自從國家提出建設高端智庫的戰略任務以來，出現了不少介紹描述國外智庫的文章，蘭德公司、布魯金斯學會和英國皇家國際事務研究所等機構被反複提及，一些著名咨詢機構也常有聽到，然而美國國會研究部雖然是排名領先的政府所屬智庫，其介紹文字卻相對稀缺，關注的人士也不多。希望通過本文的介紹和分析，不僅可以揭開這個機構的面紗，也可為我們認識智庫的多樣性提供一些思考。
定位于圖書館的政府智庫
20世紀80年代的一天，筆者任職的上海科學技術情報研究所接到上海市外辦的通知，說有一位在美國駐上海總領事館的實習生将要來本單位參觀交流。過幾天來了一位年輕女士，她自我介紹是在美國國會研究部（以下簡稱CRS）工作，此次短期派駐上海總領館。參觀之餘，我們安排了一個小型報告會，通過她的介紹，我第一次了解到美國還有這樣一個機構，由于該研究部設置在國會圖書館内，作為圖書情報機構我們自然對其特别關注。從那時起開始跟蹤了解這個機構，2001年3月，本單位派兩位業務骨幹（後來他們分别擔任了上海圖書館館長和副館長）專程去華盛頓訪問了CRS。
國内外資料在談論美國智庫時提到CRS的确實不多，但2007年3月21日《華盛頓郵報》一篇文章就已把它稱為“思想庫（ThinkTank）”。美國賓夕法尼亞大學的著名智庫排行榜也從一開始就将其納入名單。雖然由于美國民間獨立智庫力量強大，其最新版報告（2016GlobalGoToThinkTankIndexReport）上它僅名列綜合榜第77位，但在全球政府所屬智庫中卻排名第四，僅次于世界銀行研究所(WBI)，亞洲開發銀行研究所(ADBI)和挪威國際事務研究所(NUPI)，除去雖然位于美國卻是國際機構的世界銀行研究所，CRS可以算是美國國内排名最高的政府智庫。
CRS概況
作為國會圖書館的一個特殊部門，CRS建立于1914年，迄今已有超過百年的曆史。其背景是源于英國創立起來的議會制政治制度（又稱為“威斯特敏斯特體系”），議會或國會擁有立法權，決定國家重大事務的議員需要對從政治、外交、經濟到軍事等各方面決議案進行讨論和立法，背景不一的議員們當然不可能是面面俱到的“全能專家”，因此需要得到資料文獻和專業人員的支持，這是該機構坐落于圖書館的原因之一。1914年該機構以國會圖書館“立法參考服務”的名義成立，然而由于立法支持的研究性質，圖書館傳統的參考服務顯得勉為其難，1970年“立法參考服務”改為現名，集中數百名研究人員，包括律師、經濟學家、參考圖書館員以及社會科學和自然科學家。1980年代人數最多時曾高達860名，以後逐漸減少至600人左右。2016财政年度預算約為1.07億美元。除在編人員外，CRS還聘用名為“訪問學者”的外部專家撰寫報告。
CRS包括五大研究部門：分别是美國法律、國内社會政策、外交防務與貿易、政府與财政以及資源科學與工業。
筆者特别關注與科技和創新相關的服務内容，以下的分析以此領域為重點。其中“資源、科學與工業部(TheResources，ScienceandIndustry，RSI)”，負責國家的自然資源和環境管理、科學進展、技術應用以及工業和基礎設施。它下設6個分部（見下表），每個分部有一位研究經理負責。
資源、科學與工業部下屬分部CRS的研究與信息服務
據2002年“路透社”披露，早在911事件發生的兩年前，中央情報局就收到一份報告，推測本拉登“可能會駕駛裝有炸藥的飛機撞向五角大樓、中央情報局或白宮”，該報告就是美國國會圖書館研究部完成的。然而這個有點傳奇色彩的故事對于CRS來說并非典型。它既不神秘也沒有超能力，在許多方面來看就像是一個平平常常的信息服務機構。
