被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計為地方每年節省利息2000億元□
口韓曉峰黃棟棟
據财政部統計，截至2014年末，全國地方政府債務餘額15.4萬億元，90%以上通過非政府債券方式舉借，平均成本10%左右。為切實減輕地方政府利息負擔，将存量債務分門别類納入全口徑預算管理，2015年，經國務院批準，财政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金，逐步将存量債務置換為政府債券。該政策實施成效顯著，各地反響普遍較好，但實際操作中也存在一些問題，應當引起關注。
問題
1.政策實施需多方協商一緻，工作推進存在一定難度。置換債券政策實施，需要地方财政部門、存量債務債權人、債務人、有關主管部門等多方，在協商一緻的基礎上共同簽訂協議才能完成，存在一定的協調成本。一方面，由于置換債券利率較低，對當年到期債務，債權人缺乏置換動力。如，有的銀行行動遲緩，地方政府與其當地分支機構協商時，始終得不到總行批複；有的銀行直接出台債務展期政策，即将2015年到期政府債務展期10-20年，利率下調但仍高于地方政府同期置換債券利率，希望以較長年限吸引地方政府采納展期高息政策，維持其貸款規模。另一方面，對當年未到期債務，地方政府亦不能“一廂情願”地強迫債權人置換。
2.置換債券額度超當年到期債務，超額置換較難推進。2015年，财政部分3批向地方下達3.2萬億元置換債券額度，前兩批已實現對2015年到期債務全覆蓋。為防止債券資金在國庫沉澱，地方政府在置換完2015年到期債務本金後，必須繼續置換2015年底逾期債務本金或2016年及以後年度到期本金。實際上，2015年底逾期債務中，不少是因施工進度延遲導緻無法按原約定時間支付工程款，而造成的“名義逾期”，此類賬面逾期既不會罰息，也不會造成政府信用危機。2016年及以後年度到期債務利息較高，置換低息債券很難吸引債權人，隻要地方政府财力較好、違約風險不大，債權人一般不願意提前置換。
3.置換債券分配基于曆史靜态數據測算，無法據實及時調整。2014年末地方政府存量債務清理甄别後，債權債務關系的改變或債務性質的變化，都會導緻存量債務體量變化。然而，2015年置換債券分配額度主要依據清理甄别後2014年末地方政府存量債務中2015年到期債務本金進行計算，測算數和實際數存在差異。如果硬性要求利用3-5年時間完成全部存量債務置換工作，将截至2014年12月31日鎖定的靜态債務納入以後年度預算管理，不符合實際情況。
4.置換債券分類發行使用管理與債務統計存在差異。根據地方政府置換債券發行管理的要求，置換債券分為一般置換債券和專項置換債券，通過公開招标方式發行募得的一般置換債券資金必須用于償還清理甄别後的一般債務，專項置換債券資金要用于償還專項債務。但在實際中，經過清理甄别确定的債務，後期可能因償債來源變化而轉換類型，使用這部分置換債券資金存在“兩難”問題：據實使用，就是置換債券資金混用，存在審計風險；如果不用，在目前債務管理系統操作中，這部分置換債券資金則因未按要求支出而趴在賬上，形成賬面“沉澱資金”。
5.置換債券亟需有效評估，預警未來風險。置換債券的前提是基于未來财力增長，即今後能有更多财力償還展期債務。2015年發行的置換債券最長期限為10年，通過銀行貸款等方式形成的債務被置換的政府債券，需要在2025年以前逐步償還，債務本金總額并未減少。當前經濟下行壓力不斷增大，今後年度财力增長能否滿足置換債券到期還款要求仍是未知，因為缺乏對未來年度償債結構、期限和規模情況的有效評估和預警。
建議
盡管置換債券政策在實施過程中存在一些操作層面的問題，但工作成效十分明顯。各省在分配額度範圍内，自主發行地方政府置換債券，将高息債務置換成為低息債務，将到期債務展期為未來債務，将以地方各級政府信用為擔保上收為以省級政府信用為背書。截至2015年12月11日，全國已發行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%；置換債券額度實現了對2015年到期債務的全覆蓋，将被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計為地方每年節省利息2000億元。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在實施地方政府置換債券政策時，必須注重頂層設計與基層實踐相結合、靜态存量與動态調整相結合、短線延展與長效機制相結合，發揮置換債券政策的最大效用。
一要完善制度和辦法。自2015年置換債券政策實施以來，國務院及相關部委僅在下達地方政府債券額度時提出具體要求，沒有對置換債券的政策範圍、資金管理、組織保障、監督追責機制、實施期限等進行系統梳理、規範布置。目前，财政部已下達2016年置換債券額度上限規模，置換債券政策還将繼續實施，完善置換債券相關制度和辦法是當務之急，必須明确要求、規範管理、壓實責任，确保置換順利開展。
二要注重協調推進。置換債券政策實施推進涉及多個部門，不能單打獨鬥，必須形成合力，特别是牽頭的财政部、中國人民銀行、銀監會等部門，要同頻共振、協調推進、及時通氣，指導幫助地方财政部門、存量債務債權人、債務人、有關主管部門等各方共同參與置換工作，打通政策落地的“最後一公裡”。
三要科學動态調整。一方面，财政部、中國人民銀行、銀監會等相關部門要以2014年末清理甄别地方政府存量債務為底數，拿出具體可行的債務核銷、轉化等操作細則，及時消化無法置換的存量債務；另一方面，在開展債務審計時，相關部門要與審計部門加強溝通，深入分析研究置換債券混用問題的原因，統一标準，對症下藥，區别對待。
四要夯實管理基礎。進一步改進地方政府債務管理系統，增強債務統計的靈活性和可操作性。省級政府要合理安排債券發行時間，及時撥付債券資金，防止在國庫長期沉澱。要高度重視置換債券後所形成債務的未來年度償還情況，加強對償債期限和償債規模的研判，合理選擇債券期限，注重做大财力，不讓債務風險“滾雪球”。
五要加強考核問責。加強對地方政府置換債券資金使用情況的監督檢查，依法依規嚴肅處理違規改變債券資金用途等行為，建立置換債券資金使用情況與新增債券分配額度挂鈎機制。加強對置換債券資金使用、存量債務化解、債務限額控制情況的考核，作為對地方政府債務管理考核指标之一，納入政績考核和對地方黨政領導幹部政府債務管理責任的考核，确保債券資金使用安全有效、債務風險可防可控。
（作者單位分别為安徽省财政廳政府債務管理辦公室，國務院發展研究中心資産管理辦公室）