關鍵詞歐盟；難民問題；原因；影響
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.004
聯合國難民署（UNHCR）2018年6月19日發布的最新報告顯示，2017年全球難民人數連續第五年創新高，達到了6800多萬，而且絕大多數（85%）難民生活在發展中國家[1]，入境歐盟國家尋求避難的人數明顯下降，從2015年的130萬降至2017年的70萬。此外，歐盟各國在2017年認可了53.8萬避難申請者的受保護權利，相比2016年也下降了近25%；進入歐盟的非法移民數量更是從2015年10月以來減少了95%。
事實上，歐洲難民危機在經曆2015年下半年的高潮之後，近兩年有所緩和，雖然危機遠未解決，但難民問題的受關注度有所下降。然而，2018年6月1日，意大利在經曆了組閣困境，最終由五星運動和聯盟黨組成西歐第一個民粹主義政府後，情況發生了急劇轉變。意大利副總理兼内政部長、聯盟黨黨首薩爾維尼（MatteoSalvini）采取嚴厲的難民政策，禁止難民救援船進入意大利港口，由此使得難民成為“皮球”在多個歐盟國家港口輾轉，難民問題再次發酵。與此同時，德國在同樣經曆組閣困境，最終于3月14日組成新政府之後，德國内政部長、基督教社會聯盟（基社盟）主席澤霍費爾（HorstSeehofer）提出，不容許在其他歐盟成員國登記過的難民入境德國，以控制難民人數，由此造成與德國總理默克爾所在基民盟的立場分裂，一度使德國新政府面臨崩塌。由于多個成員國家威脅要在難民問題上“單幹”，甚至不顧道德風險（moralhazard），使得在歐盟層面尋求共同解決方案迫在眉睫。
歐盟各國在難民問題上的分歧
根據《都柏林公約》規定，難民必須在踏上歐盟土地的第一個國家申請避難，即“首次移動”（primarymovement）；而已經在歐盟外部邊境國家登記的移民或難民到另一個歐盟成員國申請避難，則是“二次移動”（secondarymovement）。由此，意大利、希臘等歐盟外部邊境國家承受了沉重的“首次移動”負擔，它們本指望内陸中心國家施以援手，一起分攤難民，但現實中由于難民分攤難以落實，外部邊境國家處于孤立無援的困境。
長期以來，歐盟内陸中心國家看到了《都柏林公約》給外部邊境國家帶來的超負荷，但它們并不想改變這個對自身有利的規定。相反，它們要求将“二次移動”的難民送回其首次登記的外部邊境國家，目的在于不讓難民自由選擇由哪一個國家來處理其避難申請，即要消除避難“博彩”的可能性。根據《都柏林公約》，原則上避難程序要在登記國進行，但難民真的移動後，往往無法遣返至原登記國。這是因為“二次移動”後的國家必須向真正負責避難申請的國家提出收回的請求，隻有得到該國同意後才可下令送回。不僅如此，移民本人還可以提出各種阻撓這種送回的理由，例如核心家屬生活在剛入境的國家、負責避難申請的國家不能保證人道主義的條件等等。對此，法律上的審核可以持續很長時間，由此入境國的法院也會不堪重負。
鑒于外部邊境國家和内陸中心國家之間的上述分歧，難民的合理分攤成了解決難民問題的關鍵。2015年9月，德國在難民危機高潮期間接納了大量難民，在此背景下，德國大力推動在歐盟内部引入類似德國國内“柯尼希斯坦法則”的分攤機制[2]。2015年9月22日，歐盟罕見地通過特定多數表決制通過了在兩年時間裡分配12萬名主要來自叙利亞的難民的決議，但此決議遭到了維謝格拉德集團四國，尤其是匈牙利歐爾班政府的抵制。對于歐爾班政府而言，難民問題不是“歐洲的問題”而是“德國的問題”，是德國的“道義帝國主義”造成的。于是，雖有歐盟分攤決議，但響應難民分攤的國家有限，實際成功分攤的難民數寥寥，匈牙利和斯洛伐克甚至将難民強制分攤決議起訴至歐洲法院。在歐洲法院2017年9月宣判歐盟的難民分攤決議合法之後，匈牙利、捷克和波蘭仍拒不執行分攤難民的決議，最終促使歐盟委員會于2017年12月将這三國反訴至歐洲法院。
