱是美國曆史上第一位太平洋總統，但事實上第一位使用這個稱呼的是尼克松。而第一次明确提出美國“重返亞洲”政策的是美國總統裡根。冷戰結束後，克林頓政府提出了“新太平洋共同體”的構想，這一構想的目标就是确保美國在亞太地區政治、經濟、安全和文化上的主導權。而奧巴馬政府的“重返亞洲”或“亞太再平衡”戰略，實質上仍然是自冷戰結束以來美國亞太政策的延續。曆屆美國政府對亞太地區的重視，恰恰說明了這一地區對美國而言是至關重要的，無論是在政治、經濟、還是安全領域，都對美國具有不容忽視的影響。從這一角度看，無論特朗普政府未來對美國的亞太政策做怎樣的調整，其亞太戰略和政策是否冠以轉向亞太或“亞太再平衡”，美國對亞太地區的重視程度不會發生明顯的變化。
此外，自奧巴馬政府實施“亞太再平衡”戰略以來，美國的國安、國防、外交三大系統都已經将主要的精力轉移到亞太地區，上述部門的工作重心、焦點以及項目、框架和協議都向亞太地區進行了轉移。這種轉移可以說是美國行政機構和立法機構共識的結果，從體制外進入體制内的特朗普自然也要受到美國政治體系的約束，并成為這一政治體系政策的執行者。不僅如此，根據華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）對美國智庫、學者、社會精英以及前政府官員進行的調查，90%的被訪者認為美國應該進行亞洲再平衡。從這一角度看，奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略在美國是有廣泛共識的，特朗普政府的亞太政策即使不是正式或官方地表示要延續“亞太再平衡”戰略，亦不至于另起爐竈，其亞太政策的内涵會繼續延續，部分領域甚至會強化。戰略與國際研究中心總裁兼首席執行官何慕禮(JohnHamre)在談到美國下屆政府即将對亞太政策進行的評估時認為，毫無疑問的是，美國下屆政府會對奧巴馬政府的亞洲政策進行戰略評估。但是，這個評估不會導緻“亞太再平衡”戰略的翻轉，甚至會強化奧巴馬政府2011年底到2012年初得出的結論——美國“亞太再平衡”戰略的真正意義在于：在350年的時間裡，美國第一次把亞洲作為它的第一優先地區。特朗普在總統競選期間并未談及他的亞太政策構想，也未表明他是否會繼續奧巴馬的“亞太再平衡”戰略，但在他的競選網站上，特朗普明确表示要加強美國的軍力，并在東海和南中國海進行适當的部署，以遏制威脅到美國在亞洲利益的所謂“中國冒險主義行為”。大選投票前一天，特朗普的高級顧問亞曆山大·格雷（AlexanderGray）和皮特·納瓦羅(PeterNavarro)，在《外交政策》（ForeignPolicy）雜志上發表了題為《特朗普的亞太政策前景：實力促和平》（Trump’sPeaceThroughStrengthVisionfortheAsia-Pacific)的文章，把特朗普的亞太戰略描述為與裡根總統的“以實力獲得和平”的策略是一緻的。他們表示，特朗普會尋求通過擴大海軍來重建美國武裝力量，把美國海軍船艦的數量從目前的274艘增加到350艘。特朗普的國防事務顧問，參議院軍事委員會成員傑夫·塞申斯(JeffSessions)和衆議院軍事委員會海上力量和部隊投放小組委員會主席蘭迪·福布斯(RandyForbes)則堅信，特朗普的亞洲政策将仍然涉及某種形式的“轉向太平洋”。從上述迹象看，不能排除特朗普政府會祭出比奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略更為強硬的亞太政策。