CRS的使命是“為國會提供權威的、内部的、非黨派和客觀的研究和分析”，其具體産出包括定向信息服務與國會内部發布的報告。2016年度該機構年報稱，前者包括了内部備忘錄3126件、為個人提供的簡報、咨詢和證詞4397件，電話和郵件應答各2萬多次。而研究報告在2016年新發布1197份，更新2471份。2016年這些報告和其他公布資料在其内部網站上被浏覽634，329次。CRS還組織研讨會和培訓項目，2016年有9200人次（包括議員及其助理）參與這些活動。
根據法律，CRS的報告對外發布權在國會，其網站上不設檢索入口。多年前我們剛剛開始注意它的時候，覺得很難找到署名“國會研究部”的報告，後來在某些公司和大學網站可以讀到CRS的部分報告。然而現在情況似有了很大變化，盡管其仍然對一部分報告保密，但可公的開報告數量已經很大，集中在“美國科學家聯盟（FAS）”網站免費發布。其中CRS報告以下列目錄歸類：國家安全一般議題、中東問題、外交政策與地區事務、秘密與信息政策、情報事務、國土安全、核武器與軍備控制、常規武器系統、恐怖主義和其他。從這些欄目設置可以明顯看出其重點關注的問題和領域，這應該是符合其所服務的國會立法審議需求的。因此，CRS可以看作是“國家要務”類别的智庫，盡管社會“名氣”不大，被排在美國政府智庫首位卻是名副其實的。
盡管科技創新并不屬于研究服務的“主流”，筆者在“美國科學家聯盟”網站提供的報告清單中還是找到了一些與科技創新有關的報告，下面簡要介紹幾份。
2014年1月發布的R41391号報告，标題為“創新政策中商業秘密的作用”，作者JohnR.Thomas是喬治敦大學法學教授，專長于技術和知識産權等法律事務。在報告上他的身份是“訪問學者”，他擔任CRS訪問學者可能有10年之久。在該報告中作者先是“科普”式地介紹了專利、公開與商業秘密這樣屬于知識資産的三種不同法律狀态，主要分析了目前直接影響商業秘密的僅是州法律，聯邦法隻是間接地産生作用，國會需要考慮是不是應由立法機構給予商業秘密更多幹預。
編号R43061的報告，“美國科學與工程勞動力：過去和當前，以及預計的就業、工資和事業問題”，發表日期為2017年11月2日。作者是頭銜為科技政策專家的CRS工作人員。該報告彙集大量圖表、數據，很少有解讀分析之類的報告，但是詳細說明了職業的分類體系、數據來源和調查方法及其局限等，該報告屬于基本情況的概覽一類。
由另一位CRS科技政策專家署名的R45009号報告“全國科學基金會：2018年度的撥款與資助曆史”，有一定數量的表格數據，也有一些分析，在最後簡要提出了“政策關注點（PolicyConsiderations）”，指出目前政策在資助評估和接續方面、因美元貶值引起的購買力下降等方面存在問題，提請議員們在立法時注意。
有些報告涉及更為專業的議題，例如2017年10月27日發表的報告“生物制劑和生物仿制藥：背景和關鍵事件”（R44620）。作者是“生物醫藥政策專家”。報告在簡要介紹基本概念的基礎上，主要提供了相關對象的法律狀況，還涉及其中立法中有關的議題，如歐盟已經批準35種生物仿制品投放市場，使其價格降低了三分之一；而美國因法律阻礙，FDA在批準相關産品上市方面仍然很困難，因而在降低藥物價格上效果還不明顯等等。
僅從這樣少數例子可以看到，對于涉及各方面專業知識的立法議題，CRS報告一般隻限于提供背景情況，還有一些經過整理的數據和一定的問題提醒。盡管科技創新在其服務範圍中僅占一小部分，但它也設立了一些專業政策分析專家的崗位，還聘用外部專家。與一些大牌智庫，如蘭德公司1775名工作人員相比，CRS的全職人員600多人并不算太多，但考慮到其坐落于國會圖書館，得益于後者龐大的專業和輔助人力資源的支持，其立法決策得到了具有極其強大的知識支持。
