江蘇省淮安市袁集鄉村民正在收割水稻2017年中共中央一号文件部署了本年度農業供給側結構性改革的任務，即“要在确保國家糧食安全的基礎上……促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生态可持續、更加注重滿足質的需求轉變。”其核心就是新時期的農業結構調整。
農業結構調整的背景和主要任務
結構調整是農村改革的核心任務之一。從改革開放以來30多年的曆程看，中央在政策上曾三次明确提出農業結構調整的任務。第一次是1985年，當年的中央一号文件提出：“大力幫助農村調整産業結構”“支持發展畜牧業、水産養殖業、林業等産業。”第二次是1998年，在糧食和其他農産品大幅度增長，由長期短缺到“總量平衡、豐年有餘”的前提下，中央提出了農業結構的“戰略性調整”。第三次是2015年中央一号文件提出“深入推進農業結構調整”。2017年中央一号文件是對2015年一号文件精神的繼承和深化，詳細部署了本年度乃至今後一個時期農業結構調整的任務。本次農業結構調整的背景主要有：第一，部分農産品由于政策性因素導緻“三量齊增”，最突出的就是玉米，近年來，生産量、進口量和庫存量都在增加，東北地區庫存量甚至超過了一年的生産量。第二，部分農産品出現區域性、季節性過剩，造成生産能力的浪費，如蔬菜。第三，大部分農産品的供給質量達不到消費者的要求，突出表現為奶制品，自2008年“三聚氰胺”事件以來，消費者的信心遠沒有恢複，2016年奶粉的銷售量甚至比2015年低2%。上述問題的集中表現，就是2016年農民收入出現了13年來的首次增幅下降，使得人們對2020年能否實現農民收入倍增計劃出現了疑問。這次農業結構調整，就是要解決中國農業結構中長期積累下來的矛盾和問題，不僅從近期着眼于農民收入的持續提高，從遠期或者根本上看，對于提高現代農業發展水平，提高農業整體競争力具有十分重要的意義。
從一号文件看，本次農業結構調整的任務主要有：第一，在結構平衡的基礎上實現總量平衡。1998年中央提出農業結構戰略性調整的前提是國内農産品總量供給基本平衡且豐年有餘，而當前中國面臨的既有總量供給不足問題，也有結構不平衡問題。從總量上看，自2004年以來，中國農産品進出口就一直處于逆差狀态，而且基本上呈持續擴大趨勢。2015年，中國谷物淨進口3218.2萬噸、大豆淨進口8169.4萬噸，棉花淨進口175.9萬噸（棉花替代性産品棉紗進口234.5萬噸），食糖淨進口484.6萬噸，農産品貿易逆差達到462億美元。這就意味着，當前土地、水等資源生産出來的農産品已經難以滿足中國13.75億人口的需求，必須借助外部資源。總體上看，中國的土地密集型農産品（如糧食、棉花、油料等）不具有比較優勢，但勞動密集型農産品（如蔬菜、水果、水産品等）具有較明顯的比較優勢。這就需要在谷物基本自給的大前提下加大優勢農産品生産力度，同時對比較劣勢的農産品保證一定的生産量，通過國際貿易實現農産品供給的總量平衡。第二，實現農業的綠色生态可持續發展。新世紀以來，盡管糧食生産實現了“十二連增”，2016年雖然比2015年減少104億斤，但仍然是曆史上第二個豐收年。而與此同時，我們對資源的消耗也是前所未有的。我們用世界上9%的耕地、6%的淡水，養活了20%的人口，發展方式可用高投入、高産出、高速度、高資源環境消耗、高污染、粗放式發展來概括。在全國污染總量中，農業污染占一半以上。這樣的發展方式是不可持續的。為此，2015年7月，國務院辦公廳發布了《關于加快轉變農業發展方式的意見》（國辦發〔2015〕59号），提出了“堅持化肥減量提效、農藥減量控害，建立健全激勵機制，力争到2020年，化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40%以上”的目标。這一目标也需要通過結構調整來實現。第三，提高主要農産品的質量和安全水平。農業的粗放式發展也造成農産品質量下降、安全水平不高且食品安全事件頻發。農業結構調整不僅包括量的增減，也包括質的提升，通過提升農産品質量增進農業經營效益，提高農業的整體競争力。
福建省甯化縣農民在蔬菜大棚采摘成熟的西紅柿怎樣調整農業結構
2017年中央一号文件對農業結構調整從多方面進行了部署，概括起來主要有五大方面。
調主體。經營主體不同是這次農業結構調整與上兩次結構調整的最重要區别。新世紀以來，尤其是2008年中共十七屆三中全會以來，由于《物權法》出台、外出農民工越來越多等各方面原因，土地流轉以及随之興起的新型農業經營主體如雨後春筍。目前，全國在工商行政管理局系統注冊的農民專業合作社接近180萬家，經營面積在50畝以上的家庭農場340萬家以上，各類農業産業化龍頭企業12萬家以上。另外，休閑農業、會展農業、城市農業、創意農業、工廠化農業等新産業、新業态不斷湧現，它們是新時期農業結構調整的主體。而前兩次結構調整主要以單家獨戶的小農戶為主。根據一号文件精神，2017年，還要加強以下幾方面工作，一是繼續培育新型農業經營主體和農業服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種等方式推進規模經營，尤其要通過土地托管等方式，實現服務帶動型的規模經營，即服務規模化。山東省供銷社系統在土地托管方面已經取得了一系列經驗，應認真總結，在條件許可的地區推廣。二是積極發展生産、供銷、信用“三位一體”綜合合作，鼓勵有條件的合作社在産品生産銷售、生産資料供應等服務的基礎上積極發展信用合作，使合作社全方位為成員提供服務。三是積極發展以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。所謂田園綜合體就是在一個較大的區域或流域内，依靠一個或多個農民專業合作社這樣的經營組織建立起來的具有多重功能的新型業态，在單個合作社發揮作用不足的地方還可以組建聯合社。在這樣的框架下，既能夠發揮農戶分散經營的優勢，又能夠發揮合作社或聯合社統一經營的優勢。