盡管特朗普在競選過程中也發表了一些充滿孤立主義色彩的言論，如指責美國在亞洲的長期盟友韓國和日本沒有支付足夠的安保費用，他要求這兩個國家補償美國，否則就威脅撤出在這兩個國家的駐軍。他甚至表示，日本、韓國自己可以發展核武器。特朗普的上述言論，并不能得出他上台後會讓美國回到孤立主義的外交路線，這些語言更像是選舉語言。類似的語言也曾經不時地出現在美國政治人物或智庫學者口中，但縱觀戰後美國外交史，還沒有哪一屆美國政府将孤立主義奉為對外政策的基本原則，特朗普同樣不會，尤其不會動搖美國在亞太地區的盟友體系。大選結束後，特朗普給外國領導人最先打出電話中就有韓國總統樸謹惠，他會見的第一個外國領導人則是日本首相安倍晉三。這兩個動作體現了特朗普對美國在亞太地區盟友的重視。在與日、韓領導人的交流中，特朗普均強調，與盟友的關系是美國亞太政策的基石。
此外，特朗普競選總統時期的顧問團隊、特别是負責對外政策（含對外貿易）的顧問，以及逐漸浮上台面的執政團隊國安和外交領域的人選，如傑夫·塞申斯、蘭迪·福布斯、皮特·納瓦羅、丹·迪米科（DanDimicco）、邁克爾·弗林（MichaelT.Flynn）、鮑勃·科克（BobCorker）等，基本上就是一個“裡根主義者”團隊，而特朗普本人提出的“讓美國再次強大”與裡根的“重振美國”幾乎出自一個模子。可以預見，在外交和國安領域，尤其是美國對亞太政策方面，為确保美國的國家利益，特朗普政府會奉行更為強硬的政策。
與奧巴馬政府相比，特朗普政府亞太政策的最大變數在于“跨太平洋夥伴關系協定”（TPP）。據報道，當地時間11月21日晚，美國當選總統特朗普發布視頻，表示将會在上任第一天發布總統行政令，退出TPP。很多評論據此得出結論，稱TPP已經胎死腹中或已壽終正寝。筆者以為，目前就判處TPP死刑為時尚早。對美國的亞太政策而言，TPP不僅僅是一個投資與貿易協議，它的政治意涵比經濟意涵更加重要。美國是否通過TPP協議，關系到美國在亞太地區的領導地位、關系到美國的國際聲譽與信譽，也是檢驗美國是否值得亞太地區盟友信任的一塊試金石。特朗普政府在決定TPP命運時不會不考慮上述因素。因而，TPP命運仍屬未定，複活的可能性并不小。不過，隻要特朗普政府遲遲不能就TPP做出最終的安排，就會在一定程度上折損美國在亞太地區的影響力。
特朗普亞太政策調整趨勢對中國的影響
特朗普政府未來可能的亞太政策，帶給中國的影響将是比較複雜的，很難簡單地用有利或不利來概括，而應針對其亞太政策的不同領域做具體分析。
首先，特朗普政府的亞太政策将有很大可能為中國在亞太地區的外交提供更大的空間，中國在亞太地區的外交環境可能會得到一定程度的改善。利己主義和以自我為中心，是美國亞太政策的重要特征，這在奧巴馬的“亞太再平衡”戰略中得到淋漓盡緻的體現。這一戰略在政治上就是要維護美國在亞太地區的領導權和主導地位，在經濟上則是主導這一地區經濟運行規則的制定權，在外交上利用這一地區的盟友和準盟友給中國制造麻煩。這一地區其他國家的國家利益，則不在美國亞太戰略的考慮範圍之内。這種過度的利己主義外交使得這一地區美國的一些盟友開始拉開與美國的距離。菲律賓杜特爾特政府采取疏離美國的政策，在很大程度上就是認識到，美國“亞太再平衡”戰略僅僅是為了美國的國家利益，菲律賓并不能從這一戰略中受益。而馬來西亞、泰國、越南等東南亞國家盡管在不同程度上歡迎美國在這一地區的存在，但同樣不希望過于緊密地配合美國的亞太戰略。與奧巴馬政府相比，特朗普更加強調“美國優先”的理念，即更加強調和注重維護美國的國家利益。這使得特朗普政府将更加難以維護和強化美國與東南亞多數國家的關系。值得一提的是，如果特朗普政府不能對TPP做出妥善安排，亞太地區國家對美國在亞太地區的領導能力質疑聲就會加大，在這種情況下，中國在亞太地區将會獲得更大的空間，中國在亞太地區的外交環境将得到一定程度的改善。
