美國社會監管改革的内涵和啟示

胡穎廉／文

監管是政府依據規則對市場主體行為進行的引導和限制，其本質是矯正市場失靈。根據目标和内容不同，監管可分為經濟監管和社會監管兩大類。社會監管的主要目标是消除由于外部性、信息不對稱、公共産品缺失等市場失靈帶來的各種損害後果，從而保障健康、安全、環境等社會福祉。從内容上說，社會監管包括了食品藥品安全、公共衛生、安全生産、消費者權益保護、環境保護等領域。現代國家對社會監管重要性的認識是一個漸進過程，其中美國在過去一百年裡經曆了三次社會監管改革浪潮，梳理其過程和内涵對于解決中國當前面臨的諸多問題具有啟示意義。

社會監管改革的背景和過程

一、“進步運動”時期19世紀後半期和20世紀初，美國社會經曆着劇烈變革，經濟領域出現壟斷，假冒僞劣商品充斥市場，各類安全生産事故頻發。例如在紐約發生的“潲水奶”醜聞和三角地紡織廠大火都造成巨大人員和财産損失，震驚全美。與市場失序相伴而生的是政治腐敗和階層分裂，帶來嚴重社會問題。面對嚴峻形勢，西奧多·羅斯福和威爾遜兩任總統向壟斷資本開戰，并且積極擴大公民參政、推行直接民主，試圖将美國從大資本家和政治權貴手中挽救回來。他們的重要改革舉措是擴大聯邦政府權力維護市場秩序，重新把公共社會福祉置于商業利益之上。盡管改革受到國會中保守派的激烈反對，并不得不進行妥協，卻使美國社會走上和諧之路。這就是美國曆史上著名的“進步運動”。

美國藥品監管體系的演進就是這輪改革的典型例證。信奉“商業至上”和“自由競争”原則的美國人一直堅信市場可以解決所有問題，其中當然包括藥品質量安全。執行傳統管理模式的行政機關無法應對這些問題，僵化地固守法律所授權的有限職能。聯邦政府隻是在農業部設置了一個化學産品處，其管轄權被限定在對藥品化學成分進行技術檢測。随着市場需求擴大，唯利是圖的不法商人大量制售假劣藥，并以“專利藥”配方需要保密為由規避政府部門檢測，藥品安全事故頻頻發生。在西奧多·羅斯福強力推動下，國會于1906年通過《清潔食品藥品法》，授權農業部全面監管跨州藥品貿易，這也就是後來聞名世界的美國食品藥物監管局（FDA）的前身。政府社會監管彌補了原則性法律框架和具體法律執行之間的斷層。

二、“新政”時期如果說“進步運動”開啟了美國人民争取經濟民主和社會民主的先河，那麼“新政”就是美國建國以來最全面、最深刻的一次社會變革。當時資本過度集中對美國經濟健康發展構成威脅，導緻了嚴重的大蕭條。作為應對策略，要防止資本向集團主義轉變，使市場主體重新回到民主競争的狀态。“新政”最突出的功績是接續了“進步運動”的理念，開啟了全面調控經濟與保障人民基本社會福利的先河。通過推動資本主義的自我改良，使美國完成了從自由放任政府到監管型政府的轉變，最終走上福利國家的現代化道路。富林克林·羅斯福總統堅信，為了普遍的福利，政府可以通過監管手段補充市場經濟不足。他的想法與凱恩斯主張政府幹預經濟的理論不謀而合。這一時期，美國成立了聯邦貿易委員會和證券交易監督管理委員會，重組了聯邦電力委員會。除了反壟斷，政府還打擊市場主體不正當競争、不公平交易等行為，從經濟和社會兩個角度維護社會福利。

