□肖金成王旭陽
由于基礎設施薄弱、行政壁壘嚴重、遠離經濟中心等原因，川陝革命老區經濟社會發展嚴重滞後，是我國貧困人口最集中的連片貧困地區之一。2016年6月29日，國務院常務會議審議通過《川陝革命老區振興發展規劃》。在基礎設施建設、特色産業培育、加快脫貧攻堅、基本公共服務和生态保護和建設等方面提出了新要求，老區将迎來振興發展的新契機。
川陝革命老區發展概況
川陝革命老區位于秦巴山區，涵蓋四川省的巴中、廣元、達州的全部和南充的5個縣（市）、綿陽的4個縣（市），陝西省漢中的7個縣、安康的3個縣以及重慶的城口縣，共38個縣（市、區），幅員面積9.6萬平方公裡，人口2420餘萬。
川陝革命老區地處“川陝甘渝”三省一市結合部，與成都、重慶、西安三大區域中心城市地緣相近，北臨關中—天水經濟區，南接成渝城市群，是連接西北和西南的交通樞紐。随着老區交通網絡建設的完善，交通樞紐對經濟的輻射帶動作用将逐步顯現。
川陝革命老區是我國古代文化發展最早的地區之一，曆史文化源遠流長，擁有璀璨的漢文化、巴文化、古蜀道文化、三國文化以及各種民俗文化，又是愛國主義教育基地、國防教育基地，紅色文化燦爛。
川陝革命老區擁有得天獨厚的自然資源。一是礦産資源豐富。陝南漢中市已探明儲量的礦産有37種，鐵礦資源尤其豐富。廣元煤炭資源豐富，廣旺煤田已探明儲量4.6億噸。天然氣資源富集，達州普光氣田已探明儲量2510億立方米，是全國最大的海相整裝氣田，達州市天然氣預測儲量達3.8萬億立方米。二是生态資源豐富。區内分布着銀杏、天麻、紅豆杉等珍稀植物，廣元旺蒼縣生态資源密集，有雲豹、紅腹錦雞等14種國家二、三級保護動物，4000多種植物。巴中市森林覆蓋率在60%以上，擁有830平方公裡的生态旅遊景區和41萬畝原始森林。三是旅遊資源豐富。漢中是國家曆史文化名城和國家生态示範建設試點城市，漢江兩岸是油菜優生區，每年都舉辦油菜花旅遊文化節。四川廣元市有6個國家4A級旅遊景區，達州擁有曆史悠久的巴渠文化，全國31個亞類旅遊資源中，達州擁有26個。
川陝革命老區基礎設施薄弱，遠離經濟中心。大部分地區處于我國主體功能區的限制開發區和禁止開發區，生态保護任務繁重，建國以來很少布局重大項目，導緻其經濟發展速度長期低于全國平均水平，甚至低于全國其他革命老區。因此，川陝革命老區被稱為“全國老區中的特困戶”。
川陝革命老區發展滞後的原因
1.地理條件制約交通基礎設施建設。川陝革命老區位于秦巴山區，山高谷深，交通閉塞，道路等基礎設施建設難度大、成本高，這是制約老區發展的重要因素。區域内通鄉油路每公裡工程造價在100萬元以上，通村道路工程造價每公裡在50萬元以上，是平原地區的3倍多，遠遠超出國家補助标準，且地質條件極其複雜，自然災害頻發，為交通基礎設施建設帶來很多不确定因素。老區綜合交通運輸網絡化程度低，鐵路覆蓋範圍不廣，一些貧困縣尚未實現高速公路連通，普通國道和省級公路質量亟需改造升級。老區山地多、平原丘陵少，很多市縣人口分布處于點狀割據狀态。由于曆史、人文、地理原因導緻異地搬遷難度大，基礎設施布控條件不足，一些村莊通電通路成本過高。基礎設施薄弱導緻經濟外部成本過高，工業發展缺乏基本條件，工業園區建設嚴重滞後，産業集聚效果不明顯。
2.地區行政壁壘嚴重。川陝革命老區橫跨川陝渝兩省一市，位于省際交界地帶，遠離省會城市。本區域的城市數量少，規模小，很多縣鄉處于“邊緣”中的邊緣，曆史上長期處于“三不管”地帶。雖然國家在努力推進區域經濟一體化發展，對過去以政府名義對外地産品進入本區域或本地産品流出本區域設置障礙的規定進行了清理并廢除，但在現行行政管理體制和财稅管理體制下，一些隐性壁壘不減反增，限制商品、服務、人才自由流通的現象依然存在。區域内經濟合作比較困難，大部分集中在生态保護領域，在基礎設施互聯互通、共同市場建設、産業錯位發展、人才資源共享等方面缺乏動力，導緻城際基礎設施難以共建共享、産業重構現象嚴重、人才流動成本居高不下。直到2013年底，陝西漢中至四川巴中高速公路，省界交會處長約13公裡的米倉山特長隧道仍未修通，省界路段往往難以同步建成通車，路網規模效益難以發揮。在勞動力流動方面，住房公積金、失業保險、養老保險關系的正常轉移接續等工作還沒有真正展開。