其次，中國的地緣政治和安全環境可能會面臨更大的壓力。特朗普提出了強化美國實力的政策，将海軍視為制約中國、維護美國在亞太地區地位的最重要資源，并主張大幅增加美國海軍大型水面艦隻的數量，“以實力促進和平”。如果說裡根政府當初提出這一概念針對的是蘇聯的話，特朗普及其幕僚重拾這一概念，所針對的自然就是中國。特朗普的外交政策顧問納瓦羅和格雷在反思奧巴馬的“亞太再平衡”戰略時認為，奧巴馬的“亞太再平衡”戰略之所以成效不彰，就在于聲音很大，但手中缺少一根大棒。而特朗普的亞太政策，很有可能出現另外一種情況：手持大棒、在亞太地區不事聲張卻張揚地遊蕩。一旦特朗普政府在國會配合下實施其造艦計劃，并如競選中所言，加強在中國周邊海域的海上力量部署，中國的地緣政治和安全環境将面臨更大的壓力。
第三，在經濟領域，特朗普的亞太政策既會給中國帶來機遇，也會給中國帶來挑戰，中美在經濟領域的摩擦會成為新的常态。特朗普在競選過程中對TPP問題的表态，以及美國國内強大的反全球化浪潮，讓TPP在美國處于擱淺狀态，若TPP在美國久拖不決，亞太地區國家将轉向推動另一多邊貿易協議，即“區域全面經濟夥伴關系”（RCEP），這對中國而言是一大利好。但是，在人民币對美元彙率、知識産權問題和對美貿易順差（2015年中國對美貿易順差達3656.9億美元）等方面，特朗普對中國也多次發出尖銳的指責。可以預計，中美在經濟領域裡的摩擦将主要集中在這三大領域，摩擦的頻率比奧巴馬政府時期會更加頻繁，中國在這三大領域将會承受來自美國更大的壓力。
第四，中國在意識形态領域的大環境可能會有所改善，但實質壓力不會減小。特朗普并不是具有鮮明意識形态色彩的政治家，而是一個成功的商人，價值觀念在其心目中并不占據多大的空間，這體現在他在競選中鮮有提及民主與人權等話題。他很難像其前任那樣熱衷于在亞太地區推動價值觀外交，在亞太地區推動民主。民主、人權、民族和宗教等問題不大會成為特朗普處理中美關系的重要内容。但是，美國在這一領域有一套完整的機制，上至美國國務院民主、勞工與人權事務署，下至與美國政府關系密切的非政府組織如全國民主基金會（NED）、國際共和研究所（IRI）、民主黨國際事務協會（NDI）等，以及索羅斯基金會、開放社會研究所等民間機構，這些機構在亞太地區推動民主的活動，不會受美國政府更疊的影響。所以就制度層面而言，這方面的壓力不會減小。
總體而言，特朗普的亞太政策尚處于摸索階段，他本人也許尚未有成熟的亞太政策構想，他的國安和外交團隊也尚未完全成型并進入狀态。但對于選後逐漸向共和黨建制派靠攏的特朗普而言，他的亞太政策應該不會像他在競選總統階段那樣，時有驚人之舉。盡管目前他本人不願意在這個問題上多表态，但我們基本上可以判斷，特朗普政府的亞太政策基本上還是可以預測的，不會制造太多的意外。
（作者系浙江大學世界史所暨美國研究中心教授，所長）
（責任編輯：徐海娜）
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[1]科爾本：《杜特爾特美中政策核心給東盟增添不确定性》，http://www.voachinese/a/duterteus-china-policy-20161025/3566055.html.
[2]莉雅：《中美學者：美下屆政府需重新審視其亞洲政策》，http://www.voachinese/a/uschinese-scholars-20161027/3568913.html.