DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2017.06.007
東盟成立的背景與一體化曆程
2017年是東盟成立50周年。在半個世紀的曆史演進中，東盟的一體化曆程大緻可分為三個階段。
一、冷戰時期的東盟（20世紀60年代末至80年代末）
東盟（ASEAN）是東南亞國家聯盟（theAssociationofSouth-EastAsianNations）的簡稱，成立于1967年8月8日，創始成員有印度尼西亞、泰國、新加坡、菲律賓和馬來西亞五國，是一個政府間、區域性、一般性的國家聯合會（協會）[1]。二戰後東南亞國家的聯合過程可以追溯到20世紀50年代初。當時，東南亞地區形成了以美蘇兩大國為首的軍事集團對峙的格局。1954年，美、英、法、澳、新、巴（基斯坦）以及菲律賓和泰國在馬尼拉簽署了《東南亞集體防務條約》，并于次年在泰國成立了“東南亞條約組織”（SEATO），其目的是“聯合抵制共産主義在亞洲的擴張”。然而，這個試圖仿效“北約”的反共組織因内部糾紛一直未能有效履行防務行動，拖到1975年被迫解散。
東盟成立的初衷也是為了共同防禦共産主義勢力在東南亞的蔓延，并與美國等西方國家保持密切關系。但這些從西方殖民統治下獨立出來的中小國家，又有着強烈的民族自主意識，有聯合起來抵禦外部勢力威脅的訴求。1961年，為了尋求地區安全合作，馬來亞、泰國和菲律賓三國成立了“東南亞聯盟”（theAssociationofSouth-EastAsia,ASA），但不久就因馬來西亞聯邦的建立和菲馬領土争端而夭折。1963年，在印尼推動下成立的“馬菲印聯盟”（又稱“馬菲印多”，Maphilindo），僅生存了三個月就因馬印尼沖突而解體了。[2]這一階段，東南亞國家内部的沖突是其聯合的主要障礙。
1965年，印尼政局巨變，強人蘇哈托上台後實行與鄰國和解政策，終止了與馬來西亞的對抗。同年底，馬科斯就任菲律賓總統後也積極改善與鄰國的關系，不久菲律賓便與馬來西亞複交。印尼、馬、菲三國關系緩和。1965年8月，新加坡脫離馬來西亞聯邦而獨立。這個小島國對區域合作的願望強烈。另外，曾卷入越南戰争的泰國，此時其國内也出現了要求擺脫美國控制、尋求和平中立和區域合作的呼聲。東南亞出現了有利于這些國家聯合的形勢。1967年8月8日，印尼、泰國、新加坡、菲律賓四國外長和馬來西亞副總理共同簽署《曼谷宣言》，宣告成立東南亞國家聯盟。此後，東南亞國家的聯合終結了以往反複折騰的狀态，進入了相對穩定、發展和壯大的曆程。
東盟的誕生揭開了東南亞地區國際關系新的一頁，同時也拉開了東南亞區域一體化的序幕。東盟首次在國際社會顯示中小國家團結力量的實踐是在1971年提出建立東南亞“和平、自由和中立區”的政治主張，要求有關大國承認和尊重這一主張，使該中立區不受外部大國的任何幹預。[3]這是東盟成立後首次以“一個聲音”陳述己見，引起了國際社會的重視。但是，除此之外，東盟早年的各領域合作仍處于“磨合期”，乏善可陳。
1975年，越南統一南北後，加大了對老撾和柬埔寨的政治和軍事影響力，其背後更有蘇聯的支持。東盟國家擔心這些來自本地區的“共産黨政權的威脅”會影響自己政局的穩定，産生了加強聯合、保障地區安全與和平的迫切感。1976年2月，第一次東盟首腦會議在印尼巴厘島舉行，會議簽署了《東南亞友好合作條約》（TAC）以及強調東盟各國協調一緻的《巴厘宣言》。這兩份文件指明了東盟國家加強合作的目的，即“消除颠覆活動對國家穩定的威脅，增強各成員國和東盟的抗禦力（resilience）”。[4]自此，該條約成了東盟的主要準則，并且成為東盟與世界各大國進行對話的重器。2005年東盟創辦“東亞峰會”時，簽署該條約成為域外加入該峰會的必要條件之一。
