收縮戰略下的美國對外決策機制

肖河／文

當代美國國安會的模式

國家安全委員會（NationalSecurityCouncil，NSC）（簡稱國安會）是美國1947年根據《國家安全法》（NationalSecurityAct）建立的海外事
    務協調機制。不過出于各種考慮，《國家安全法》及其修正案并未對國安會的職能和結構進行立法規定，目的是使每位總統都能不受拘束地運作這一機制。因此，美國國安會的結構在其前30年中一直在劇烈變化。它有時是高度組織化的官僚部門，有時又是大學研究會般的精英小圈子；有時是負責政策彙總協調的掮客，但有時又會喧賓奪主，既是部門間的政策裁判員，又是赤膊上陣的運動員；有時顯赫無比，有時又無關緊要。

不過決定美國國安會特征的關鍵始終是國安會幕僚和參與該機制的各部門間的權力對比。實際上，通常人們口中的國安會有兩種不同的人員組成：第一類是參加國安會諸多機制的各部官員；第二類則是為了實現國安會的各項職能而組建的幕僚班子（NationalSecurityCouncilStaff），他們受國家安全助理（NationalSecurityAdvisor）直接領導。在制度設計之初，第二類的專職人員數量極少、權力有限，但是自肯尼迪時代起，原本隻是協調者和配角的國家安全顧問及其日漸獨立的幕僚班子逐漸獲得總統器重，并最終形成了以基辛格為代表的集政策規劃、協調、監督和執行大權于一身的“總統替身”，反倒将本來的主角們擠到一邊。然而，其副作用則是政府内惡性競争頻現，到頭來也促使裡根矯枉過正、重新将國安會幕僚邊緣化。

然而，無論是由各部門主導的“傳統型”國安會，還是由國安會幕僚掌控的“新式”國安會，其實都存在明顯缺陷。在各部門主導下，國安會機制往往會淪為部門利益的競争舞台，不僅決策遷延日久，最終政策往往也不過是各部門“筋疲力盡”後的妥協；雖然文牍往來不斷，看似運轉正常，但是常常是低效空轉，各部門也是在“協調”的名義下各自為政。幕僚主導下，雖然能通過集權來提效，但卻又會導緻各部門與國安會幕僚的對立，甚至是與總統的離心離德；在短期内雖然能保證效率，但是長期來看内耗巨大。最終，在經受了30年的反複折磨後，美國政策界在1987年終于找到了被稱為斯考克羅夫特模式（ScowcroftModel）的相對均衡點。

在伊朗門醜聞後，共和黨内外交政策方面的領軍人物布倫特·斯考克羅夫特為接任國家安全助理的卡盧奇及其副手鮑威爾起草了一份國安會改革方案，并最終形成第276号《總統安全決策指令》。該指令規定建立分别由國家安全助理和副助理主持、各部長和副部長參與的部級、副部級協調委員會。在老布什任内又增加了助理部長一級，正式确立了三級協調體系。與兩個上級協調機制不同，第三級的各委員會是由國防部、國務院、财政部、中情局的官員分别擔任主席，它們是保證國安會機制日常運轉的政策“起重機”，負責界定議題、明确目标、制定規劃和撰寫基本文件。這一設計的平衡點在于，一方面在上層賦予國安會幕僚協調大權，防止部門利益淩駕中樞；另一方面又将他們的角色限制于協調層面，防止其越俎代庖，保護了各部門的積極性。

由于新設計有效解決了長期困擾美國國安會的組織難題，之後兩黨政府均大體承繼了這一行政安排。與前30年的劇烈變化相比，老布什後的各任總統都隻進行了微調，而且大多集中于對助理部長級委員會的重新分工上。雖然美國國安會機制已經相當成熟，但是當前的華盛頓充斥着對奧巴馬國安會的嚴厲批評，著名的國安會研究者羅特科普夫甚至認為其已經糟糕到了“功能紊亂”的程度。

