關鍵詞德國；移民政策；難民；政黨政治
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.005
在西方國家中，德國是為數不多的近70年以來國内政治始終保持相對穩定格局的國家，尤以基督教民主聯盟（基民盟）、基督教社會聯盟（基社盟）和社會民主黨（社民黨）在各大黨派中地位穩固，在聯邦層面長期領導或參與執政，目前共同組成大聯合政府。然而，近段時間以來，尤其自2015年歐洲難民危機密集爆發以來，德國政黨與社會生态加速“裂變”。德國另類選擇黨攪動難民移民議題迅速坐大，迫使德國政府不斷修正“歡迎文化”理念指導下的難民移民路線。2018年以來，德國政壇圍繞難民問題的争執引發新一屆政府上台百日即經曆執政危機，在克服危機的過程中，德國政府加緊難民移民政策的新一輪調整。難民移民路線的轉向勢必進一步激發德國政黨競争态勢和内政動蕩風險，給民主政治帶來持久挑戰。
德國難民和移民領域的發展态勢
一、德國難民形勢的最新變化
相比于難民危機的最高峰，德國和歐洲當下的難民形勢已經大為緩解，通過地中海等路線進入歐洲的難民和非法移民規模較之2015年10月減少了95%。[1]根據德國聯邦移民與難民局的統計數據，包括首次和後續申請的難民在内，2015年德國共計收到47.7萬份避難申請；而由于避難申請程序的滞後效應，避難申請總數于2016年達到74.6萬份，創下自1953年以來的曆史最高紀錄；2017年，這一數字回落至22.3萬份，2018年1—7月進一步降至11萬份。[2]
從絕對數字看，德國接收的難民總數位居歐盟各國之首，截至2017年年底接近140萬。而從難民占本國人口比例的相對數字看，德國處于歐盟中上遊，不及希臘、塞浦路斯、馬耳他等難民門戶國，但其所承受的難民壓力超出歐盟平均水平，更遠遠超過抵制接收難民的中東歐國家。
2018年1—7月，在德國遞交避難申請的難民繼續呈現出年輕化、來源地相對集中的特點：從各州的分布來看，難民集中在聯邦西部的五個州，其中萊法州收到的申請最多，占申請總量的23.6%，巴伐利亞次之，為13.9%，而薩爾州、梅前州和不來梅的占比則不超過2%；從年齡分布來看，74.3%的難民不到30歲，其中嬰幼兒的比例較高，而60歲以上的難民僅占總人數的1.2%；從來源國看，2018年7月遞交申請的難民主要集中在中東伊斯蘭國家，其中叙利亞一國就占比27.5%，伊拉克、土耳其和阿富汗分别占比9.7%、8.7%和6.6%，尼日利亞和索馬裡這兩個非洲國家占比6.4%和3.1%，均位居前十大難民來源國之列。由于阿爾巴尼亞等西巴爾幹半島國家自2015年10月起被德國列為所謂“安全的來源國”，幾無成功申請難民身份的前景，來自這些國家的避難申請較之2015年大幅縮減。[3]
二、德國近期重大政治事件及政策調整
2018年6月中旬以來，德國難民和移民政策在一系列近似鬧劇的政治事件壓力下繼續調整變化，其中的重大時間節點和難民政策的相應變化主要可分為四個階段。
其一，難民之争引發德國政府危機。2018年6月14日，基民盟和基社盟之間的難民之争引發内政危機。圍繞着聯邦内政部原定于6月12日公布的“移民規劃”，這對姊妹黨的内部分歧公開化，負責難民和移民事務的内政部長、基社盟主席澤霍費爾強推在德奧邊境控制非法難民，阻止所謂的“二次移民”，即已經在其他歐盟國家遞交避難申請的難民入境。[4]此後，澤霍費爾進一步向德國總理默克爾下達最後通牒，聲稱如果默克爾不能在7月1日前就難民問題拿出嚴格的管控方案，他将在邊境直接拒絕此類難民入境，甚至以本黨結束與基民盟的長期盟友關系、退出大聯合政府相要挾。
其二，默克爾尋求歐洲解決方案。6月24日，歐盟非正式難民峰會尋求歐洲解決方案。此次峰會是在德國的提議下召開，意圖在歐盟夏季峰會前試探各國解決“二次移民”的合作意願，簽署“收回”難民的雙邊協議。最終有16國參加，但僅達成加強外部邊境控制、避免難民在歐盟内部跨國遷徙以及在2020年前将歐洲邊境與海岸警衛局（Frontex）[5]擴編至1萬人并發展為邊防警察等有限的成果共識。