1976年是東盟發展進程中的一個重要節點。這一年東盟在雅加達設立了秘書處，完善了組織結構。此後，東盟成員國加強了政治、經濟和軍事領域的合作，并實施了經濟發展戰略，推動經濟迅速增長。東盟逐步成為一個有一定影響力的區域性組織。尤其是通過1979年在和平解決柬埔寨問題中所發揮的積極作用，東盟顯示出了其重要的國際影響，為自身赢得了聲譽。
二、冷戰結束後的東盟（20世紀80年代末至90年代末）
20世紀80年代末至90年代初，東歐劇變、蘇聯解體，美蘇在東南亞地區的争霸也随之消停。在此背景下，印支國家（越南、老撾、柬埔寨）與東盟國家（印尼、菲律賓、文萊[5]、新加坡、馬來西亞、泰國）相互接近，從對抗走向合作。發展經濟取代政治鬥争成為各國優先考慮的事項。後冷戰時代，東盟審時度勢，及時調整内外戰略，不失時機地發展自己，取得了巨大的成功。
第一，擴大成員，樹立“東南亞十國共同體”建設目标。東盟成立之初就有将成員擴大至整個東南亞地區的打算，其成立宣言指出：“對贊成其目的、原則和宗旨的所有東南亞國家開放”[6]。但在冷戰背景下，宏願難成。冷戰結束後，東盟積極與印支三國和解，化敵為友，不失時機地讓越、老、柬加入《東南亞友好合作條約》，使之成為東盟的觀察員，同時又與長期受孤立的緬甸加強聯系。1994年5月，東盟成功将東南亞十國[7]代表召集于一堂，簽署《建立東南亞十國共同體設想的聲明》，攜手邁向“大東盟”目标。從1995年7月到1999年4月，越、老、緬、柬先後加入東盟。東盟的擴大，顯著提高了其經濟實力和國際影響力，增強了其在國際問題中的發言權和與大國磋商中的“議價權”。
第二，成立“東盟自由貿易區”（AFTA），推動經濟一體化。這一時期，世界各地掀起了區域經濟一體化浪潮。東盟曆來對外部壓力反應靈敏，其對策便是加快自身的經濟一體化。1992年1月，東盟第四次首腦會議确立了“從1993年起的15年内建成東盟自由貿易區”的目标，并批準了《共同有效關稅計劃》，取代1978年開始實施的《特惠貿易安排協定》。[8]2002年，東盟自由貿易區啟動。東盟自由貿易區的建設過程也是東盟經濟一體化的進程。當前，東盟已經成為東亞和亞太地區的一個重要經濟一體化組織。
第三，創立“東盟地區論壇”（ARF），主導地區安全機制。冷戰結束後，東盟為維護自身安全利益和避免在地區安全事務中的發言權遭弱化，于1994年發起成立了由其主導的“東盟地區論壇”，邀請其主要對話夥伴加入論壇，讨論東南亞地區安全問題。論壇設立了推進“建立信任措施”“開展預防性外交”等議程，以期達到解決地區内争端和沖突的目的。目前，“東盟地區論壇”已有27個成員，成為亞太和東亞地區重要的多邊安全機制。“東盟地區論壇”的成功運作，極大地提高了東盟的國際威望，創造了“小國領導大國”的奇迹。
第四，抵禦金融危機，開創東亞經濟一體化進程。1997年7月，一場空前嚴重的金融危機在東南亞爆發，東盟國家的經濟、政治、外交受到強烈沖擊。在此危局之下，東盟求助西方大國和國際金融機構，但并未得到有效支援。與之相反，中國堅持人民币不貶值，并伸出了援助之手。東盟深感自身力量有限，必須聯合周邊大國才能共同抵禦金融危機。1997年12月15日，由馬來西亞發起的東盟—中日韓領導人非正式會議在吉隆坡舉行，其主要議題便是如何應對東亞金融危機的燃眉之急。此次會議開創了東亞經濟一體化進程，之後便形成了“10+3”合作機制，東盟成為東亞區域合作的主導者。