小布什與奧巴馬的國安會

按照傳統，每一屆新總統的國安會調整總是直接針對着其前任的缺陷。小布什政府的國安會平衡而臃腫。在助理部長級的委員會中，6個地緣政治委員會仍然由國務院掌握，而其餘的11個職能委員會中的8個則由國安會幕僚擔任。另外，由于“9·11”事件的意外爆發，不僅國安會幕僚的人數蹿升到了100人之多，小布什還在白宮中建立了同樣人數衆多的國土安全委員會(HomelandSecurityCouncil)，并将其嫁接到了國安會中。為了保證兩者“同心同德”，小布什還将它們的僚屬統稱為國家安全幕僚(NationalSecurityStaff）。到了2008年底，這一空前臃腫的幕僚系統已經創紀錄地擁有了多達六名的副國家安全助理。

然而，機構臃腫絕非最大的問題。在當時的華盛頓，衆人诟病的焦點始終是國防部長拉姆斯菲爾德的“畸重”影響：他不僅排擠與其意見相左的國務院，甚至也不把國安會幕僚放在眼裡，經常破壞常規決策流程，一定程度上架空了原有平衡的制度設計。對此，華盛頓将這一不良現象戲稱為“拉姆斯菲爾德問題”，并認為美國之所以會在伊拉克深陷泥潭，就是因為未能處理好這一決策機制問題。不過拉姆斯菲爾德成了最大标靶也相對保護了國家安全助理康多莉紮·賴斯及其助手們。當他因為伊拉克的爛攤子而最終黯然辭職後，針對小布什國安會的批評也就随之漸漸平息了下來。賴斯的繼任者、前副國家安全助理哈德利甚至還被視為是實現了撥亂反正的成功典範。

正因為小布什國安會的弊端被歸結為行政部門影響過大，所以奧巴馬在就職初期的集權化調整并未給他帶來批評。就任後，奧巴馬按慣例頒布了第1号總統政策指令，明确了國安會的新運作機制。其核心變化隻有一點，那就是第三級跨部門政策委員會的所有主席職務都将由國安會或者國家經濟委員會（NationalEconomicCouncil,NEC）的幕僚擔任，來自行政部門的官員隻能在獲得特别同意後才能出任共同主席。換言之，奧巴馬是要将所有政策協調委員會的主導權完全囊括于代表白宮的國安會幕僚之手。不過在略加集權的同時，奧巴馬團隊也自知在對外事務上經驗有限，不僅留任了國防部長羅伯特·蓋茨，選擇了希拉裡作為國務卿，最後還将國家安全助理一職交于之前并無交情的前北約司令詹姆斯·瓊斯，這一系列任人唯賢的做法在最初也大大緩解了外界的疑慮。

此外，奧巴馬還将國土安全委員會完全并入國安會，并将工作人員的頭銜改回了傳統的國家安全委員會幕僚。這一方面赢得了懷舊者的歡迎，不過在另一方面卻使得機構臃腫的問題更趨惡化。在經曆了詹姆斯·瓊斯和湯姆·多倫尼兩位國家安全助理之後，第三任助理蘇珊·賴斯在2013年7月接手時，驚訝地發現下屬人數已經達到了史無前例的400人之多。其後，蘇珊·賴斯雖然一直公開宣稱要削減冗員，但是直到2015年7月，這一數字也隻是減少了7%，難以扭轉惡性膨脹的整體局面。

然而，奧巴馬對詹姆斯·瓊斯的任命違反了在這一問題上最重要的、已經被曆史所證明過的原則——國家安全助理一職必須由深受總統信任的人士擔任。非如此，本應立足畿輔、協調各方的這一角色就無法立足于決策内圈，隻會起到破壞而非建設的作用。遍覽1952年來的美曆屆政府，除了仍處于草創期的艾森豪威爾任内，以及經曆了國安會大失敗和大變革的裡根政府，其他曆任總統從未擁有過兩名以上的國家安全助理。固然瓊斯、多倫尼去職之因各不相同，但是奧巴馬在國家安全助理這一職位上人員更疊過多，主要原因就是最初想另辟蹊徑未果。

