文｜《小康》記者鄂璠
“過去，中國一直在經濟發展的道路上馳騁。現在中國正在不動聲色地建立中國的國家公園體系，這将改變中國目前存在的形形色色的自然保護模式。”近日，美國科學促進會出版的全世界最權威的學術期刊之一《科學》關注到了中國建立國家公園體制的新聞。幾乎與此同時，《今日美國報》網站上的一則報道，同樣引發了中國乃至世界人民對于中國“國家公園”亮相的廣泛關注。報道稱，在100年的曆史中，美國國家公園一直是别國建立自己保護區網絡的榜樣，現在，中國正在悄悄計劃建立自己的國家公園系統。
今年，中國的自然保護區事業迎來了開創發展的第60個年頭，中國的自然保護事業取得了哪些成就？積累了哪些經驗？适時建立國家公園體制的意義何在？圍繞着這些問題，《小康》雜志記者對國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平；國務院發展研究中心研究員蘇楊；中國社會科學院财經戰略研究院副教授、經濟學博士，中國休閑研究國際學會（美國）中方負責人、常務副會長魏翔；美國體育學院副教授、全美國家專家團成員董二為進行了采訪。
中國自然保護事業60年：量的積累VS質的突破
《小康》：從中國第一個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區建立至今，已有60年的時間了，這60年來我國的自然保護區發展取得了怎樣的成績？還有哪些需要解決的問題？
唐小平：上世紀90年代以前，中國自然保護區的發展一直比較緩慢，因為純屬是以保護為主，不允許地方開發，而我們最早的保護區的建立方式是必須要地方申報，也就是說必須要地方自願，所以在實行比較嚴格的保護措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護事業推行、發展得也比較慢。
1999年國家啟動了天然林保護等一系列重點生态建設工程，自然保護區事業開始呈現出快速發展勢頭。截至目前，全國自然保護區約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護了許多典型自然生态系統、珍稀瀕危物種栖息地、原生地，為可持續發展預留了空間。但是不得不承認，從現在的保護成效來看，并不是特别好。這裡面存在着一些問題，有些自然保護區可能是隻畫了一個“圈”，但并沒有“落地”；有的隻建立了機構，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現在的保護區産權制度與管理體制有關系。
董二為：中國第一個國家級自然保護區建立于1956年，此後，中國自然保護區的數量從1965年的19個緩慢升至1987年的481個。22年間增加了462個。但是截至目前，全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公裡。從1987年至今的29年間增加了2200多個自然保護區，這說明随着經濟的騰飛和民族的發展，中國政府對自然保護事業越來越重視并加大了保護的力度。
數據表明，目前全國有超過90%的陸地自然生态系統類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數重要自然遺迹在自然保護區内得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢複。自然保護區也承擔着科研、教育、旅遊的功能。一些保護區和全球環境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然保護聯盟（IUCN）等國際組織建立了良好的合作關系。
我認為需要解決的是如何統一管理2700多個自然保護區的問題。雖然有《中華人民共和國自然保護區條例》，但中國的自然保護區究竟由誰來管理的問題還并不明确。比如鼎湖山國家級自然保護區屬于中國科學院管理；四川卧龍國家級自然保護區則于1983年在保護區區域内成立了四川省汶川卧龍特别行政區，卧龍特區與保護區管理局實行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國家林業局和四川省政府的雙重領導，四川省政府和國家林業局均委托省林業廳代管，是目前全國唯一的“行政和事業管理功能”合一的自然保護區。管理不明确會出現資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。
魏翔：60年來，中國自然保護區事業所取得的成績斐然，但是隻有量的積累，而沒有質的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經濟的發展，人們生活質量的提高，我們的自然保護事業發展得還是有些緩慢。我個人認為，這項工作目前還存在着一定的滞後性，這種“滞後”至少表現在兩個方面，第一，人們對于自然保護區的實質性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在着一個誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環保以及相關工作在很大程度上确實是為經濟讓路了，所以自然保護工作有時候想快也快不了。
我認為國外的許多國家與中國現在所處的發展階段不同，所以在對待自然保護，特别是對待森林公園的态度方面截然相反，國外的許多國家确實是在保護中開發，而我們是在開發中保護、在發展中解決問題。
我們在發展中解決了什麼問題呢？我認為解決了一個基本線的問題，解決了當地人們的基本生存，解決了保護這片公園、這片資源的最基本的經濟保障條件，但是我們無法再往上走了，因為越過一定的臨界點以後，經濟的殺傷力就高于了經濟的收益率。所以生态文明理念和建立國家公園體制的提出，都是恰逢其時的。
國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平
國務院發展研究中心研究員蘇楊中國社會科學院财經戰略研究院副教授、經濟學博士，中國休閑研究國際學會（美國）中方負責人、常務副會長魏翔
美國體育學院副教授、全美國家專家團成員董二為
自然保護區條例需與“實”俱進
《小康》：1994年制定的《中華人民共和國自然保護區條例》已在我國實行了20多年，這個條例在哪方面還有改進的空間？
唐小平：我想先舉一個江西桃紅嶺梅花鹿國家級自然保護區的例子，2001年6月，國務院批準桃紅嶺梅花鹿保護區為國家級自然保護區。在保護區建立之前，這個地方每隔幾年就會發生一次林火，所以樹根本長不起來，都是以草、灌叢為主，因為有草吃，鹿非常喜歡這種次生環境。後來保護區建立以後，這個地方被嚴格保護起來了，火災禁了，樹長大了，鹿吃草的地方沒了，它躲避天敵也會受到影響，所以現在就發現鹿反而向外面、向山下擴散了。
如果自然保護區是按照管理目标來劃分，這個保護區就要為梅花鹿的繁衍栖息而進行管理，也就是說要控制樹的成長，但現在的《中華人民共和國自然保護區條例》是對此有限制的，不允許動這些樹。
目标管理對自然保護區非常重要，而我國的自然保護區是依據主要保護對象劃分的類型，這就是要引入“國家公園”這個概念的意義。國家公園實際上也是一種保護區的類型，是國家為保護典型自然生态系統的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積比較大的自然區域。