三、“偉大社會運動”時期20世紀60、70年代美國的“偉大社會運動”是社會監管改革的又一次高潮。當時美國出現了一種新現象，即人們不僅關注言論自由、隐私權等傳統人權範疇，還開始以自己關心的社會問題為紐帶，組成新的利益集團，包括消費者權益組織、環保組織。民衆要求聯邦政府通過立法對特定領域進行管理和幹預，提倡将立法重心從國會議員或委員會轉移到聯邦各專業機構，從而在無形中促成了專業人士立法甚至監管者“部門立法”的現象。從1962年肯尼迪總統發表《關于保護消費者利益的總統特别國情咨文》後，争取健康、安全和環保的民權運動興起。尼克松總統也曾宣稱：清潔的空氣、水和開放的空間是每一個美國人與生俱來的權利。就連素以保守著稱的聯邦高院，也在首席大法官沃倫的帶領下推行自由憲政主義，支持政府用更嚴厲的手段監管市場主體活動。在這樣的政治背景下，國會接連成立環境保護署、職業安全與健康管理局、核能管制委員會等獨立社會監管機構，以回應社會的訴求。

機構、手段和重點：改革的三大特征

一、設置獨立、權威、受制衡的社會監管機構

根據美國法律規定，上述監管機構行政首長與總統和内閣任期不一緻，以此保持監管政策獨立于黨派政治。為保證監管機構有效開展工作，法律賦予其三類權力：一是委任立法權，即制定監管規章；二是行政監管權，以此維護市場秩序；三是準司法權，處理行政和民事糾紛，對違法行為提起刑事訴訟。獨立監管機構同時行使立法、行政和司法三種權力，改變了傳統意義上三權分立與制衡的政治結構，标志着現代行政國家的興起，也成為後來政府監管的基本模式。

然而權力集中産生了機構膨脹和監管過度的弊病，監管權力不受約束成為監管政策失靈的重要誘因。在這一背景下，運用憲法、行政法實現有限政府和适度監管成為構造現代監管型國家的主要方向。美國在長期實踐中發展出一套完善的法治框架，其核心内容是授權與控權相統一。法律規定監管機構權力受到政治控制、司法審查和公民權利保護等因素制約。具體而言，政治控制包括來自總統和國會的立法監督；司法審查是指最高法院有權通過各種方式對監管機構的抽象和具體行政行為進行審查；公民權利保護則是通過《信息公開法》、《隐私權法》等一系列法律建立起來的，三者共同構成了監管權的立體約束框架。

二、采取法律、行政、經濟、道德相結合的監管手段

在美國政府傳統的行政管理中，“命令加控制”手段占據主流，其中又以市場準入限制即行政許可為最。随着社會監管改革的推進，其逐步發展出監管替代理論，即用新型監管手段替換原有方式方法。從學理上說，監管替代手段可概括為反壟斷法約束下的自由市場、信息公開、稅收、可交易産權的創制、責任法案的變革、協商談判與國有化七種。實踐中，監管替代手段包括替代性監管措施和監管的替代措施兩大類：前者有績效監管、過程監管、執行創新、聯合監管和自我監管等政府自我改革舉措；後者指可産權交易、信息公開、反壟斷法、稅收、保險與保證金、科普教育以及國有化等市場機制和社會治理手段。監管替代理論強調法律、行政、經濟、道德等手段綜合使用，以此實現對公共事務和社會領域諸多問題的良好治理。

三、區别對待經濟監管和社會監管

市場活力有一個度，活力不足會導緻生産力水平低下，無法滿足消費者多元化需求，也不利于提升産品質量、安全生産和環境保護水平。對市場監管不夠，市場失靈的現象就會愈加嚴重，帶來過度競争甚或以價格殺跌為主要特征的惡性競争，最終是因利益驅動的假冒僞劣産品橫行、工礦企業事故頻發和環境惡化。因此在美國最近40年的新自由主義改革浪潮中，政府一方面放松對微觀經濟運行的管制和幹預，另一方面始終加強安全、健康和環保等民生領域的社會監管，兩者并行不悖。

對中國的三點啟示

當前中國社會監管領域情況不容樂觀，食品藥品安全事件、安全生産事故頻發，環境保護、公共衛生、突發事件應對等領域矛盾突出，成為全社會高度關注的問題。針對嚴峻形勢，中央将社會監管上升到公共安全的戰略高度，實行黨政同責的責任體系。黨的十八屆五中全會進一步提出社會治理精細化、食品安全戰略、省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度、安全發展觀念等全新理念。我們應積極借鑒美國社會監管改革的經驗，提升社會監管工作績效。