3.經濟發展和生态保護矛盾突出。川陝革命老區是全國極為重要的生态功能區。區内的秦巴生物多樣性生态功能區是全國25個國家重點生态功能區之一，也是我國重要的生物基因庫和綠色生态屏障，屬于限制開發區，生态保護的任務非常繁重。與此同時，該地區還是秦巴山區集中連片貧困區，是2020年實現貧困人口全部脫貧、全面建設小康社會的重點和難點地區，發展壓力很大。過度開發導緻生态危機和自然災害，而限制或禁止開發又會使經濟缺少發展條件而活力不足，生态保護和經濟發展的矛盾十分突出。如位于四川廣元市的米倉山地區，農民開荒種糧，植被破壞嚴重，水土大面積流失，導緻滑坡、泥石流、山洪等自然災害頻繁發生。
4.人才技術資源匮乏。川陝革命老區人才技術資源匮乏，缺乏科技創新能力，内生發展能力不足。主要表現在兩個方面：一是人才技術資源短缺。由于經濟落後，生活條件艱苦，高校畢業生大多選擇區外就業，當地人才大量流失，同時外界人才引進困難，導緻當地勞動力素質偏低。尤其是适齡勞動力大多外出務工，農村空殼化現象嚴重。據統計，川陝革命老區每年外出務工人數達600萬以上，相當于總人口的1/4。二是人才結構問題突出，關鍵技術崗位人才短缺，行政崗位人員冗餘。以巴中市為例，截至2015年底，全市注冊護士共有4808人，按照國家衛計委相關規定，護士和護理病人的比例應該為1：2.5，而巴中市醫護人員和病患比例在1:10左右，醫護人員缺口很大，其原因是因為醫院編制少、待遇低。人才技術空心化無力支撐老區工業化、城鎮化發展。
加快川陝革命老區發展的對策
1.促進基礎設施互聯互通，打破制約發展的瓶頸。加快交通網絡體系建設。以推進老區交通基礎設施互聯互通為重點，加強與國家公路、鐵路網規劃的銜接，加快省道、專支線鐵路規劃建設。建議把寶雞至南充線、漢中至南充段的新建鐵路，納入國家中長期鐵路路網規劃，打破秦巴山區及其川東北區域交通瓶頸。加快廣元至巴中鐵路擴能改造，建設漢巴南快速鐵路，構建巴中、達州、廣元、漢中等區域性交通運輸樞紐。建成成都經安嶽至重慶、巴中經廣安至重慶等高速公路，擴大向東交通通道。加快建設綿陽至九寨溝高速公路，建成巴中至桃園高速公路，向北經陝西、甘肅對接歐亞大陸橋。提高縣際及通縣公路的技術等級和通行能力。繼續推進農村公路通達工程、通暢工程和農村客運網絡化工程。規劃研究巴中機場、綿陽機場，改擴建南充、廣元機場。加強漢江、嘉陵江等航道整治，完善通航設施，建設廣元、安康等港口，以構建長江經濟帶綜合立體交通走廊。
加快水利設施體系建設。加強水資源開發利用，科學劃定飲用水源保護區，建設一批支撐老區發展的重要水源工程，進一步加強農村飲水安全工程，提高區域水資源供給能力。加強水利工程建設。興建城口龍峽、巴州天星橋等大中型水庫，因地制宜開發利用地下水源，有效緩解工程性缺水問題。健全防洪減災體系。建設長江幹支流防洪工程，實施長江幹流、漢江、嘉陵江等河流治理工程，加強三峽庫區、丹江口庫區、漢江上中遊等地區水土保持，做好山洪地質災害防禦，提高防洪減災能力。
加快能源保障體系建設。推進電網和天然氣管道建設，加快城鄉電網聯網，推進城鄉電網一體化，重點建設安康——重慶萬州輸變電工程，積極開發漢江、嘉陵江水能資源，構建覆蓋全區輸配電體系，提高輸變電能力和供電質量。加強區域内天然氣管網建設和改造，規劃開發鎮巴油氣田、廣元煤層氣、巴中、達州天然氣等資源。加強農村能源建設，繼續實施農村電網改造升級，實現“戶戶通電”。