4月29日，為期四天的第30屆東盟峰會在菲律賓首都馬尼拉落幕。這是東盟10國領導人在東盟成立50周年之際的首次聚首。他們一緻認為，東盟在過去50年所取得的各項成就值得驕傲，并承諾将繼續緻力于打造一個東盟人内心認同的開放、和平、包容、有彈性、穩定和繁榮的地區組織。三、進入21世紀的東盟（2000年至今）
進入21世紀，東盟的主要精力放在了發展經濟、加強自身一體化、建設東盟共同體、推動東亞區域合作上，并藉此鞏固了其在地區事務中的中心地位。總的來看，東盟在以下幾個方面都取得了成功。
第一，主導“10+3”進程，推動東亞區域一體化。1997年12月首次“10+3”東亞領導人峰會在東盟主持下取得巨大成功。但與此同時，東盟也意識到自身分量有限，東亞的經濟重心不在東南亞，而是在東北亞。中日韓三國的經濟總量占了“10+3”的90%以上，東盟十國不足10%。東盟必須借助與中日韓三國的合作，才能更好地發展自己。這種認識促使東盟将“10+3”峰會機制化，并通過制定議程和合作框架将“10+3”峰會與東盟峰會連在一起開等規定，主導了“10+3”合作進程。東盟的這些做法，得到了中日韓三國的認可，尤其是中國的大力支持。
第二，成立“東亞峰會”，登上亞太國際舞台。2005年，東盟在“10+3”框架基礎上成立了“東亞峰會”，先後把澳大利亞、新西蘭、印度和俄羅斯、美國拉進峰會，将視野從東南亞擴展到東亞、南亞和廣闊的亞太地區，将多邊合作從經濟領域擴大到政治、安全等領域。東盟為加入“東亞峰會”制定了三條标準：必須是東盟對話夥伴、必須與東盟簽署《東南亞友好合作條約》、必須與東盟有“實質性”的關系，從而将主導權牢牢掌握在自己手裡。經過多年發展，東亞峰會成員從“10+3”“10+6”發展到“10+8”，東盟藉此進入了“亞洲權力中心”，大幅提升了國際地位。[9]
第三，簽署《東盟憲章》，建設東盟共同體。2003年10月，第九屆東盟首腦會議發布《東盟協調一緻第二宣言》，提出建設東盟共同體的藍圖和時間表。“東盟共同體”由“東盟經濟共同體”“東盟政治安全共同體”和“東盟社會文化共同體”三大支柱構成，計劃在2020年建成。2005年，東盟又宣布将東盟共同體提前到2015年建成。2007年，第13屆東盟首腦會議簽署了《東盟憲章》，作為東盟共同體的法律框架。這是東盟曆史上首次以法律形式來框定一體化的進程、目标和路線圖。《東盟憲章》賦予了東盟組織的“法律人格”，增強了“東盟特性”，使東盟組織更加具備“國家”的特點。[10]
需要指出的是，一方面，“東盟共同體”并非歐盟那樣的高度一體化組織，其一體化程度相對較低。另一方面，“東盟共同體”既是目标也是過程，是兩者的結合體。2015年底，東盟宣布如期建成了“東盟共同體”，但實際上就連“東盟經濟共同體”還有近10%的指标沒有完成，更不用說難度更大的“東盟政治安全共同體”和“東盟社會文化共同體”了。之後，東盟又宣布将繼續建設東盟共同體，制訂了《後2015東盟共同體願景》文件，通過了《東盟邁向2025年吉隆坡宣言》，規劃了未來十年東盟共同體建設的路線圖。由此可見，“東盟共同體”建設将是一個長期的過程。
