精準扶貧的“甘肅模式”

精準扶貧貸款是2015年甘肅省落實精準扶貧、精準脫貧戰略、總結吸納完善雙聯惠農貸款經驗推出的專屬産品，緻力于解決貧困戶貸款難、貸款貴問題，幫助貧困戶脫貧增收，探索精準扶貧“甘肅模式”

中共十八屆五中全會公報中明确提出：到2020年，中國現行标準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。這是中國扶貧攻堅決戰決勝的“軍令狀”。甘肅是典型的西部欠發達地區，自然環境差、經濟總量小，貧困人口比重大。甘肅面臨的扶貧攻堅任務最重、難度最大，總書記也專門來甘肅，對甘肅工作的總體要求是以“扶貧開發、扶貧攻堅”為工作重點，甘肅現有58個片區貧困縣和17個插花縣，貧困農戶101萬戶、417萬人，約占甘肅總人口的20%。甘肅經濟總量占全國的1%，人口不到2%，但農村貧困人口則占全國的6%。如何幫助400多萬農村貧困人口脫貧，是甘肅建成小康社會面臨的最艱巨任務。

甘肅不能再延續傳統的扶貧方式，不能就扶貧搞扶貧、搞“漫灌”式扶貧。必須牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，動用财政、金融、稅收等手段，下“猛藥”，瞄準貧困農戶實施扶貧攻堅工程，精準扶貧。唯有如此，才能補齊短闆，在加強薄弱領域中增強發展後勁。

精準扶貧貸款是2015年甘肅省落實精準扶貧、精準脫貧戰略、總結吸納完善雙聯惠農貸款經驗推出的專屬産品，緻力于解決貧困戶貸款難、貸款貴問題，幫助貧困戶脫貧增收，探索精準扶貧“甘肅模式”。

精準扶貧專項貸款孵化于雙聯惠農貸款

精準扶貧專項貸款解決了甘肅的貧困戶資金短缺或者是技術落後等問題，那麼，精準扶貧專項貸款的起源以及發展如何？

甘肅地處絲綢之路經濟帶，有着獨特的區位優勢和産業特色。在推進精準扶貧專項貸款工程中，隴南、甘南兩地以當地特色産業作為突破口，探索出了一些有益的幫扶模式：貧困戶直貸式，龍頭企業（合作社或能人）帶動式。

2012年，甘肅省農業銀行與财政廳進行雙聯行動，即單位聯村，幹部聯戶。雙聯惠農貸款是在特困地區的58個貧困縣，政府出資成立擔保公司，由财政廳貼息，執行基準利率，為貧困農戶提供全程的信貸支持，擔保公司解決了貧困農戶的準入門檻問題。

雙聯惠農貸款啟動以後，取得了良好的成效。據統計，三年來平均每年投放110億，對貧困農戶的收入增長貢獻率在兩個百分點左右，特别是甘南藏區，貢獻率在5%~6%之間。

精準扶貧貸款則起源于雙聯貸款，孵化于雙聯貸款，升華于雙聯貸款，主要包括在雙聯惠農貸款上創新探索建立起來的三大機制，即政府增信機制、銀政共管機制和激勵約束機制。
    中國農業銀行甘肅省分行行長韓國強曾表示，根據甘肅省的統一安排部署，農行承擔甘南藏族自治州、隴南市17.9萬戶、76.96萬人建檔立卡貧困人口精準扶貧專項貸款發放工作。根據精準扶貧專項貸款工程的基本原理和規則，農行設計了“金穗惠農精準扶貧貸款”專屬産品，分别與甘南州、隴南市政府簽訂了合作協議，貸款投放正在紮實有序推進。截至2015年11月末，已投放金穗惠農精準扶貧貸款3.87萬戶、18.67億元。其中，甘南投放1.45萬戶、7.15億元，隴南投放2.42萬戶、11.51億元。

由于貧困村是由國務院扶貧辦認定，甘肅省要求到2017年利用資金互助的方式把所有這些村進行全面覆蓋。不僅僅是通過一般性的小額貸款，還有其他手段，如村級資金互助社。

中國社科院農村發展研究所教授杜曉山長期研究該領域問題，對于精準扶貧專項貸款和小額貸款，他表示，現在看沒有較大區别。精準扶貧專項貸款這個詞相對來說比較準确，扶貧辦從20世紀90年代搞“八九扶貧攻堅計劃”就用小額扶貧貸款這個詞。現在很多人還在用這個詞。專項扶貧貸款是特指的，甘肅省總結曆年扶貧小額貸款的經驗之後，首先設計了精準扶貧專項貸款這麼一款産品。每戶貸款一萬至五萬元，期限一至三年，一年一結息，做到了貸款農戶生産周期與付息周期相匹配；省财政全程全額貼息，農戶享受零利率貸款。初步估算，通過實施精準扶貧專項貸款，可使甘肅貧困農戶三年增收減支達到200多億元，戶均年收益7400元，人均1800元。