加強信息網絡體系建設。加快通信體系建設，建設覆蓋城鄉的通信網絡，加強建設新一代移動通信、下一代互聯網、數字電視、衛星通信等網絡設施建設，推進電信網、廣電網和互聯網“三網融合”，加快推進物聯網應用，大力發展電子商務，提高信息化服務水平。加強網絡信息安全和應急網絡保障體系建設，增強應對突發事件的應急通信能力和網絡信息監測、預警、管控能力。
2.轉化資源優勢，積極培育特色産業。依托特色農産品資源發展特色農業和農産品加工業。利用核桃、香菇、木耳、天麻、杜仲、花椒、山桐子、富硒茶等資源優勢，培育特色山珍、中藥材、經濟林果等特色産業。統籌規劃産業園區，因地制宜發展特色産業園區，引導推動現有企業向園區集中，推動綠色、有機産品認證，積極申報國家地理标志産品，創建市場品牌。推進農産品網上推介、洽談和交易，開辟農産品流通的綠色通道。
依托豐富的天然氣資源，引進一批産業鍊長、附加值高、帶動力強的天然氣化工項目，規劃建設集勘探開發、綜合利用、精深加工于一體的國家天然氣創新開發利用園區，培育發展新能源汽車及配套産業。增加中央财政轉移支付資金規模，在天然氣能源項目審批等方面給予政策傾斜。研究提高老區礦産、油氣資源開發收益地方留成比例。建議由中央協調解決“川氣東送”銷售環節的稅收及附加分享事宜，在分成比例上充分考慮資源輸出地的後續成本和共享程度。
依托秦巴山區豐富的綠色生态資源、紅色旅遊資源和曆史文化資源，大力發展生态旅遊、紅色旅遊和文化産業。改善旅遊交通條件，以高級公路、鐵路和機場為依托，加強重點旅遊景區對外交通連接，構建“大旅遊”格局；打造具有顯著競争優勢的區域旅遊産品，實現資源、資金和管理的優勢互補，避免旅遊項目低水平重複建設。建設和完善重點景區的基礎設施建設，增強旅遊接待能力。深入挖掘巴蜀文化、三國文化、漢水文化，大力發展文化産業，培育一批文化産業龍頭企業，推動文化産業發展壯大。
3.借勢發展，加快培育區域性中心城市。增強老區與關中—天水經濟區、成渝城市群的經濟聯系，建設連接兩大經濟區的經濟走廊，加強與毗鄰經濟發達地區的合作，實現借勢發展。加快培育區域中心城市，發揮城市對周邊地區輻射帶動作用。
加快産業集聚。以國家高速公路北京—昆明、漢中—南充高速公路和寶成鐵路、西城鐵路為依托，重點建設漢中、綿陽、達州、南充、巴中、廣元等區域性中心城市。提高區域性中心城市集聚要素的能力，每個城市規劃建設一定規模的産業集聚區，将其作為産業發展的平台。構建産城融合發展新格局，共同開拓區域内部市場，積極推動區域産業分工和協同發展，實現錯位發展。
完善區域性中心城市功能。完善交通樞紐的功能，完善水利、能源、電信基礎設施配套服務。優化空間結構，提高城市對區域發展的輻射帶動能力。建立區域一體化公共服務、政策、信息平台，促進要素在不同行政區之間自由流動。以區域中心城市為中心，加快培育和發展中小城市和小城鎮，促進城鎮網格化發展。完善重點城鎮基礎設施建設，增強公共服務功能，促進農村人口就近城鎮化。
4.加強開放合作，建設統一市場。規範招商引資行為标準和準則，實行相對統一的土地、稅收政策，規範産業發展秩序。在産業準入、産品質量檢測、環境排放标準和監測等方面加強合作，消除行政壁壘。鼓勵跨地區産業融合，探索采取飛地經濟、組建聯盟、整合地理标識、整體營銷等方式深化合作，壯大優勢産業集群。大力發展電子商務，建立高效、通暢的商貿流通體系，促進區域内商品市場的一體化建設。建立統一的勞動力市場，加強就業制度改革，在勞動保險、養老保險和失業救濟方面統一标準，降低勞動力跨省流動成本。制定相應
推進區域一體化建設。建立區域協調機制，打破行政分割，發揮比較優勢，促進交通、水利、能源、信息等基礎設施共建共享和優勢戰略資源的共同開發利用。在規劃、建設、投資、管理和運營上，統一布局、聯合建設、共同出資、利益共享、責任共擔，有效整合區域資源，實現優勢互補，提高區域整體經濟效益。制定區域規劃條例，通過基礎設施對接、産業資源共享、旅遊景點互連、生态環境共建，促進老區一體化協調發展。在資金來源上，建議借鑒長三角設立“合作與發展共同基金”的經驗，在川陝革命老區内部設立“革命老區一體化發展基金”，用于支持跨行政區的基礎設施建設、産業協調發展、科技創新、環境治理和生态補償，基金的來源按各城市财政收入的一定比例繳納。