由于CRS的特殊性質，其研究報告不但不是唯一的、甚至可能不一定是其主要的服務形式；那些内部備忘錄、個别提供的簡報，研讨會和培訓，以及數以萬計的電話和郵件也應該是重要的服務，筆者估計甚至可能起到更大的決策支持功能。當然由于信息可獲得性的問題，對于這部分的活動我們難以進行具體分析。
與衆不同的智庫
作為為國會及其議員提供“獨家”和“貼身”服務的智庫，CRS與其他大多數著名智庫存在明顯的不同。
大多數著名智庫都會希望擴大自己的影響，除了合同規定的情況外，都盡可能公開自己的研究報告（至少是觀點、摘要等有關研究的信息），智庫研究人員還會主動或被動的在媒體上發表自己的觀點。CRS與衆不同，它沒有明星研究人員，“旋轉門”對他們也隻是傳說而已。以筆者多年來對國外文獻的浏覽和閱讀經驗，從未看到過以CRS人員名義在外發表的任何報告和期刊文章，僅在極個别情況下提到作者在CRS工作過的經曆。這些說明CRS作用于決策幾乎完全是通過内循環實現的，而其他大多數智庫則至少部分依靠媒體和社會輿論等外循環來影響決策。
自從我們開始關注CRS以來，如何獲得其研究報告全文就一直是個問題。其網站本身并不提供研究報告的信息，後來知道通過一些渠道可以獲得部分報告全文。如有一家叫PennyHillPress的無名小公司自稱擁有2萬份CRS報告(CRS2016年報稱其可獲得的報告才10315種)，可向律師、大學學者、遊說者和企業出售，不清楚它是如何得到授權的。
很可能由于一些民間“壓力集團”不斷努力要求其向社會公布研究成果，現在其可公開報告發布的越來越規範。但于此相反的，在發布其機構本身的信息方面，表現出來的趨勢似乎越來越保守。早年的CRS年報都公布人員數量和預算，但最新版（2016年）年報完全缺乏這兩方面的信息。另一個美國智庫布魯金斯學會每年都會編制《國會統計》，但是2017年查到的版本中，有關于CRS信息最近的年份僅為2012年（報道當年CRS全職人員622名）。
作為一個不同于社會智庫的立法機構所屬部門，它還會遇到一些特别的問題，比如秘密來源信息的使用。盡管其發言人曾經說CRS報告不包含秘密來源信息，但這可能僅限于可公開報告。2009年2月“維基揭秘”公開了到1990年為止的CRS報告6780份。該事件發生後2010年12月6日國會研究部主任特别發出備忘錄，重申了保密資料不得用于公開發布的報告中，即使該信息已在其他載體披露。
作為立法機構“獨家”的智庫，CRS嚴格奉行行政和立法分立的原則，并不對行政當局（國務院）服務。前面提到的那篇關于本拉登的報告提交給中央情報局，應該不屬于其“本分”（但根據法律國會議員有權這樣做）。即使在“議會民主”的其他國家也并不是絕對的，如模仿CRS建立起來的日本國會圖書館“調查與立法參考局”的情況就不一樣，它主要為國會服務，但也為政府服務。
研究CRS：認識智庫的多樣性我們研究國外著名智庫有的可參考其人才策略（如旋轉門制度、研究生學院），有的可學習其方法（如蘭德公司是許多決策支持研究方法的發明者），也可借鑒其成果的形式和組織機構上的某些特點。但是對于CRS這樣的智庫，在這幾方面都恐怕很難有特别價值，這可能正是目前國内對其關注較少的原因之一。筆者認為盡管由于政治體制的巨大差異，CRS本身可以直接拿來參考借鑒的地方可能很少。但作為一種特殊形式的國家高層決策支持系統，它能讓我們更好地理解智庫這一類機構的全貌。具體來說：
第一，重視智庫的多樣化性質。