奧巴馬甫一主政，奧式國安會就顯示出了權力歸于白宮的趨勢，同時任用局外人也埋下了隐患。在最初的蜜月期過後，伴随着以幕後領導、不做蠢事為要點的“不作為戰略”的推進，奧巴馬面臨的批評越來越多，越來越激烈。時至今日，在批評者的眼中奧式國安會機制可謂是越來越糟，他們甚至紛紛表示：小布什政府起碼還符合學習曲線，能夠做到亡羊補牢，不至于像奧巴馬一般在對外決策中每況愈下，每每無法預測最糟境況為何。

華盛頓的批評大合唱

當前，美國國内對奧式國安會的攻擊點有兩個，其一是“微觀管理”的瑣碎作風，其二則是在國家安全助理一職上的所托非人。假使隻是國安會幕僚權力過重，那麼隻要用人得宜，充其量也不過是重複舊事。譬如基辛格同樣是大權獨攬，其工作方式也破壞了白宮和行政部門間的關系，但是有賴于其能力，仍然取得了諸多戰略成果。因此其運作雖有不妥，但還是褒貶各半，不至于一邊倒的口誅筆伐。此外，即使所用之人并非對外事務或者行政專家，但隻要不越雷池，也不至于鬧出大麻煩。然而，奧巴馬的國安會偏偏兼具這兩項缺陷，所以也無怪乎被稱為對外決策機制上的“災難”。

起初，盡管奧巴馬為了盡快從伊拉克和阿富汗脫身，在安全和外交事務上頗有選賢任能的姿态，但實際上卻是“小圈子決策”的典型代表，隻信任少數自競選起就追随他的心腹朋友，内圈外的官員無論職務多高、能力多強都難以參與核心決策。2010年10月，瓊斯就因深感孤立于決策圈之外而率先辭職，當時甚至傳出他将白宮辦公廳主任伊曼紐爾、總統發言人吉布斯在内的白宮親信痛斥為“水蟲”和“黑手黨”的流言。以此為開端，奧巴馬政府開始不斷給外界劣币驅逐良币的印象。

在五角大樓，奧巴馬至今已經任命了四任國防部長，而蓋茨、帕内塔和哈格爾都在離職前後對白宮表示出了強烈不滿，其中尤以哈格爾為甚。盡管他曾是奧巴馬的國會好友，但是一方面他無法融入決策内圈，另一方面又不能苟同白宮的叙利亞和伊拉克政策，最終走向了國防部長被總統掃地出門的雙輸結局。在國務院，奧巴馬與兩位國務卿的關系也算不上親密。第一任的希拉裡是黨内大佬、資曆傲人，她推動的“亞太再平衡”戰略一時間也為奧巴馬赢得了不少稱譽。然而在其卸任之後，雙方的矛盾卻逐漸暴露。至于作為第二任國務卿的克裡則被認為是“忍功”非凡：在叙利亞化學武器事件時，明明克裡已經公開表示阿薩德·巴沙爾越過了紅線，但是白宮卻在第二天就宣布隻有在國會授權的情況下才會進行軍事打擊。這種前後不一不僅制造了政策災難，還沉重打擊了克裡的個人聲譽。好在後者不計前嫌地通過對俄交涉銷毀了叙方的化學武器，總算是赢得一分，然而這一烏龍仍被看作是決策無能的鐵證。

另外，第二任國家安全助理多倫尼的離任也嚴重影響了奧式國安會的表現。相對于為人低調、長于協調、深受信任的多倫尼，接替他的蘇珊·賴斯雖然是總統的心腹，但有傲慢自大、強硬難處的名聲，被認為根本不适合這一工作。果不其然，國安會的聲譽随後就一路下滑。在批評者看來，國安會幕僚就像禁衛軍一般環繞在總統四周，過濾掉政府内部的一切不合之聲。他們一面大權獨攬，但在決策時又徘徊猶豫、無所作為。這導緻相關會議不僅耗時極多，而且做不出任何決定，因此高級官員也常常借故不至。與此同時，國安會在瑣事上卻又無微不至，據說國安會幕僚們甚至對于在海外部署多少馴犬員和嗅探犬都要專門開會。副國家安全助理布林肯甫一調任常務副國務卿，就在見面會上笑稱“要做的第一件事就是終結來自國安會的微觀管理”，而另一位副手羅茲也不得不承認“所謂的微觀管理并非子虛烏有”。