由此可見，外部邊境國家與内陸中心國家之間在難民問題上的分歧更多的是地理位置原因造成的，除此之外，還存在着文化因素驅動的主張“閉關”者與主張“開放”者之間的分歧：一方是以維謝格拉德集團四國為主的“閉關”派，它們要求關閉歐盟外部邊境，由此難民在歐盟内部邊境的自由流動才是可能的；另一方是以德國總理默克爾以及法國總統馬克龍為代表的“開放”派，認為歐盟具有接受避難者的法律義務和人道主義責任。
在這兩條交叉的分歧線的共同作用下，歐盟内形成了兩種解決問題的不同思路：一種是各國按自己的方式“自行其是”，事實上就是紛紛關閉邊境；另一種是在歐盟層面尋求共同的解決方案。但是，歐盟各國在解決難民問題上所能達成的隻是最小共識，即盡可能把沒有避難資格的難民擋在歐盟邊境外，以及在歐盟邊境外集中設點，以對難民的避難資格進行甄别和審查。
意大利、希臘等歐盟外部邊境國家承受了沉重的“首次移動”負擔，它們本指望内陸中心國家施以援手，一起分攤難民，但現實中由于難民分攤難以落實，外部邊境國家處于孤立無援的困境。圖為2016年3月25日，在希臘和馬其頓交界處的伊多邁尼臨時難民營，難民和移民排隊領取食物。避難峰會成果：形式遠大于内容
難民問題重新發酵後，2018年6月28—29日在比利時首都布魯塞爾召開的歐盟峰會就成了解決愈演愈烈的難民紛争的“救命稻草”。為了使峰會取得成功和化解德國内部的執政危機，在德國總理默克爾的強烈要求下，歐盟委員會主席容克在6月24日還召集所謂“感興趣國家”舉辦了一場“小型峰會”對歐盟峰會進行“預熱”，有16個國家參與，但并未取得實質性突破。
在“小型峰會”上，歐盟各國針對歐盟夏季峰會都提出了各自的訴求：法國總統馬克龍以及西班牙新首相桑切斯建議将那些從地中海拯救出來的避難申請者安置在歐盟内的“管控中心”(controlledcenters)，然後從那裡分攤到有意願處理避難申請的國家。德國内政部長澤霍費爾的立場是，那些到達德奧邊境的避難申請者，如果其避難申請應由其他歐盟國家負責，則将予以遣返，為此需要與外部邊境的難民首抵國訂立雙邊協議；如果無法做到，要基于與奧地利的雙邊協議進行遣返。但是，奧地利不願接受被德國拒絕的避難申請者；如果德國執意遣返，奧地利就将對難民關閉其南部邊境。而且，奧地利總理庫爾茨主張在難民問題上采取“零容忍政策”，要求将歐盟邊境與海岸警衛隊（Frontex）船隻搜救的海難難民，直接送往所謂的“安全第三國”。意大利則表示，隻有在“首次移民”問題解決後，才會與德國商談本應由意大利負責的避難申請者遣返的問題，換言之，意大利隻有無需再單方面接納進一步的難民，才會與内陸中心國家談判如何管控“二次移動”問題。[3]對于峰會成果，各方都寄予厚望，歐洲理事會主席圖斯克表示，“歐洲人民期望歐盟在恢複他們的安全感方面展現出行動決心”，德國總理默克爾甚至稱難民問題的挑戰關系歐盟的生死存亡。
歐盟夏季峰會最終達成了部分抑制來歐難民和移民的妥協方案[4]，除一緻要求增強歐盟邊境與海岸警衛隊的資源配備與行動授權，進一步統一各國避難程序的規定與水準（具體涉及接納條件和避難認可規定的統一、設立歐盟避難事務署、Eurodac指紋數據庫的更新、規定統一的難民重新安置框架），以及繼續加強歐土難民協議的執行外，還包括：在對外維度上，在歐盟内外設立“地區登陸平台”（regionaldisembarkationplatforms）；在對内維度上，阻止難民或移民在歐盟内的“二次移動”。但這些妥協方案多流于形式，可操作性差。具體而言，想在歐盟外部即北非國家建立接納營以接受那些在海難中獲救并被遣返的難民并不容易。