5.創新扶貧開發方式，深入開展開發式扶貧。實施精準扶貧，探索精準扶貧中的産業化之路，努力實現精準扶貧産業化，産業扶貧精準化。創新精準扶貧方式，探索扶貧開發市場化模式，積極謀劃一批精準扶貧工程，實施教育扶貧、旅遊扶貧、電商扶貧、金融扶貧。大力推進職業教育，實行“9+2”義務教育模式，9即九年制義務教育，2即2年制職業教育，有條件的市縣可實行十二年義務教育。設立教育扶貧基金，将在校貧困生納入教育救助範疇，從根源上阻斷貧困代際相傳。利用老區豐富的旅遊資源，大力發展旅遊産業，培育旅遊龍頭企業，将旅遊業發展成為老區支柱産業。鼓勵信息基礎設施完善、産業開發基礎良好、物流條件便利的村鎮開展電商扶貧工作。推動政銀合作，加大易地扶貧搬遷投入和扶貧小額信貸支持，探索實行資産收益扶持制度，将财政資金投入形成的經營性資産折股配置給貧困戶。
優化扶貧資金使用模式。針對過去扶貧“點多、面廣、量大、資金少”的局面，優化扶貧資金投放結構，确定重點扶持村鎮、人口、産業，做到有的放矢。借鑒“貧困村互助資金”管理和使用方式，設立“扶貧合作互助基金”，發揮财政資金的放大效應，提高農戶和社會資本在扶貧開發中的參與度。加大對扶貧龍頭企業貼息貸款的支持力度，鼓勵企業在貧困村建立産業基地，優先吸納安置貧困地區富餘勞動力就地就近轉移就業，為貧困農戶提供技術、市場、信息等服務，幫助扶貧對象參與特色産業開發。做好老區内貧困人口建檔立卡工作，做好貧困人口精準識别。凡是定向招聘貧困家庭或殘疾人家庭的勞動力的企業，根據就業人數給予财政補貼。建立幹部駐村幫扶工作制度，開展“聯村聯戶”工作，以定點扶貧、對口支援、下派鍛煉等多種方式，落實幫扶責任，将扶貧成果納入幹部考核制度，并與幹部任職挂鈎。
6.實施生态文明共建，促進區域綠色發展。堅持生态文明理念，節約利用資源、保護生态環境，倡導低碳經濟，建設綠色、生态革命老區。建立和完善生态補償機制，加快建立“環境财政”，把環境财政作為公共财政的重要組成部分，加大财政轉移支付中生态補償的力度。加大各項資源稅費使用中用于生态補償的比重，并向重要生态功能區和自然保護區傾斜。積極探索市場化生态補償模式，引導社會各方參與環境保護和生态建設。開放生産要素市場，使資源資本化、生态資本化，積極探索碳排放權、資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式。推進生态環境保護一體化建設，以産權交易共同市場為平台，建立統一的排污權、碳排放交易市場。積極争取國家碳彙交易試點，項目交易所得資金用于區域生态環境維護和各項民生支出。
實施跨界污染聯防聯控機制。深入推進區域内生态環境規劃、環境保護設施、環境監測布局、管理監督機制一體化建設。搭建環境監測一體化平台，推進區域環境監測網絡一體化，實現區域環境信息共享，提升區域環境監管水平。建立健全環境監測質量管理制度，統一環境監測技術體系完善環境質量評價體系。建立一體化應急監測、預警移動平台及空氣質量預報預警平台，提升區域環境監測預警與應急能力，建立健全環境事故應急處理的協調聯動機制和跨區域聯合執法機制，統一區域環保執法尺度，規範環境執法程序，推進環境預警應急響應和執法聯動化。推動空氣質量數據聯網，加快大氣自動監測數據共享，按照國家新修訂的《環境空氣質量标準》實時發布空氣質量監測數據。
（作者分别為國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長、中國社科院研究生院博士生導師；中國社會科學院研究生院博士生）