《現代史密斯-蒙特法》與美國國際廣播走向

近幾年，美國為提升其國際廣播系統的國際傳播力采取了一些措施。其中最引人注目的是修改了《史密斯-蒙特法》（Smith-MundtAct），頒布了《現代史密斯-蒙特法》（Smith-MundtModernizationAct）。該法案是美國總統奧巴馬于2013年1月簽署生效的，新法案的亮點在于取消了針對美國國際廣播機構65年的一項禁令：允許美國國際廣播的傳播内容面向本國公衆傳播，這在美國國際廣播史上具有劃時代的意義，也是奧巴馬“靈巧外交”（smartdiplomacy）在公共外交領域的體現。而根據2014年BBG（BroadcastingBoardofGovernors，美國廣播理事會）年報，這一新法案頒布後，美國國際廣播系統的周受衆數達到創紀錄的2.15億。美國為何廢除《史密斯-蒙特法》的廣播禁令，《現代史密斯-蒙特法》又會對美國國際廣播的未來走向帶來何種影響呢？

一、《史密斯-蒙特法》與美國國際廣播“禁令”

從世界範圍看，美國的國際廣播體系具有獨特性，而其對外宣傳内容不得對國内廣播的禁令，也是世界罕見。英國廣播公司（BBC）作為公營媒體，兼具對内廣播和對外廣播兩種功能，今日俄羅斯（RussiaToday，RT）是俄羅斯政府全額資助的國際新聞電視頻道，也允許俄羅斯國内民衆收看，而自稱“自由”、“民主”的美國，為何禁止其國際廣播内容在國内傳播呢？難道是為了防止對内宣傳？因而有人稱《史密斯-蒙特法》是一部“反對美國國際廣播對内進行宣傳的法令”。但實際上，《史密斯-蒙特法》在1948年頒布之初，并未對廣播範圍做出書面限定，從本質上說，它隻是一部公共外交法律。

1.《史密斯-蒙特法》制定的背景和地位

《史密斯-蒙特法》是冷戰的産物，前身是《布魯姆法案》（BloomBill）。1945年10月由美國衆議院外交事務委員會主席布魯姆（Bloom）向國務院提交，旨在将美國多種形式的信息和交流活動永久化，但是這一法案卻遭到了國會的抵制。因為國會認為問題的關鍵并不是美國政府的信息活動是否應該被美國公衆所知，而是美國國務院是否可以被信任地創造和傳播這些産品。①因為“二戰”剛結束，此法案很容易将其與戰時新聞局和納粹的宣傳相聯系，當時美國國會擔心美國政府部門混有共産主義分子，對雇員的忠誠度産生懷疑。美國傳統文化中對言論自由的崇尚、對宣傳的反感和孤立主義外交傳統使美國在“二戰”後迅速收縮了對外信息和文化交流活動。1946年7月，此法案在參議院被否決。

“冷戰”開始後，美蘇兩國公開對抗，蘇聯延續“二戰”期間的對外宣傳攻勢，在宣傳方面壓倒了美國，美國迫于壓力，公共外交才重新得到重視。1947年夏，參議員亞曆山大·史密斯（AlexanderSmith）和衆議員卡爾·蒙特（KarlMundt）赴歐洲考察時，發現歐洲國家對美國存在嚴重的偏見和誤解，于是向國會提出報告，主張美國應該對西歐國家“開展有效的對外宣傳，進行強大、有效的信息和教育交流活動”。兩人聯名向國會提交《史密斯-蒙特議案》，1948年法案得以通過。

因此，《史密斯-蒙特法》使美國政府對外文化交流和信息傳播活動真正具備了合法地位，是美國政府開展公共外交的法律依據，也是美國對外從事國際廣播的法律基石。

2.禁令的産生及其争議

1948年的《史密斯-蒙特法》并未對美國的信息和教育交流活動中的傳播内容進行地域限制，隻是規定政府資助的媒體不得壟斷媒體市場，但美國國際廣播一直與國内私營媒體保持“井水不犯河水”的原則，所以存在一種“事實上的禁令”。

禁令以法律條文出現是在1972年的《外交關系授權法案》（ForeignRelationsAuthorizationAct）中。當時出台禁令的主要原因源于美國新聞署（UnitedStatesInformationAgency）在美國國内放映的電影《捷克斯洛伐克1968》（Czechoslovakia1968）。參議員富布賴特（Fulbright）認為此舉欠妥，美國新聞署涉嫌對内進行宣傳。因此富布賴特以此提出修正案，并獲通過。《外交關系授權法案》規定：“禁止面向海外聽衆的關于美國、美國政策和它的人民的信息面向國内傳播。如果要面向國内傳播，必須經過國會特别授權。”