而建立這樣的地區避難中心并不是新主意：早在20世紀80年代，丹麥就曾在聯合國框架内提出過建立避難中心的建議，來組織全球範圍避難申請者的分攤；21世紀初，德國、英國也曾提出過在非洲國家建立避難營；2014年時任德國内政部長德邁齊埃又提出了建立所謂“歡迎中心”的提議，但這些提議都無果而終。這次峰會能把這個方案寫入《歐盟峰會結論》（EuropeanCouncilconclusions）無疑是一大進展，但問題在于北非國家并不願為非法移民承擔責任，均拒絕在其領土上設立這樣的接納營。在它們看來，在本國領土上設立難民營隻會“引火燒身”，相反，它們要求歐盟給難民提供便利化條件并有序組織移民。而在歐盟内部，峰會決定在自願基礎上設立封閉的“管控中心”，入境的難民必須待在那裡直到避難程序結束，此後有避難權的難民将被分攤到歐盟各國，但這同樣是建立在歐盟各國自願接收的基礎上。受移民和難民問題沖擊最大的外部邊境國家意大利、希臘由此有了選擇這一路徑的可能性，不過意大利要求“管控中心”不能隻在外部邊境國家設立，歐盟其他國家也必須設立。然而，《歐盟峰會結論》并未明确這類“管控中心”與歐盟2015年12月就通過的在各國（尤其是外部邊境國家意大利和希臘）設立名為“熱點”（Hotspots）的難民接納中心有何區别。
以德國總理默克爾以及法國總統馬克龍為代表的“開放”派，認為歐盟具有接受避難者的法律義務和人道主義責任。圖為2016年10月24日，在法國北部加來地區“叢林”難民營，難民們排隊等待離開。當時法國政府正式啟動該國北部城市加來“叢林”難民營的清理工作，把滞留這裡的近萬名難民和非法移民轉移到分布在法國各地的難民收容中心，繼而完全拆除這處被視作歐洲難民危機縮影的難民營。此外，意大利雖然在峰會上獲得了其他成員國的保證，即海上獲救者不再自動送往意大利港口而是“在共同努力的基礎上”進行分攤，但這更多是一種“空口承諾”，到底有多少國家願意分攤難民，各國分攤難民數量幾何仍然存疑。如此前就拒絕接納難民的維謝格拉德集團四國，不能指望他們在難民分攤上顯示出團結意願。
針對“二次移動”問題，各國在《歐盟峰會結論》中表示，将采取必要的行政與法律預防措施來阻止“二次移動”。這可以視作歐盟峰會向默克爾釋放的“善意信号”，以便她能緩解其政府内在避難問題上的紛争。雖然《歐盟峰會結論》并未将相關國家之間簽訂雙邊或三邊協定寫入其中，但德國總理默克爾表示，已經有14個國家在歐盟峰會後表達了與德國簽訂雙邊協議并加快收回移民的承諾，其中包括一直嚴厲批評默克爾難民政策的匈牙利和波蘭。但是，默克爾的話音剛落，一些國家就站出來否認有過這樣的承諾。由此可見，峰會期間給予口惠固然容易，但真的要落到行動上，固有的分歧就會重新變得刺目。
總體上，6月底歐盟峰會上達成的妥協結果是模糊的，共識隻是“最小公分母”且是脆弱的，這凸顯出歐盟内部在難民問題上的撕裂。[5]不過也必須看到，峰會就難民問題也達成了一些協議，至少折射出歐盟難民政策的兩個新動向：首先，歐盟對難民和移民進一步收緊了大門，避難政策也變得更為嚴苛了；其次，在《歐盟峰會結論》文本中一再重申“在自願基礎上”，這可以視作對維謝格拉德集團四國的讓步，但這也意味着歐盟基本上告别了原先強制攤派難民的努力。
歐盟難民政策的未來挑戰