6月28—29日，歐盟夏季峰會為默克爾赢得回旋餘地。各國首腦在相持數小時後簽署協議，達成12項共識，包括有效管控歐盟外部邊界的非法移民、在歐盟國家基于自願原則設立難民中心、快速審理避難申請和重新安置事宜、攜手聯合國難民署及國際移民組織在北非國家設立歐盟以外的難民收容中心等等。盡管并未出台實質性措施，默克爾至少象征性地在歐洲層面促成了管控難民的基本共識和大體方案，并獲得西班牙和希臘關于簽署雙邊協議的初步首肯。
根據德國聯邦移民與難民局的統計數據，包括首次和後續申請的難民在内，2015年德國共計收到47.7萬份避難申請。圖為2015年9月1日，在德國慕尼黑，難民們在火車站等待前往難民接收中心。其三，德國内政危機出現戲劇性波折。7月1日，澤霍費爾再度向默克爾發難，宣稱經過基社盟理事會和州小組特别會議評估，歐盟峰會成果與他所提要求的效果不完全對等。當夜，澤霍費爾在基社盟理事會上宣布将辭去内政部長和基社盟主席職務。然而，令人大跌眼鏡的是，基民盟與基社盟次日便達成妥協，澤霍費爾旋即收回辭職計劃。兩黨經過拉鋸式談判，就如何在德奧邊境阻止“二次移民”達成三點妥協方案：一是在德奧邊境設立新的邊境檢查機關，阻止已在歐盟其他國家登記避難的難民進入德國；二是設立難民過境中心，負責臨時安置并将此類難民遣返回首次登記國，德國将與歐洲各國簽署相關行政協議；三是如果相關國家拒絕直接接收被遣返難民，則根據德奧未來達成的協議将這些難民遣送至奧地利。[6]
其四，大聯合政府達成妥協結束執政危機。7月5日，兩黨與同樣參政的社民黨就難民政策的調整達成一攬子方案，大聯合政府最終結束持續三周多的執政危機。最新政策要點包括：一是德國将在48小時内加快處理移民身份的審核程序，遣返已在他國登記的難民；二是将此類難民臨時收容在聯邦警察的邊境設施或慕尼黑機場，不另設澤霍費爾之前要求的封閉式“過境中心”；三是2018年年底前就專業人才的移民事宜出台相關法律草案。[7]7月10日，德國内政部最終推出澤霍費爾宣稱已久的63點“移民規劃”，進一步嚴格規定難民申請和管理程序，并對于難民和移民的融入提出更高要求。[8]
三、德國近期加緊調整難民和移民政策的三大原因
随着難民危機的發酵，德國已經出台了多項措施收緊難民和移民政策。[9]2018年以來，德國更是明顯加快難民和移民領域的政策調整步伐，六月以來的難民之争看似一波三折，實質上正是指向并強化了這一趨勢。難民政策如此密集調整，其背後存在若幹直接與間接動因。
首先，難民危機助推民粹主義走強。近年來，多重危機和難民潮攪動歐洲各國政治，導緻歐洲整體形勢發生重大轉變，右翼民粹勢力借機撈取政治資本異軍突起。[10]在德國，成立僅五年時間的另類選擇黨高舉反移民、反伊斯蘭化的旗幟，在聯邦和各州層面持續走強，傳統大黨為其政治成功所裹挾，苦于尋找應對之道，隻能從該黨的特色議題中發掘突破口。
其次，難民議題分裂整個社會。德國社會并未就難民議題形成基本共識，而是在積極接納和封閉收緊之間左右搖擺，尤其随着難民潮給德國政治、經濟、社會治安帶來的各種問題和挑戰逐步凸顯，相關的争辯對峙日益尖銳：一方面，左翼選民和難民組織批評政府收緊難民政策、加速遣返難民至危機地區的做法不人道；另一方面，許多選民排斥接收更多難民，指責難民群體成為社會治安的不穩定因素，且觸及本國國民公共資源的分配利益。圍繞難民的是非争端令朝野各黨認識到，決不能重蹈2015年難民大量無序湧入的覆轍，無論是左翼還是右翼政黨，在收緊難民政策方面都或多或少表現出謹慎和合作态度。
最後，基社盟面臨州選壓力。基社盟所在的巴伐利亞州2018年10月中旬将舉行州選，根據目前的民調結果，形勢對于澤霍費爾執掌的基社盟不利，不但難以維持單獨執政的地位，而且長期的“天然盟友”自民黨在該州的發展潛力有限，最新民調支持率剛剛達到進入議會的5%門檻，能否最終進入并無十足把握，相反，選擇黨的支持率已經達到13%。[11]巴伐利亞州是難民進入德國的重要通道，正是在州選的直接壓力下，基社盟試圖通過調整難民政策來收複在右翼選民中的失地。