在批評者眼中，奧式國安會的罪責還包括在承認埃及塞西政府時的遲疑、對烏克蘭軍事援助請求的拖延以及對叙利亞内戰和“伊斯蘭國”威脅的評估不當。其中尤為遭人诟病的是，奧巴馬本人及其國安會幕僚在決策時常常既不說是也不說否，遲遲不采取行動，時常會引發地區夥伴對美國意圖和能力的懷疑。反過來，這些決策上的失誤随後又被歸咎于機制本身的缺陷。可以預見，如果奧巴馬在剩餘任期内風格不變，那麼批評大合唱的分貝還将繼續升高。最近，麥凱恩就指控國安會應當為國防部和白宮在南海巡航問題上的政策差距負責。

收縮戰略下的美國對外決策機制

平心而論，雖然奧巴馬的國安會确實存在諸多問題，但是它們也絕非此屆政府所獨有，因此就機制本身所施加的抨擊難免誇大其詞。歸根結底，奉行實用主義的美國人雖然也關注決策過程，但是更看重效果。當前，美國政策界的不少人從内心深處反感奧巴馬的戰略判斷和選擇，在他們看來“不做蠢事”根本稱不上是戰略：雖然這種做法确實能夠避免小布什式的過度介入，但是隔岸觀火卻會顯示美國對自身實力的信心不足，而這将在深層次上動搖當前的國際秩序。因此，即使奧氏國安會沒有以上缺陷，其推行的外交政策仍将招來各類批評。以肯尼迪政府為例，盡管其内部交流通暢、團結穩固，但是一旦出現豬灣事件這樣的失誤，同樣也會被分析家們批為“小團體思維”作祟。

不過，由于主觀成見與客觀制約，同時代人的判斷往往并不能代表對某屆政府的最終評價。在美國曆史上，也不乏毀譽變換的先例，其中最典型的當屬杜魯門政府。二戰後，杜魯門緻力于推進國内的公平施政、極力壓制國内軍事部門以應對蘇聯威脅之名擴大軍備開支的企圖、積極削減對外支出，而這些舉措在冷戰初期的複雜環境中為其帶來了潮水般的批評。不僅政界指責其對共産主義軟弱，并将“丢失中國”、引發朝鮮戰争的責任歸因于其未能将外交政策和軍備政策有效地結合在一起，杜魯門在民衆間的聲譽也随着朝鮮戰争的持久戰化而跌入谷底，并最終導緻民主黨在大蕭條後長期執政的終結。但是出乎意料的是，随着時間的流逝和檔案的公開，卸任時無比失意的杜魯門卻邁入了美國史上最偉大的總統之列。最終，其對蘇戰略也被認為是明智而恰如其分的，既遏制了蘇聯擴張，又避免了将美國的資源揮霍于無謂的軍備競賽和邊緣争奪上。

事實上，除了少數極端環境，推行一項意在控制投入的戰略總是容易招緻“軟弱”或者“無所作為”的批評，在一般國家尚且難以讨好，更遑論在美國這樣實力超強的大國會是如何不受歡迎。就此而言，奧式國安會目前所承受的批評可能也有不少言過其實、牽強附會之處。畢竟，美國正是在這樣一套機制之下從中東抽身，實現了美古緩和，達成了伊朗核協議，安然度過了金融危機和入侵伊拉克所帶來的戰略低谷。可以預見的是，奧巴馬的繼任者将要接手的會是一個力量更強、政策選擇更廣闊、從事海外行動的意願可能也更加積極的美國，而這也正是其将要遺留下的最重要的政治遺産。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）

（責任編輯：徐海娜）