1985年美國開辦面向古巴播出的馬蒂電台（RadioMarti），美國參議員愛德華·佐倫斯基（EdwardZorinsky）表示強烈反對，并對禁令提出修正案，進一步收緊禁令：“用于美國新聞署的資金不應被用來影響美國輿論，美國新聞署制作的節目不應面向國内傳送。納稅人肯定不需要或不希望他們的稅款用于政府對他們進行宣傳。”②為了保證禁令的實施，不讓美國國内民衆接觸、傳播、利用這些内容，《信息自由法》（FreedomofInformationAct）也将美國對外宣傳内容排除在外，從而使美國民衆無法了解美國政府的對外宣傳内容。

但是進入上世紀90年代，随着衛星電視的普及和互聯網的出現，美國國際廣播的傳播手段不僅僅局限于廣播，《史密斯-蒙特法》的禁令形同虛設。為了不與法律相抵觸，“美國之音”1994年開辦網站時，不得不把服務器設在海外。“9·11”事件後，小布什政府全面擴張國際廣播、開展公共外交，但美國的形象卻沒有改善反而惡化，美國各界開始反思影響國際廣播發揮效能的因素，并認為《史密斯-蒙特法》中的禁令是美國國際廣播開展公共外交最大的法律障礙，在信息全球化時代，用地理疆界界定受衆已經過時。

3.《現代史密斯-蒙特法》的頒布2013年1月，《現代史密斯-蒙特法》作為第1078節正式收錄于《2013年國防授權法案》，規定（HR5736）：授權為海外受衆準備的有關美國的信息和材料出于其他目的可在國内傳播，并将第502款（22U.S.C.1461）修改為：“在與其他法律相适應的前提下，在任何适當的時候，提供關于運作、節目、提供給媒體公衆和國會的信息，使節目在國内傳播。”

BBG也推出政策表示：美國國際廣播機構不得尋求用辛迪加的方式向國内媒體提供節目材料、發展國内受衆，國際廣播機構可提供為海外制作的節目用于國内媒體面向外國移民社區的廣播，将其作為外交政策使命的一部分。

值得注意的是，《現代史密斯-蒙特法》将該法的适用範圍擴大到整個國務院，以往僅限于國務卿領導下的公共關系和公共外交部門；《現代史密斯-蒙特法》并沒有賦予美國政府面向國内受衆進行宣傳活動的自由，繼續保留防止美國政府壟斷媒體市場的條款，并強調政府資助的媒體不與現有國内媒體競争，而且BBG無權用撥款從事國内廣播。

二、《現代史密斯-蒙特法》對美國國際廣播的影響

BBG下屬的國際廣播媒體包括：美國之音（VoiceofAmerica）、自由歐洲/自由電台（RadioFreeEurope/RadioLiberty）、自由亞洲電台（RadioFreeAsia）、對古巴廣播部（OfficeofCubaBroadcasting，包含馬蒂電台和電視台）、中東廣播網（MiddleEastBroadcastNetworks，包括自由電視台AlhurraTV和薩瓦電台RadioSawa）。對于禁令的廢除，BBG高層認為，這将有助于實現BBG在公共外交上的使命，而這恰恰也是《現代史密斯-蒙特法》頒布的意義。

1.美國國際廣播以“新聞媒體”姿态參與全球新聞競争

盡管BBG一直宣稱，美國國際廣播機構是新聞媒體，按照新聞行業的标準采制節目，但美國國際廣播面臨一個尴尬的問題：如果“美國之音”說的是真相，為什麼不對本國民衆廣播？“美國之音”前台長大衛·傑克遜（DavidJackson）認為，取消禁令将有助于平息“美國之音”傳播内容值得懷疑的批評。③

禁令廢除後，BBG的各個下屬媒體，可以真正以“新聞媒體”的姿态參與國際新聞競争。由于美國國内媒體近些年因經營收入問題減少了對國際新聞的采制，美國國際廣播機構可以利用其在國際新聞采制上的資源和平台優勢，拓展其内容的傳播渠道，彌補美國國内媒體在國際新聞報道上的不足。

根據BBG《2012-2016戰略計劃》（BBGStrategicPlan2012-2016），美國的國際廣播将在這期間整合為一個機構、多個分支品牌，構築面向全球的傳播網絡，通過廣播、電視、新媒體等多種渠道參與全球新聞競争，建立多語種新聞交換平台。到2016年每周受衆數從2009年的1.75億增至2.16億，成為世界頂尖國際新聞傳播機構。＂但是實現這一目标，首先要在立法上打破禁令。
    禁令解除後，意味着BBG在覆蓋方面，可以采取多種技術手段、重合覆蓋，使國際廣播真正進入全球覆蓋階段；在争奪受衆市場方面，可以幫助BBG抓住新媒體環境下各種潛在的市場拓展機會，尤其是在新媒體受衆領域；在國際話語權争奪上，基地組織和半島電視台已覆蓋美國境内，影響美國的穆斯林群體和美國民衆。BBG可在美國國内與之進行正面交鋒，以實現其推行自由、民主，反對極端主義的使命。