德國近期難民和移民政策調整的趨勢特點
一、總體收緊難民政策
在基社盟的“極限施壓”下，德國政府不斷提高難民和移民管控的質量與效率，甚至不惜為此打破政治禁忌，德國難民政策更趨嚴厲，具體表現在五個方面。
其一，為接收難民設置上限。2018年1月，新一屆大聯合政府簽署的執政協議首次寫入每年接收18—22萬難民的上限。同時，限制僅獲得輔助避難權的難民的權利，德國政府一度凍結其家庭團聚權，雖然自2018年8月起重新允許其将直系親屬接到德國，但每月限額1000人。根據德國外交部的統計數據，自2015年起，德國在全球範圍内共發放32.2萬份家庭團聚簽證。[12]
其二，加快被拒難民的遣返以及自願離境。德國政府日益重視整治被拒難民非法滞留的問題，出動警力加強強制遣返力度，同時通過發放安家費、提供單程機票等形式鼓勵難民回到相對安全的來源國。在這一思路指導下，強制驅逐的難民數量從2014年的10884人、2015年的20888人逐步增至2016年的25375人，而在融入與移民計劃/援助遣返計劃（REAG/GARP）框架下自願離境的人數更是遠遠超過強制遣返的難民，2016年達到54069人。[13]
其三，提高避難申請的審理效率。根據内政部7月10日出台的“移民規劃”，對于沒有有效證件的難民，德國将依據歐盟都柏林避難體系的規定以及與其他國家的雙邊協議限制其行動自由，加快審理避難程序。目前，巴伐利亞成為首個按照大聯合政府執政協議設立所謂“錨中心”的聯邦州，此類機構集中收容、決定、分配或遣返難民，旨在提高避難審理程序的效率。
其四，加強邊境管控。德國在德奧邊境引入“過境程序”，計劃将根據德國與希臘、西班牙等國已經或未來達成的雙邊協議，在48小時内遣返已在其他歐盟國家登記的難民。
其五，争取增加安全的來源國。7月18日，德國政府再度嘗試将突尼斯、阿爾及利亞和摩洛哥三個北非國家以及格魯吉亞列為安全的來源國，以便大規模拒絕這些國家的避難申請，目前該項法律草案仍在審理中。2016年，大聯合政府曾試圖通過這一法案，但遭到綠黨的阻撓未果。
二、尋求歐洲解決方案
默克爾與澤霍費爾難民之争的焦點在于，德國究竟應當選擇“單幹”還是“歐洲方案”。事實上，在難民危機之初，德國更多選擇單方面解決難民問題，在難民潮規模遠超預期并帶來巨大沖擊的背景下，默克爾開始修正之前的行事風格，轉而強調難民和移民問題是關乎歐盟團結的巨大挑戰，[14]要求歐盟各國共擔難民壓力，共同制定有序、可持續的難民和移民方案。德國政府目前在歐洲解決方案上的主要思路包括：一是改革歐洲避難體系，統一避難标準以降低難民跨境流動的意願；二是推行難民配額機制，在歐盟内部公平分攤壓力；三是加強各國在難民事務上的合作，簽訂多雙邊協議解決“二次移民”問題。
不過，歐洲解決方案能否實現，尚且存在不确定性，歐盟夏季峰會達成的脆弱共識難以落地。對于是否應當改革都柏林避難體系，各國存在明顯的立場分歧。對于是否應當按照首次入境國原則收回難民，各國合作意願有限，目前僅有西班牙與德國正式簽署了雙邊協議，規定自8月11日起在48小時内将已在西班牙申請避難的難民從德國遣返至西班牙。[15]目前，德國仍在與希臘和奧地利等國商談簽署雙邊協議事宜，但奧地利以及意大利民粹新政府不願繼續增加負擔，隻希望共同關閉地中海難民路線，因而未來合作前景與進展有限。[16]
三、關注外部合作