國内關于智庫的研究可能比較偏重認識智庫的共性，一些匆忙提出的“指标體系”則是把所有智庫作為同一性質的機構來進行評價。實際上，決策支持需要多樣性的研究服務。現階段可能更加需要對其差異特征進行研究和分析。這裡說的多樣性，不僅指需要決策的問題，如國際關系、“一帶一路”或科技創新各個領域的差異，更是指決策切入角度的差别，例如大學和社會科學院的智庫與政府内部的政策研究部門就必然在各方面發揮不同的優勢。即使同樣在政府内部，不同層級和隸屬的智庫也會體現出不同特征，領導身邊的智庫可能更加容易領會領導意圖、獲悉更多内部信息，但距離遠一點的，則可能在一定程度上有“冷思考”的價值和綜合外部信息的優勢。科技背景的智庫應該在提供具有科學和實證基礎的可靠證據方面發揮更大作用，而政策研究類智庫或許就需要在社會公平和利益平衡方面為領導決策多做考慮。
能做出決策支持的末端産品，如提出的具體的政策和方案建議，有可能得到高層領導采納，這當然非常好；或者某個信息的驗證，填補了決策拼圖的關鍵空缺，從而改變了決策者判斷的天平或者一個内部提交的研究成果，阻止了本來可能執行的某個錯誤決策，其作用具有同樣價值。在美國政府決策支持體系中，CRS是相對“另類”的一種。認識到不同角色分工和協同作戰的重要性，對塑造良好的決策支持生态是非常重要的。
第二，政府決策支持的橫向價值鍊。
自從國家有關建設高端智庫的文件下達以來，對于智庫的縱向結構就引起了很大關注，各類智庫都力争“高端”，但又未必明白高端指向是什麼。在研究水平的高低難以明确判斷的情況下，一個常見的認識就是以所服務政府的層級、甚至延攬到曾任高層領導職務者等等來論“高低”，據說有些智庫負責人甚至聲稱不做那些沒有可能得到高層批示的研究。
實際上智庫不僅有縱向結構，更應該具有橫向結構。決策科學家赫爾伯特·塞蒙（HerbertSimon）曾經提出從情報到反饋的決策多階段論，每個階段的信息需求及其服務側重點都有不同。CRS以數百專業人員的隊伍加上國會圖書館強大的專家和文獻資料服務為後盾，其主要功能定位是為立法決策提供全面準确的信息，而且大部分是基礎性的信息，重點并不在于拿出可供選擇的政策或建議方案。
與産業部門上下遊的價值鍊有相似之處，決策支持實際上也有一個橫向分工。需要指出的是，在價值鍊中的位置并不能決定其屬于高端或是低端，中國有個說法叫做“店大欺客、客大欺店”，就看你能不能做到對決策發揮最大的影響力。
第三，高質量的智庫體系需要先進的知識服務基礎構架。
長期關注CRS就一定會感覺到其智庫服務背後堅實的基礎結構。首先就是國會圖書館，它不僅是美國國家圖書館（許多國家這二者是不同的），而且也是世界上最大的圖書館。國會圖書館對于CRS研究服務的支撐是巨大的，而且不限于在文獻資料層面上。1987—2015年間擔任館長的是比林頓博士，他不僅是著名學者（這與絕大多數國家的國家圖書館館長類似），還是一位研究俄羅斯問題的智庫專家，在擔任館長前曾經有過負責編寫俄羅斯國家分析報告“NationalEstimate”的經曆。作為館長，他直接領導CRS工作，而傳統意義上的圖書館業務則是由一位副館長兼首席圖書館員（ChiefLibrarian）負責。
另外一個重要的是其基礎技術結構。它不僅借助于國會圖書館先進的信息基礎設施和數字圖書館技術，而且在成果表現方式上采納了互動地圖和不需文字輔助的可視化表達方法信息圖（infographics）等技術。為了保證運行的連續與安全，其計算機系統在2016年實現了斷電時全系統成功切換的failover測試。
在智庫研究中目前可能還較少談及這些基礎結構對研究質量與表達傳遞的關鍵性作用，而對于高質量的智庫研究來說，技術支撐将越來越成為競争的制勝因素。
(作者系上海科學技術情報研究所研究員)