難民問題再次發酵，給歐盟解決難民問題增添了一份急迫性。迄今為止，歐洲一體化進程常常是“危機驅動”（crisis-driven）的。這次峰會也不例外，歐盟達成了某些靈活安排，而且歐盟委員會為落實峰會成果，還制定了具體的跟進方案，例如為歐盟内的“管控中心”和在第三國的“登陸平台”提供資金和操作上的支持。與此同時，歐盟委員會還提出了尋求改革都柏林體系以及制定旨在消除各國避難認可率差異的立法建議，但歐盟各國在這兩個問題上分歧巨大，達成一緻的道路還很崎岖。尤其是都柏林體系改革方面的立法建議，旨在消除現有體系的漏洞建立一個更加公正、高效且長遠的能夠将避難申請者分攤到各成員國的體制，但是歐盟各國對于其中所包含的“團結性元素”以及長期性安排至今無法達成一緻。而且，歐盟也已經認識到要從根源上消除難民，為此，《歐盟峰會結論》也提到需要與非洲國家建立夥伴關系，目的是基于非洲國家在其《2063年議程》中确定的原則和目标，促進它們在社會經濟方面的實質性轉型。歐盟表示，需要将其與非洲的合作提升到一個新的水平，尤其要關注非洲國家的教育、衛生、基礎設施、創新、良治與婦女權利。由此可見，歐盟的對非政策出現了調整，從以非洲轉型為目标，轉向以促進非洲國家的可持續發展為目标。
難民問題亟待解決，也與奧地利從2018年7月1日起擔任為期六個月的歐盟輪值主席國有關。奧地利為其輪值主席國任期确立的口号是“為歐洲提供保護”，奧總理庫爾茨已經把難民問題放在主席國任期議程的首位，目的是要更好地保護歐盟外部邊境，其做法非常簡單，那就是要将難民問題排除在歐盟外部邊境外，以避免非法移民進入歐盟。為此，庫爾茨也在搭建自己的“意願者聯盟”，包括德國和意大利内政部長以及維謝格拉德集團四國，其解決難民問題的路徑主要是在歐盟外，如在非洲國家建立接納營。奧地利還計劃舉行歐盟—非洲峰會，雖然非洲國家目前仍然沒有國家願意建立接納營，但不排除在歐盟的“金錢攻勢”下，個别非洲國家會在這個問題上與歐盟配合。但問題在于這種方案能否真的将歐盟邊境保護得天衣無縫，難民是否會尋找新的、哪怕是更為艱險的進入歐盟的路線；更大的問題在于，将歐盟封閉成一座“堡壘”并由此将難民“禍水”外引，是否真的有助于歐盟所希望實現的促進非洲國家可持續發展的目标。
在歐盟專家們看來，如果要解決歐盟的難民與移民問題，除了要在源頭消除産生逃難的根源，還有三項工作至關重要：一是要擴大給予受難民沖擊嚴重的過境國家的救助，例如針對叙利亞内亂造成的難民，需要向過境國家土耳其、黎巴嫩與約旦提供救助。正因為如此，雖然歐盟對于土耳其内政的發展态勢頗有不滿，但仍将其與土耳其之間簽訂的難民協議視為範例。二是歐盟必須兌現其重新安置的承諾，即使來自危機地區的難民能有序地遷移到歐盟來，而無須通過諸如地中海這樣的危險路線，但其前提是歐盟各國有團結意願，難民合理分攤得以順利進行。而由于團結性的缺失，若幹歐盟國家徹底抵制難民，導緻歐盟2017年建議的5萬個重新安置名額無法實現。三是要為經濟性移民開辟可能性，這就要求與非洲國家建立“公平的移民夥伴關系”，這也是因為長期以來，非洲國家想要移民歐盟的人數一直呈增長趨勢。[6]這方面的問題在于，由于難民未能得到合理分攤，一些對經濟性移民感興趣的國家已經因接納難民而不堪重負，加之其國内排外氣氛不斷惡化，使之無法接納其原本希望接受的經濟性移民。
歐盟難民問題難解的深層影響
無論如何，難民問題已經給歐盟帶來了一系列嚴重的負面影響。可以預見，難民和移民問題仍将在歐盟内延續較長時間，因為難民來源地區的穩定與生活條件的改善并非中短期内能夠實現的。首先，鑒于難民和移民流動的推動因素繼續存在，隻要歐盟不能達成完備的共同避難與移民政策，那麼歐盟各國圍繞難民與移民問題的争吵還将繼續，這無疑将削弱歐盟的團結，破壞歐盟的穩定，還會影響到歐盟其他急迫的改革計劃，例如在6月底的歐盟峰會上原本要就歐元區改革作出決定，但是因為峰會幾乎完全被難民問題纏繞，使得有關歐元區改革的決定要到2018年底的歐盟峰會商定。其次，歐盟緻力于改革2013年6月達成的歐洲共同避難體系（CEAS）的目的是确保申根區的遷徙自由，但是由于難民在各國間的分攤未能從根本上解決，使得個别國家恢複邊境檢查乃至封閉邊境，由此申根區将會變得有名無實。