第四，主導RCEP，抗衡TPP，鞏固“東盟中心地位”。2009年，美國高調推出《跨太平洋夥伴關系協定》（TPP）和“重返亞太”政策，意在重掌亞太區域一體化主導權[11]。由于美國隻讓四個東盟國家（新加坡、文萊、越南和馬來西亞）加入TPP，其他六國均被排除在外，東盟表示了強烈不滿，認為TPP分裂了東盟，威脅了東盟在區域一體化中的“中心地位”。為此，東盟主導推出《區域全面經濟夥伴關系協定》（RCEP），以抗衡TPP。過去幾年，TPP與RCEP構成了亞太區域經濟一體化的兩條并進路徑，前者由美國主導，後者由東盟主導。2016年2月4日，TPP正式簽署，但2017年特朗普上任後随即宣布美國退出TPP。而RCEP談判已經接近尾聲，各方都希望能談判成功。東盟以RCEP抗衡TPP，一個重要原因是為了捍衛其在區域一體化進程中的主導權，即“東盟中心地位”。不過，當TPP談成後，一些東盟成員國從自身的利益考慮，又試圖加入TPP，這也暴露出東盟成員在維護“東盟中心地位”上的步調并不一緻。
綜上所述，東盟成立50年來，已經從東南亞地區的一群貧困弱小國家變成了擁有6.23億人口（2014年數據）、2.52萬億美元GDP總量（全球排名第七位）、2.53萬億美元對外貿易額（全球排名第四位）的區域一體化組織，成為東亞和亞太地區中的一極，其國際地位令人刮目相看。
東盟一體化成功的原因
東盟除新加坡、文萊比較富裕外，大部分成員仍處于發展中狀态，緬、老、柬三國仍屬于世界最貧窮國家之列。但是，作為以發展中國家為主的東盟，卻在區域一體化進程中取得了巨大的成功，成為東亞和亞太區域一體化的重要推動力量，其原因主要有以下幾個方面。
一、堅持用協商一緻為核心的“東盟方式”處理問題
“協商一緻”是東盟處理内部問題和争端的一貫做法。這也是所謂“東盟方式”（ASEANWay）的核心内容。[12]與西方民主制度下慣用的“表決”方式不同，東盟在遇到有分歧的重大問題時，堅持使用“協商一緻”的“非強制”方式。在東盟部長會議和首腦會議做出決策前，先通過成員國之間的雙邊和多邊協商，求得一緻。協商過程中需要各方相互讓步和妥協，求得最低限度的一緻，這種方法會降低行事效率，但卻為東盟組織的生存和發展提供了保障。在一時難以達成一緻的情況下，允許成員分步走，即同意者先行動起來，不同意者可以先不行動，等時機成熟了再行動，這就是所謂的“10-X”方式。東盟50年的實踐證明，以協商一緻、非強制性為核心的“東盟方式”對于社會制度和文化多樣性突出、發展水平差别巨大、成員衆多的東盟組織是行之有效的。這種方式後來被推廣到多樣性突出的亞太經合組織（APEC），成為一定意義上的“公共産品”。
二、互不幹涉内政、舒适性、松散性和漸進性
東盟半個世紀保持長盛不衰的另一個重要原因是堅持“互不幹涉内政”原則，照顧成員的“舒适性”，保持組織的“松散性”和“漸進性”。
“互不幹涉内政”是東盟一貫奉行的原則，也是1976年《東南亞友好合作條約》和2007年《東盟憲章》的宗旨之一。東盟在内部各國實施這一原則，同時也不允許任何外部國家幹涉東盟的内政。東盟國家雖有大有小，社會制度、意識形态也不同，但所有成員一律平等，相互尊重，互不幹涉内政。這是東盟成員彼此能和平相處的重要保障，它體現出了東盟各成員之間高度的包容性和足夠的耐心。
東盟在進行決策時，不采取強制方式，甯可緩辦，也不讓成員産生強烈的反感和抵觸，這就是“舒适性”（comfort）原則。在接納緬甸問題上，東盟沒有強制要求其改變軍人統治體制後才可入盟，而是讓緬甸自己逐漸與東盟體制接軌，接受東盟“軟性集體壓力”的監督。[13]
保持東盟組織的松散性和一體化進程的漸進性，是東盟成功的又一個“秘訣”。盡管2015年成立了東盟共同體，但并沒有改變東盟作為松散型一體化組織的性質。東盟雖然把歐盟作為比照對象，但它從不做超越其能力的事，并從成立之初便拒絕設置“超國家”機構。這種松散性與“協商一緻”的東盟行事方式相輔相成，也與東盟多樣性的特點相契合。另外，針對成員間經濟發展水平的巨大差距，東盟有意保持一體化進程的漸進性，不急不躁，讓落後成員慢慢跟上，減少折騰，這也有利于一體化的成功。