扶貧貸款與普惠金融

諾貝爾獎獲得者尤努斯在孟加拉國辦窮人的銀行，他們的做法與甘肅做法有什麼異同？

杜曉山認為，這兩種做法都是幫助貧困群體窮人，但是方法和理念有相同點，也有不同點。兩種做法的宗旨和追求都是為了獲得公平正義的貸款，有利于窮人便利快捷的獲得貸款。但是，項目的設計和某些指導原則是不一樣的，主要體現在：第一，尤努斯的做法幫助窮人，是要保證可持續地幫助窮人。用正常的商業利率幫助窮人信用貸款，而且以婦女為主。隻要遵守規則并到期償還本金，便可以持續永久地獲得貸款，直到該窮人脫貧緻富。但是，甘肅模式是設立最高不超過五萬人民币的貸款額度，而且一次性最長不超過三年，而且要有外部補貼。從商業角度看，與可持續理念不一緻。普惠金融也應該是保本微利可持續發展。但是，如果用這種理念來衡量，跟普惠金融的可持續發展确實是有一定的差距。雖然幫助窮人的理念是一緻的，但是運行的方法不一樣。

韓國強認為，雙方做的都是小額貸款，本質上都是對貧困人群提供小額貸款，但也有内涵上和外延上的區别。

例如，從甘肅的實踐來說，主要幫助最弱勢的群體，必須在有限的時間内幫助改變貧困農戶的生活水平，達到國家脫貧标準。所以力度是不一樣的，整合的資源是不一樣的，所起到的效果也是不一樣的。不同的是，甘肅的雙聯貸和精準扶貧，還建設了一個“四融”平台，作為普惠金融實踐的很重要的一部分，把現代金融服務送到貧困農戶手中。因此，内涵和本質還是有一定區别的。此外，甘肅還強調政府的主體作用，政府征信、銀政共管，這是尤努斯在孟加拉國辦窮人的銀行所不具備的。

追根溯源，精準扶貧專項貸款，是否可以稱之為是一種普惠金融，甚至是特惠金融？

普惠金融這個詞是從英文的Inclusivefinance翻譯而來，它比精準扶貧專項貸款的内涵、外延都要更寬。特惠金融隻是中國人自己創造的概念，例如,弱勢金融是當時農行的董事長向俊波提出的，實際上就是普惠金融。現在的微金融，實際上就是普惠金融，包括小微、小型和微型的貸款，包括所有弱勢群體的貸款，亦包括P2P、互聯網金融針對小額的貸款。國務院已經正式公布《推進普惠金融發展規劃（2016~2020年）》，根據中央的解釋，發放對象是小微企業、農民、城鄉弱勢群體、貧困群體、老年人、殘疾人等。

但是，甘肅的精準扶貧專項貸款，如果貧困戶自身不會經營，可以把錢貸給一個企業和其他的經營主體來運作，實際上又變成了普惠金融。如果龍頭企業不是小微企業，是中型企業，那就不是普惠金融而是普通的傳統金融。

事實上，精準扶貧是普惠中的特惠。從學術層面講，普惠金融是任何人在享受金融服務上沒有差異。但是作為市場行為，資源有限，這是一個客觀事實。而普惠中的特惠就是指貧困農戶，他們是難點中的難點，弱勢中的弱勢。對貧困農戶來說，可能他在一定時間裡，所有的經營收入都不能完全覆蓋貸款成本和利息，商業銀行不可能發放信用貸款，必須通過政府征信的手段解決這個問題，所以說它是普惠中的特惠。通過把各種特殊政策都積聚和運用到這個信貸産品裡來，調動政府财政資金加杠杆，把緻富冗餘力量全部積聚到扶貧開發上來。

問題和風險防範

為推動精準扶貧專項貸款，甘肅省委、省政府還專門召開了“财政＋金融＋貧困戶＋企業或合作社”發展模式經驗交流現場推進會，對精準扶貧專項貸款進行階段性總結和再次安排部署。市縣政府高度重視，探索了許多契合實際、行之有效的方式方法。經過各方面共同努力，截至目前，已發放到戶150多億元，惠及30多萬戶、128萬人。從農業銀行甘肅省分行方面實踐來看，由于啟動時間較短，精準扶貧的效果還有待實踐檢驗，需要經過一段時間的檢驗才能對成效做出準确的預估和判斷。

但是，從雙聯惠農貸款的實踐來說，農業銀行發放了300多億，沒有一筆不良貸款。這得益于精準扶貧貸款建立了三道防線：第一道防線是風險補償基金，3%以内的不良貸款由政府風險補償基金補償；第二道防線是3%的不良貸款，由當地政府和金融機構共同組織清收，通過核銷等方式解決；第三道防線，超過3%的部分列入政府預算通過财政轉移支付資金償還。因此，政府征信機制非常關鍵，它增強了風險管控能力。但更重要的是，選擇的對象主要是從事主導産業的、有生産能力的農戶，同時有一系列配套制度和辦法做保障。