外部合作一直是歐盟避難體系的重要維度，德國和歐盟目前達成的避難妥協方案同樣強調與外部各方的合作，一方面，更多依靠國際組織解決難民和移民問題。歐盟峰會達成的方案計劃讓聯合國難民署和國際移民組織等國際組織發揮更大作用，包括甄别享有庇護權的難民和經濟難民，管理難民收容中心等事務等等；[17]另一方面，加大與難民來源國以及過境國的合作，其中尤以與非洲國家的發展合作為重點。德國和歐盟希望推廣歐土難民協議模式，說服北非國家接受歐盟資金，設立所謂的“地區登陸中心”，在八周時間内快速審理庇護權。與歐洲邊境海岸管理機關共同打擊蛇頭，限制地中海路線上的難民潮。同時，關注非洲發展，加強農業合作。不過，迄今為止沒有任何非洲國家願意配合設立難民收容中心，歐盟在歐洲本土以外“先審查、後準入”、有序引導難民和移民遷徙的打算恐難實現。
四、加快制訂專業人才移民法
人口老齡化和技術進步給德國的就業市場和社保體系帶來壓力，科技界和制造業亟須從國外補充高素質人才，護理等行業同樣緊缺專業技工，但相關立法尚未跟上。德國在曆史上長期否認移民國家的現實，2005年生效的首部《移民法》雖然對居留許可、工作移民、家庭團聚、政治避難權等多個領域的移民事務做出了詳細規定，但偏重促進移民在語言文化領域的融入，[18]無法滿足德國對于專業技術人才的迫切需求，而歐盟的藍卡和半年期簽證政策亦不能解決德國的用工荒。為此，本屆政府聯合執政協議将制定一部專業人才移民法提上政治日程。近期難民之争中，社民黨進一步推動德國政府在2018年年底前出台新的移民法草案。8月16日，德國内政部緊鑼密鼓推出相關《要點文件》提交讨論，重點面向擁有職業教育資質的技術人才。新的技術移民法料将成為難民和移民政策下階段的重點方向，也得到大多數德國民衆的支持。[19]
難民和移民政策調整對德國政治生态的影響
在難民和移民政策的調整過程中，政治實用主義大行其道，傳統政黨格局發生根本性變化，政治動蕩的風險急劇上升，給德國國内政治帶來多方面的持久影響。
一、政治譜系整體向右傾斜
近年來，難民和移民問題的發酵和民粹政黨的政治成功迫使歐洲各國調整并收緊難民和移民政策。從荷蘭、瑞典、奧地利、意大利到德國，即便是在難民危機中奉行寬松路線的國家，以及民粹政黨沒有上台執政的國家，主流政黨均被迫修正難民政策路線，政策主張集體向右傾斜。與此同時，德國社會對于難民和移民的态度同樣在悄然發生變化，基于人道主義的“歡迎文化”已經大打折扣，民衆迫切關注社會安全問題，要求加強邊境管控。例如，對于大聯合政府最新達成的“過境程序”等更為嚴格的難民措施，62%的德國人皆表現出支持态度。[20]
二、民主政治面臨更多挑戰
正如德國學者沃爾夫岡·默克爾所言，難民問題導緻德國在社會文化領域形成新的社會分歧，推動以另類選擇黨為代表的民粹政黨坐大，導緻組閣過程更加艱難，政黨政治陷入僵局，從而加劇了民主的脆弱性，從根本上改變了政黨格局和政治動員形式，導緻政黨、政府和議會的政治信任度和支持率下滑。[21]近期難民和移民政策的争執進一步削弱了傳統大黨的民意基礎，加深了民衆的不信任和政治厭煩心理，包括默克爾和澤霍費爾在内的建制派政治家威信下降。綜合德國國内各主要民調數據看，基社盟在“逼宮”過後事與願違，支持率從4月份的44%降至目前的37%，基民盟/基社盟的支持率徘徊在30%上下，社民黨在多數民調中保持17%—20%的曆史低位，這三大執政黨的支持率均跌破2017年聯邦大選的得票率。[22]
三、政權穩定程度下降
基民盟和基社盟這對姊妹黨有着堅實的合作基礎，政治主張高度重合，如今卻在州選壓力下上演分家鬧劇，以傳統合作的決裂相要挾，導緻大聯合政府成立僅百日即遭遇執政危機。而縱觀社民黨、左翼黨、綠黨這幾個左翼政黨，原本就在難民問題上與右翼陣營存在實質性分歧，立場分歧更難彌合。可以預見的是，另類選擇黨的走強徹底打亂了德國政黨體制近70年的超穩定結構，加劇政黨競争态勢，導緻各黨心态更加脆弱，合作意願進一步降低，而難民和移民政策還将在一段時間裡主導和影響德國國内政治與社會生态，加大内政動蕩和不确定性。
（作者系同濟大學德國問題研究所教授）
（責任編輯：張凱）
[1]EuropäischeKommission:Schlussfolgerungen,EUCO9/18,28.06.2018,p.1.