三、實施“平衡外交”，保障自身安全
東盟由衆多中小國家組成，它們對大國有着與生俱來的恐懼感。在長期的外交實踐中，東盟學會了與各大國保持“等距離外交”或曰“平衡外交”的生存技巧。東盟成立之初，東南亞地區面臨冷戰的複雜形勢。當時東盟雖然親美反共，但作為組織并沒有與西方任何大國結盟。随着國際形勢的變化和大國力量在東南亞地區的調整，東盟外交逐漸趨向中立。1971年，東盟發表《和平、自由和中立區宣言》。同時，另有官方文件将“中立”定義為“區域内國家與外部大國之間保持一種不偏不離的關系，避免卷入各種沖突”。[14]
當然，所謂“不偏不離”也非絕對的“等距離”和平衡。外交畢竟是一門藝術而非數學，它是動态的平衡，目的是保持各大國在東南亞利益的整體平衡，因此這種平衡外交政策也被各大國所接受。東盟先後與美、日、澳、加、新（西蘭）、歐共體（現歐盟）、韓、中、印度、俄羅斯等大國建立了對話夥伴關系，将與其有利益關系的所有大國和重要國家都納入了東盟搭建的平台，充分發揮了“平衡外交”技巧。各大國為在東南亞角逐中取得有利地位，也争相拉攏東盟。東盟則巧妙利用大國矛盾，使其彼此牽制，從中獲得安全感。而在大國利益沖突時，東盟不搞“選邊站”，以免引火燒身。東盟的“大國平衡”政策不但保障了其自身的安全，也鞏固了其在區域事務中的“中心地位”，其一體化進程獲得了大國的尊重和支持。
東盟一體化面臨的挑戰與前景
曆經50年發展，東盟在一體化進程中取得了巨大成功，成為發展中國家一體化的典範。雖然當前全球化和區域化進程遭遇“逆流”，但東盟仍然堅定地向更加緊密的共同體目标前進。由于東盟十國的多樣性異常突出，貧富差距巨大，東盟未來的一體化也充滿着挑戰。
一、外部挑戰
第一,全球化和區域化進程受挫。2016年6月，英國公投脫歐派獲勝，英國即将脫離歐盟，歐洲一體化進程遭到重挫。美國大選，對全球化持否定态度的特朗普獲勝。反全球化的建制主義、民粹主義、反精英主義成為一種潮流。未來全球化和區域化的前景不明，可能會對東盟一體化起到消極作用。
第二，國際貿易保護主義加重。東盟作為整體其貿易規模居全球第四，僅次于中、美、德，其八成左右貿易依賴外部市場。世界貿易連續下降和保護主義加重将壓縮東盟出口空間，削弱東盟經濟實力，阻礙一體化進程。
第三，國際安全形勢複雜多變。極端勢力、分裂主義在全球蔓延，并滲透到東盟國家；美國推卸大國責任；在亞太地區，特朗普政策不明，但軍事力量在收縮；中美關系、中日關系錯綜複雜。這些因素都給東盟一體化增添了困難。
二、内部挑戰
第一，成員間經濟發展不平衡和競争加劇。50年來，東盟一體化進程中不乏來自内部的挑戰，最突出的是經濟發展不平衡，貧富差别巨大。未來，在建設東盟經濟共同體過程中，這依然是個巨大的挑戰。另外，東盟内部一些國家的經濟結構正在出現同質化現象，生産和出口結構趨同，在國際市場上相互競争激烈。而且，東盟内部也盛行貿易保護主義，出現了新的非關稅壁壘，阻礙生産要素的流通。
第二，東盟政治安全共同體建設面臨困難。東盟國家之間存在領土争端、漁業糾紛、民族和宗教沖突、跨國犯罪等難題，未來政治安全共同體建設會遭遇不少障礙。
第三，如何培育“東盟認同”觀念？迄今為止，東盟一體化進程始終是由官方推動的，東盟各國的人民隻具有對本國的認同感，缺乏對“東盟”或“東盟共同體”的認同。各成員國人民對東盟一體化進程了解很少，更不必說參與了。這與歐盟有很大差别。如何讓各成員國人民普遍接受“東盟認同”觀念，具備區域眼光，是東盟一體化面臨的一大挑戰。