一、市場是社會監管的基礎

監管的本質是解決市場失靈。美國經驗告訴我們，解決社會領域問題的手段有很多，除了政府監管，還可通過市場競争形成優勝劣汰的良性機制，獨立司法裁判在事後解決侵權糾紛，行業協會引導企業自律，媒體監督曝光行業“潛規則”等。這些手段各有優勢，當一種手段失靈時，其他手段可以彌補。值得注意的是，美國是在上百年市場經濟發展後，才建立起以事先預防和全程管理為主的社會監管制度，其所有監管行為都建立在市場運作的科學模拟之上，并不斷地調整和适應。中國的情況恰好相反，長期的計劃經濟使得市場自我調節機制尚未發育成熟。引入市場經濟體制後，原來政府管企業的一整套微觀幹預體系又被打破。于是政府不僅要應對因市場失靈導緻的諸多問題，還要填補原有體制瓦解帶來的空白。現在看來，政府“包打天下”不可持續，必須讓社會監管回到其理想定位。

實踐中已出現諸多創新。如新修訂的《食品安全法》增加了鼓勵企業參加食品安全責任保險條款，用保費杠杆激勵企業生産安全食品；一些地方将企業安全生産狀況與企業信用評級挂鈎，并将結果向有關部門和金融機構推送；還有地方在試點向第三方專業購買技術支撐服務。總之，要構建企業自律、政府監管、社會協同、公衆參與、法治保障的社會監管工作新格局，将各方面激勵和約束集中到市場主體行為上。

二、用法治和民主保障監管有效性

由于内生于體制，中國社會監管工作帶有傳統行政管理色彩，長期計劃經濟的制度慣性讓一些人依然迷信“管得越多的政府是越好的政府”。一
    些部門同時擔負着監管市場、發展産業甚至保障消費者維權渠道暢通等多重使命，導緻政策目标沖突和監管風格模糊。我們必須充分認識這一問題，用法治思維明确監管機構獨立地位，在充分授予其監管職權的基礎上，加強立法制約、司法監督以及公民參與。這其中，民主政治和社會治理對于構建有效監管體系尤為重要。近年來，社會力量積極參與環境污染治理，民衆也在監督和揭露地方安全生産瞞報等方面發揮了積極作用，許多食品藥品安全事件也最先由新聞媒體披露，這對于完善社會監管格局具有重要意義。同時，還要在法治的框架下推動監管機構的專業化進程，以公開程序按照法律授權實施專業監管。

三、分類推進社會監管機構改革

從美國經驗看，社會監管機構可采取多種模式：多部門分工協作或單個部門負責；有的設置在行政部門内，也有的在行政部門之外單獨設置。應根據實際分類推進社會監管機構改革。一是“政監合一型”監管機構，監管部門與傳統行政部門合二為一，監管規則制定與執行都歸屬同一部門，隻是在内部不同司局間進行分工，如衛計委、環保部。堅持行政首長負責制以協調政策與監管的關系，是這類社會監管機構的核心特征。二是“适度分權型”監管機構，一般從屬于行政部門，如國家中醫藥局、國家郵政局。法律賦予這類機構在一定事項範圍内制定監管政策，同時在政策執行中具有獨立性和自主性，加強監管執法有效性是其本質要求。三是“行業咨詢型”監管機構，其帶有社會組織性質，兼具官方或半官方背景，是市場經濟發展到一定階段的必然産物。例如一些專業部委撤銷後轉變成的委員會、行業協會，如國家标準委等。這類機構改革要處理好政府與市場的職權邊界。四是“獨立型”監管機構，此類機構獨立于傳統行政部門之外，可采取委員會制，不受政府部門行政首長指揮和監督，人事、經費、職責完全獨立。食藥總局、安監總局、工商總局都屬于典型的獨立型監管機構，自主制定政策并高效執行是這些機構提高監管效能的關鍵。

（作者系國家行政學院社會和文化教研部副教授）

（責任編輯：徐海娜）