但由于精準扶貧專項貸款工作啟動時間緊、任務重，難免出現各地對政策理解不一、執行不一的問題。從貸款對象看，還需精準定位。從資金使用看，還需精準規劃。從貸後管理看，還需精準聚焦。從貸款期限和額度看，還需精準确定。精準扶貧專項貸款期限一至三年，但在實際操作中，98%以上的貸款期限設定為三年、額度設定為五萬元，而不是因人而異、因産業而異、因需而異，應确定合理的期限、額度。

農行甘肅分行對精準扶貧貸款還是有信心的，建設了“四融”平台，即農業銀行的電商平台，為農村提供普惠金融服務，把線下貸款搬到線上，2016年将精準扶貧貸款全部都要搬到線上。通過一個強大的後台數據庫，對數據分析以後，為下一步決策提供依據。

至于如何進行風險防範？一要落實主體責任。各縣（區、市）政府是精準扶貧專項貸款實施的責任主體，各縣（區、市）長是第一責任人，要逐級落實立軍令狀，層層落實脫貧攻堅責任，嚴格考核。二要落實風險補償機制。省、縣财政、銀行要嚴格按照3.5:3.5:3比例，建立風險補償基金。專項貸款不良率控制紅線為3%，紅線以内的不良貸款由風險補償基金代償，超出紅線部分，由市、縣财政在30日内負責償還，逾期從省财政對縣轉移支付中扣繳。三要探索落實反擔保機制。在精準扶貧專項貸款發放時，各級政府要積極引導貧困戶，用土地承包經營權、宅基地使用權、農機具、農業設施等提供抵押擔保，鼓勵村社幹部擔保、多戶聯保、公職人員擔保、雙聯幹部擔保等為貧困戶提供信用擔保。四要加強政策宣傳。

目前，從公開信息顯示精準扶貧貸款沒有擔保，隻是風險準備金或者風險備用等，當風險準備金無法償還的時候，政府和銀行按照70:30的比例進行承擔。但實際操作是否按此執行，目前尚不清楚。另外，精準扶貧貸款要求不得要農戶反擔保，這說明它是一個純粹的信用貸款，不需要擔保，不需要反擔保，這是政府的扶貧準備金。

此外，如果精準扶貧建檔立卡的農戶有願望借錢但缺乏管理資金的能力時，可以采取讓這些農民入股的方式，把資金貸給龍頭企業或者一些其他的經營主體，來帶動農民的增收和分紅，這等于也是幫助貧困戶。另外，還可以做貧困村的資金互助，這也算小額信貸精準扶貧。據我們了解，貧困村資金互助項目是從2006年開始試點，現在全國已經鋪開兩萬個村左右，當然良莠不齊。但是，甘肅省政府要求，到2017年村一級的資金互助組織要全覆蓋。

是否可複制可推廣？

我們經常說上海自貿區模式是否可複制可推廣，如今，确實推廣了。那麼，對于甘肅的精準扶貧模式，是否可複制可推廣？

精準扶貧專項貸款工程不是簡單的放貸，需要做好一系列的支撐工作。必須把握好三個關鍵因素：首先，要培育富民産業，讓貧困戶使用貸款有方向；其次，要組織多種形式的知識培訓、技能指導，讓貧困戶掌握知識技能，解決貧困戶貸款用不好之憂；第三，産品要有市場能銷售出去，使貸款切實産生效益。隻有這樣，才能貸出成效，才能保證貧困戶脫貧、增收，且可持續發展。

農行在推進精準扶貧專項貸款的同時，主動配合政府，在全省所有行政村布放“四融”平台終端，發揮其融通、融智、融商功能，為農民找到适宜發展的産業，幫助指導農民農業生産知識技能，打通農副産品的銷路，解決農民缺技術、短能力、農産品流通難的問題。

精準扶貧貸款的核心優勢，在于彌補農村貧困人口的緻富短闆、增強其發展後勁，這對其他地區的扶貧攻堅有積極的借鑒意義。

第一，精準扶貧貸款是為貧困戶量身定做的專屬金融産品，是“窮人貸款”，為廣大貧困戶購買生産資料、發展生産提供了資金來源。

第二，精準扶貧貸款，難點是如何防控道德風險、信用風險，尤其是惡意違約風險，各級政府起着關鍵作用。

第三，精準扶貧貸款以政府增信為保障，把資金引向貧困地區，發揮經濟乘數效應，擴大了整個貧困地區的有效需求。

第四，精準扶貧貸款有利于西部地區綠色産業發展，包括旅遊、生态有機産品、中草藥材等，與東部地區形成優勢互補、錯位發展，培育“藍海産業”。

實際上，全國各省扶貧模式挺多，隻是大同小異。“政府+扶貧辦+金融機構”來推動扶貧貸款，也是給貼息和擔保，但是，前提是政府要主動有作為。例如，廣西壯族自治區田東縣，在金融扶貧工作中重點抓信用建設、生态環境，對農民進行金融教育，建立農民誠信的系統，這樣金融機構就願意貸款給農民。甘肅省根據國務院扶貧辦的小額信貸、扶貧貸款、金融扶貧等有關文件發起上述這款精準扶貧專項貸款産品，國務院扶貧辦要求推廣金融扶貧的“甘肅模式”。