盡管東盟一體化面臨種種挑戰，但憑借50年的曆史經驗，有理由相信，其發展前景是光明的。2015年11月東盟領導人會議在宣布東盟共同體建成的同時，發表了《東盟邁向2025年吉隆坡宣言：團結奮進》，提出東盟整體GDP在2020年前達到4.7萬億美元，在2030年前成為世界第四大經濟體的目标。這一目标定得不低，能否實現很大程度上取決于世界經濟形勢。不管今後世界形勢如何變化，有一點可以肯定：東盟一體化進程仍然會向前推進，這是十個成員的共同需要。東南亞這些中小國家脫離了“組織”，會變成一盤散沙，唯有團結和聯合才是出路，這也正是東盟半個世紀發展曆程最重要的經驗。
（作者系廣西大學中國—東盟研究院首席研究員，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員）（責任編輯：張凱）
——————————
[1]在英語中，association指協會、社團、聯合會等意思，與union（聯盟）并非同義詞。ASEAN的正确譯法應為“東南亞國家協會”，簡稱“東協”,是一種松散型的聯合組織，與緊密型的一體化組織如歐盟（EuropeanUnion）性質不同。
[2][菲]隆美爾：《菲律賓和東盟的40年：地區安全合作的成績、挑戰和展望》，載《東南亞研究》，2007年第4期，第19頁。
[3]《和平、自由和中立區宣言》，1971年11月27日，曼谷,1971ZONEOFPEACE,FREEDOMANDNEUTRALITYDECLARATION，http//www.aseansec.org/1215.htm
[4]TheDeclarationofASEANConcord,Bali,Indonesia,24February1976,http//www.aseansec.org/1216.htm
[5]文萊于1984年獨立，同年加入東盟，也是東盟老成員。
[6]BangkokDeclaration，http//www.aseansec.org/1212.htm
[7]當時東南亞總共有十個國家，後來東帝汶于2002年從印尼獨立出來，目前東南亞有11個國家。
[8]陸建人主編：《東盟的今天與明天》，北京：經濟管理出版社，1999年版，第101-106頁。
[9]陸建人：《東盟正成為亞洲新權力中心》，載《環球時報》，2006年2月9日。
[10]陸建人：《從東盟一體化進程看東亞一體化方向》，載《當代亞太》，2008年第1期。
[11]2001年“9•11”事件迫使美國“離開”亞洲，專注反恐。2006年反恐取得階段性勝利後，小布什發現沒有美國參與的東亞一體化如火如荼，遂在APEC中提出“亞太自由貿易區”目标，試圖奪回主導權，但效果有限。之後，奧巴馬上台，借用原有的TPP協定，進行徹底改造後推出，立即引起全球關注。
[12]有關“東盟方式”的内容參見：P.J.Davidson,TheASEANWayandtheRoleofLawinASEANEconomicCooperation,SingaporeYearbookofInternationalLaw,,2004,p.166.
[13]張蘊嶺：《在理想與現實之間》，北京：中國社會科學出版社，2015年版，第81頁。
[14]ShunNarine，ExplaningASEAN:regionalisminSoutheastAsia,LynneRiennerPublishers,Inc.2002,p.22.