劃分功能區。一号文件提出了建立三大農産品生産功能區的政策思路。即稻谷、小麥、玉米等糧食生産功能區，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農産品生産保護區和園藝産品、畜産品、水産品、林特産品等特色農産品優勢區。三大功能區的劃分要以主體功能區規劃和優勢農産品布局規劃為依托，充分發揮市場機制的優勢，在不同功能區實施不同政策，在糧食生産功能區确保谷物基本自給、口糧絕對安全，不斷提高品質，發揮小雜糧的競争優勢；在特色農産品優勢區充分發揮勞動密集型農産品的價格優勢，進一步提高國際市場競争力，進而提高種植農民的收入水平，并争取在國際市場上的話語權；在重要農産品生産保護區，要充分利用WTO規則，在精心核算的前提下确保一定的産能，并盡可能使大豆、糖類、橡膠等重要農産品的國内生産免遭國際市場的沖擊，确保這類産業的健康發展。三類農産品生産功能區的劃分體現了2001年加入WTO以來，中央政府應對國際農産品市場沖擊的最新政策成果，具有很強的針對性和可行性。
進一步推進三元種植結構。三元種植結構是2015年中央一号文件提出的，即“加快發展草牧業，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。”其要點在于：第一，在調減玉米種植面積過程中适當增加青儲玉米所占比重，尤其在農區畜牧業發達地區，增加青儲玉米面積可以降低畜牧業養殖成本，提高畜産品（奶、肉等）質量。第二，利用倒茬、荒地、灘地等資源種植飼草，解決畜牧業飼料不足問題。第三，種植業和養殖業緊密結合，畜牧業的糞便經過處理後作為種植業的肥料，既節省購買化肥所需要的資金，又實現資源的循環利用。2017年的一号文件體現了上述精神且進一步深化、具體化。主要表現在：其一，提出“穩糧、優經、擴飼”六字方針，擴大種植飼料作物不與糧食和經濟作物争地。事實上，隻要充分利用現有土地資源，如河灘地、荒地、撂荒地、倒茬地等，加上青儲飼料，基本可以解決飼料不足問題。其二，“大力培育現代飼草料産業體系”，把飼草、飼料當作一個産業來抓，而不是畜牧業的附屬物。通過發展飼草料産業，不僅能夠滿足畜牧業發展的需要，還有可能為農民收入找到新的增長點。其三，引導畜牧業産能向環境容量大的地區和玉米主産區轉移，降低畜牧業發展成本。同時，加快品種改良，着力發展牛羊等草食畜牧業，改善國民膳食結構，提高國民健康水平。
充分利用國内國際兩個市場、兩種資源。2004年以來農産品貿易淨逆差且持續擴大的現實表明，中國現有的土地等資源不足以養活13.75億人口，遑論2020年的14.2億。因此，充分利用國際市場，适當進口，尤其是進口一部分高檔農産品，不僅可以滿足國内消費者的需求，還能夠減輕國内資源環境壓力。當然，要采取有效的進口策略，通過國際貿易實現國家整體利益最大化。對此，2017年的中央一号文件主要從四個方面進行了部署。第一，擴大優勢農産品出口。對于蔬菜、水果、水産品等勞動密集型農産品，目前在國際市場上價格優勢比較明顯，在生産環節要繼續提高食品安全水平，降低生産成本；同時提高組織化水平，包括生産環節、流通環節的組織化，也包括出口環節的組織化、一體化，提高在國際市場上的話語權。第二，依法對進口農産品開展貿易救濟調查，尤其對大豆、糖料、橡膠等被進口産品沖擊較大的重要農産品展開貿易救濟調查，進而采取相應的扶持措施。第三，以“一帶一路”沿線及周邊國家為重點，推動農業走出去，加強農業對外合作，培育具有競争力和重要國際影響的現代化大型農業集團。第四，充分利用全球最大農産品進口國的地位，影響并參與國際農産品貿易規則和國際标準的制定和修訂，推進與相關國家的農産品認證結果互認互信，優化中國農産品國際貿易環境。
現代農業示範園區工人在采摘人參果推行綠色生産方式。注重綠色生産方式和農業可持續發展是今年一号文件的顯著特點之一。文件在引言部分就提出了“農業增效、農民增收、農村增綠”，第一次提出“增綠”的理念且與“增效”“增收”并列。在正文中，文件在第二部分從四個方面部署了這一工作。具體而言，一是推進農業清潔生産。提出繼續推進化肥零增長行動，鼓勵用有機肥替代化肥，促進農業節本增效。鼓勵發展循環農業，促進種養結合和農業廢棄物資源化，以補貼為基本手段促進農作物稭稈的多元化利用。二是基于我國“人多、地少、水缺”的資源特點，提出實施農業節水工程，逐步完善田間節水設施，開發節水農作物品種，大力普及噴灌、滴灌等節水灌溉技術，加大水肥一體化等農藝節水推廣力度，全面推行農業水價綜合改革。三是集中治理農業環境突出問題，如重金屬污染耕地的修複、休耕輪作計劃的實施、農業面源污染的治理、東北黑土地保護、設施農業土壤改良等。四是提出加強重大生态工程建設，如全面推進大規模國土綠化行動、啟動長江經濟帶重大生态修複工程、繼續實施林業重點生态工程、推進沙化土地封禁與修複治理、加強重點區域水土流失綜合治理和生态修複治理等。
孔祥智中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，黨委書記兼副院長