魏翔：《中華人民共和國自然保護區條例》在發布的時候，理念是非常先進的，比如第二章“自然保護區的建設”中的第十八條“自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。”這種分區日後被頻繁地複制到了各種旅遊規劃中。但條例也存在着改善的空間，它的宗旨其實是在保護的基礎上進行開發，而在實施的過程中卻是在開發的基礎上進行有限的保護。所以我認為有兩個可以提升的空間：一是在生态保護紅線的強制性方面，二是在對于開發的界定方面，還可以加強定量化的、法制性的考核。
董二為：對于《中華人民共和國自然保護區條例》，西方學者早就有研究。2008年JonathanHarris出版了《WildlifeConservationinChina》（《中國野生動物保護》）這本書，Harris認為《中華人民共和國自然保護區條例》對核心區域的規定，其實與美國聯邦政府對聯邦指定保護區的規定基本相同。
我認為這個條例有三方面可以改進的空間。第一，應該把休閑的内容寫進條例。“旅遊”這個詞在條例中出現了11次，而“休閑”這個詞出現的次數為零。休閑和旅遊的含義和功能不一樣，前者比後者更強調大衆性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護區正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民币，這與中國目前的經濟情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關自然保護區行政主管部門自由制定的權利，但是範圍比較模糊，容易給一些部門創造打“擦邊球”的機會，所以這兩條還應該再具體一點。
終極目标：保護為主、全民公益性優先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、雲南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份，9個省又分别确定了9個試點區域。這9個試點省份、試點區域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個地方？
魏翔：選擇試點省份，要符合兩個條件。第一是地域性的均衡，既然是試點，就要在東中西部各選一個，因為中國的發展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測試它的不同作用和機能。這九個省份跨越了中國的東中西部，具有典型特征，在旅遊資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認為試點省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。
董二為：我認為試點更多地考慮了地理位置，現在的9個省份覆蓋了東南西北四個不同的地理位置，并且這9個地方都有開展建立國家公園體制試點的重量級的地方。也許有人對選取北京作為試點會有疑問，我覺得應該冷靜和務實地看這個問題，在中國，國家公園體制是個全新的概念，再加上中國國土面積大，對新概念的理解、體制的實施和運營的掌控都比較困難。把北京作為試點，中央可以及時發現問題、解決問題，這樣可以加速國家公園體系的建立。
我想補充說明的是，國家公園不光是自然風景，人文風景也算。在美國的國家公園體系中，包括了很多人文風景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰争戰場的GettysburgNationalMilitaryPark（葛底斯堡國家軍事公園），位于首都華盛頓的LincolnMemorial（林肯紀念堂）。所以将來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國家公園也不足為奇。
蘇楊：選擇體制試點區域，既要考慮其資源價值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統一、規範、高效），還要考慮地方的主動性。因此這九個區域未見得是價值最高的，但對國家公園體制試點意義重大。
試點文件中明确了建立的是國家公園體制試點，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國九個試點區可以分别對體制機制進行因地制宜的創新，隻要符合“統一、規範、高效”三個改革方向即可。第二，試點區不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關體制機制的呈現形式也不一定等同于試點區的體制機制。這樣，一方面可以讓試點省份放開手腳，在既定改革方向下進行分階段創新；另一方面也減少了試點過程的功利性，避免相關地方政府和部委把工作重點放在争牌子和争位子上。
《小康》：建立國家公園體制的最重要意義體現在哪方面？
蘇楊：從我個人對相關中央文件的理解來看，建立國家公園體制的根本目标是重構中國的保護地體系，更準确地說是文化和自然遺産地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國”。
我認為，中央提建立國家公園體制，用意不僅是加強生态保護，而且是将國家公園建設作為生态文明制度建設的重要内容和帶動地方實現綠色發展的重要手段。由此也可以認為，國家公園是生态文明建設的重要物質基礎，生态文明制度建設的先行先試區，生态文明基礎制度因地制宜的創新實踐區。即國家公園體制試點區應該作為生态文明建設特區，其在制度設計、考核指标、獎懲措施、資源調配等方面均體現出特殊性，以徹底轉變這個區域的發展方式。
國家公園體制建設的終極目标應該是保護為主、全民公益性優先，這要靠分階段的政策來實現，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關者不因改革而失利從而形成國家公園建設的合力；第二，不僅考慮國家公園體制試點區，還要考慮未來跨行政區的國家公園；第三，不僅考慮單體國家公園建設和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋範圍廣泛的保護地體系；第四，不僅考慮保護地體系，還要考慮國家公園及相關保護地所處區域形成綠色發展方式。
從世界範圍來看，這樣的政策設計已經有案例并取得了初步成功，如法國自2006年開始的國家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國家公園管理體制，并構建了廣泛受益的國家公園産品品牌增值體系，不僅形成了保護的合力，還使國家公園保護的成果惠及全民。
《小康》：目前的國家公園體制試點建設處于一個怎樣的狀态？
唐小平：正朝着好的方向發展、正在積極地發展。因為現在方向已經明确了，接下來就是怎麼貫徹實施的問題。我認為隻要是按照生态保護的這個方向走，我們國家公園的發展就是有希望的，并且今後我們國家的國家公園會和自然保護區形成一個補充，也會更好地完善我們的自然保護體系，進而形成一個非常完整的自然保護體系。