2.移民群體成為美國國際廣播新目标

由于小布什政府“先發制人”、非友即敵的政策，美國外交政策與公共外交脫節，出現了欲速則不達的情況。奧巴馬上台後，重新審視了公共外交，意識到美國長期安全不是通過武力威懾其他民族，而是通過提高與其他民族的對話能力來實現，因此必須全面地、可持續地重新“接觸”世界。⑤

在“接觸”政策的指導下，當前美國國際廣播的目标群體，不再以地理疆界作為劃分的标準，而是以美國利益為最終劃分标準。因此除了海外目标國群體外，移民群體已成為美國公共外交和國際廣播的重要組成部分，這在美國公共外交領域是一個突破。

實際上，移民群體已經受到了某些國家的重視。如BBC調查顯示，BBC世界電台50%以上的外國受衆不是在本國收聽該台的⑥，而是在本國之外，這表明移民族群想通過國際廣播知道關于他們國家的新聞。2011年5月17日，美國國務卿辦公室成立了國際移民接觸聯盟（InternationalDiasporaEngagementAlliance），試圖通過體育、藝術以及文化交流等非傳統外交手段來加強移民在文化外交、公共外交中的影響。禁令廢棄後，美國國際廣播節目可以通過國内媒體有選擇地對移民群體進行播出，以此在國内實現公共外交的目的。

此外，美國的公共外交大衆傳播力量也不僅限于國際廣播，由于國内媒體出于商業環境下的新聞競争自願與BBG合作，美國部分國内媒體也間接承擔了美國的公共外交使命。根據BBG的統計，美國主流媒體，如CNN、FOXNEWS、美聯社、《紐約時報》、《華盛頓郵報》、《華爾街日報》等都開始使用BBG下屬的國際廣播的新聞稿件（節目），從2013年7月2日起，BBG旗下61種語言的國際廣播内容面向國内開放。

3.美國國際廣播置于公衆監督之下，提升監管透明度

以前，由于禁令被排除在《信息自由法》之外，美國國際廣播的内容不得對國内開放（民衆自己通過網絡獲取的除外），大部分美國民衆不知道“美國之音”為何物。1996年，拉夫·納德（RalphNader）成立的非盈利公民組織要求當時的“美國之音”上級機構美國新聞署提供某些海外節目資料，但是美國新聞署以法案不許對内傳播資料為理由拒絕提供。法院裁決，《史密斯-蒙特法》有效，美國新聞署有權拒絕提供資料。有批評人士說，這項法案妨礙了公衆的知情權。⑦

因此，美國的國際廣播一直以來缺少與公衆的交流、互動。由于BBG機構龐大、預算衆多，美國政府責任辦公室（GovernmentAccountabilityOffice，GAO）多次提交報告，認為BBG機構臃腫，對外廣播語種重複建設現象嚴重，受衆測量注重收聽率，但缺少目标受衆對美态度改變的調查數據，而BBG每次都接受建議，但改革進程緩慢，這體現出缺少公衆監督和BBG在自身改革層面的惰性。

如今美國國際廣播的内容可以置于公衆和學者的監督之下。法案規定，美國國際廣播内容可以面向美國境内的“媒體、大學、非政府組織和個人”。⑧以往學者對于美國國際廣播的研究較少，而且在向BBG索取資料時往往被拒絕，現在則可以進行大量研究，此舉有助于改進美國國際廣播節目，提高節目質量，提升傳播效果。

「注釋」

①SmithMundtAct,http://publicdiplomacy.wikia/wiki/Smith_Mundt_Act.

②TheZorinskyAmendment,http://publicdiplomacy.wikia/wiki/The_Zorinsky_Amendment.

③ShawnPowers，U.S.InternationalBroadcasting:AnUntappedResourceforDomesticandEthnicNewsOrganization,http://academia.edu/2271900/U.S.International_Broadcasting_An_Untapped_Resource_for_Domestic_and_Ethnic_News_Organization.

④BBG,ImpactthroughInnovationandIntegration，BBGStrategicPlan20122016.

⑤甘鈞先：《2010年<美國國家安全戰略>報告評析》，《現代國際關系》2010年第6期。

⑥MatildaAndersson，“MappingDigitalDiasporashttp://www.bbc.co.uk/worldservice/specials/1641_wagus08/page5.shtml.

⑦《美國之音為什麼不能對内廣播》，美國之音中文網，http://www.voachinese/content/a-21-w2009-05-24-voa43-61362467/1026865.html.

⑧BBGInternationalBroadcastsNowAvailableWithintheUnitedStates,http://www.bbg.gov/blog/2013/07/01/bbg-international-broadcasts-now-availablewithin-the-united-states/.