[2]BundesamtfürMigrationundFlüchtlinge:AktuelleZahlenzuAsyl,p.4,http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/aktuelle-zahlen-zu-asyl-juli-2018.pdf?__blob=publicationFile.
[3]同[2]，p.7-8。
[4]2013年生效的歐盟《都柏林III條例》規定，難民應當向首次進入的歐盟國家遞交避難申請，參見Verordnung(EU)Nr.604/2013。
[5]2004年10月，歐盟成立歐洲邊境管理局，負責加強歐盟成員國外部邊境管理與合作。2016年，該機構增加職能，擴建為歐洲邊境與海岸警衛局。
[6]DerAsylkompromissvonCDUundCSUimWortlaut,Stern,https://www.stern.de/politik/deutschland/asylstreit-beigelegt--der-kompromissvon-cdu-und-csu-im-wortlaut-8152114.html.
[7]Asylstreitbeendet-keine"Transitzentren",http://www.tagesschau.de/inland/einigungasylstreit-101.html.
[8]Seehoferbeharrtaufseiner«Asylwende»,DieWelt,https://www.welt.de/newsticker/dpa_nt/infoline_nt/brennpunkte_nt/article179085326/Seehoferbeharrt-auf-seiner-Asylwende.html.
[9]伍慧萍：《歐洲難民危機中德國的應對與政策調整》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期，第4-6頁。
[10]VolkerWeiß:DebatteoderProtest:Wieweitergegenrechts?»Blätter«6/2018,Seite44.
[11]http://www.wahlrecht.de/umfragen/landtage/bayern.htm.
[12]322.000VisafürFamiliennachzugseit2015erteilt,DieWelt,https://www.welt.de/politik/deutschland/article179017998/Aussenministerium322-000-Visa-fuer-Familiennachzug-seit-2015-erteilt.html.
[13]數據來源：DeutscherBundestag,AntwortderBundesregierungaufdieKleineAnfragederAbgeordnetenUllaJelpke,Dr.AndréHahn,GökayAkbulut,weitererAbgeordneterundderFraktionDieLinke,Drucksache19/800,20.02.2018,p.1-2.
[14]EU-Asylpolitik:DieeinsameMahnerin,tagesschau,http://www.tagesschau.de/ausland/euasylpolitik-sondertreffen-101.html.
[15]RegierungvereinbartmitSpanienRückführungvonFlüchtlingen,F.A.Z.,http://www.faz/aktuell/politik/inland/deutschlandvereinbart-mit-spanien-rueckfuehrung-von-fluechtlingen-15728188.html.
[16]LänderlehnenKooperationab.ScheiternEU-PlänefürAsylzentren?,tagesschau,https://www.tagesschau.de/ausland/asyl-zentren-103.html.
[17]FortschrittbeiMigrationszentren,FAZ,25.07.2018,p.4.
[18]伍慧萍：《移民與融入：伊斯蘭移民的融入與歐洲的文化邊界》，上海：上海人民出版社，2015年版，第39-41頁。
[19]ForschungsgruppeWahlen:PolitbarometerJuli2018,13.07.2018,http://www.forschungsgruppe.de/Aktuelles/Politbarometer/.
[20]同[19]ForschungsgruppeWahlen:PolitbarometerJuli2018,13.07.2018,http://www.forschungsgruppe.de/Aktuelles/Politbarometer/.
[21]"EinekulturelleTrennliniedurchschneidetDeutschland",SüddeutscheZeitung,https://www.sueddeutsche.de/politik/demokratie-unterstress-eine-kulturelle-trennlinie-durchschneidetdeutschland-1.4067239.
[22]http://www.wahlrecht.de/umfragen/landtage/bayern.htm,http://www.wahlrecht.de/umfragen/,15.08.2018.