再次，圍繞避難問題的争論進一步助漲了歐盟各國國内右翼民粹主義勢力的發展，例如德國基民盟與其姐妹黨基社盟之間圍繞避難問題的内鬥，使兩者都成了輸家，從中漁翁得利的是右翼民粹主義的德國另類選擇黨，其在民調中的支持率又有所上升。最後，一個更為根本性的問題在于，至少在批評人士看來，如果《歐盟峰會結論》得到實施，這将意味着個體避難權在歐盟内的終結，尤其是将海難中獲救難民也直接遣返到第三國的接納營，存在着違反國際法上遣返禁令的嫌疑，而且也會削弱歐盟作為遵從國際法的“文明力量”的形象，使歐盟的可信度和價值基礎遭到侵蝕。
因此，難民問題并不隻是其問題本身，而是一個涉及歐洲一體化未來的問題。在尋找難民問題應對方案的過程中，歐洲一體化的擁護者提出難民的接納是一項公共物品，因此，其權能應交給歐盟層面；而反對擴大歐盟權限者認為，是否以及接納多少難民，這必須保留為歐盟各國的主權。例如，這也反映在《歐盟邊境與海岸警衛隊條例》對該機構的授權上，歐盟委員會在2015年12月的條例草案中曾要求歐盟邊境與海岸警衛隊可以在未受相關成員國同意的情況下，自行在該國領土上開展行動，但這一建議未能在歐盟内通過，最終的條例僅允許歐盟其他國家在遇到某個成員國不能有效保護其邊境又拒絕歐盟邊境與海岸警衛隊介入的情況下暫時恢複邊境檢查。鑒于“民族國家至上者”堅決抵制進一步讓渡主權，歐盟隻能滿足于基于“意願者聯盟”的靈活一體化形式，使得歐盟不得不重新考慮“多速歐洲”這一發展方案。
【本文為國家社會科學基金項目“德國外交政策新動向及我國對策研究”（項目編号：14BGJ009）的研究成果之一】
（作者系同濟大學德國問題研究所/歐盟研究所所長，教授）
（責任編輯：張凱）
[1]《聯合國難民署最新報告：去年全球難民近7000萬》，http://world.huanqiu/exclusive/2018-06/12297800.html.
[2]1949年3月，德國西部各州在黑森州城市柯尼希斯坦簽訂關于共同為跨地區的科研機構融資的協議，其中包含的“柯尼希斯坦法則”（KönigsteinerSchlüssel）規定了每個州應承擔的融資份額的測算方法，即三分之二按該州稅收收入、三分之一按該州人口。後來，這個法則的運用範圍有所擴大，例如在德國聯邦移民與難民局（BAMF）的希望避難者初次分配系統（EASY）中，各州的分攤額也是按“柯尼希斯坦法則”測算的。
[3]Hans-JürgenSchlamp,“EUFlüchtlingspolitik.IrrfahrtaufdemMittelmeer”，http://www.spiegel.de/politik/ausland/eufluechtlingspolitik-italien-setzt-alle-regeln-ausserkraft-a-1219680.html.
[4]EuropeanCouncil,EuropeanCouncilconclusions(EUCO9/18).
[5]LucasRasche,Migration:EUleadersagreeonlowestcommondenominator,JacquesDelorsInstitut,Berlin,29.06.2018.
[6]ChristophTitz,“Flüchtlinge.AsylzentrenaußerhalbderEU–istdasdieLösung?”,http://www.spiegel.de/politik/ausland/fluechtlingeasylzentren-ausserhalb-der-eu-ist-das-dieloesung-a-1214021.html.