關鍵詞全球氣候治理；内憂外患；美國；中國
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.04.012
2017年11月6日至18日，來自全球196個國家、33家聯合國機構、80個政府間組織和1005個非政府組織的2.5萬人出席了在德國波恩舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第23屆締約方大會（COP23）、《京都議定書》第13次締約方大會、《巴黎協定》首次締約方大會第二階段會議等多個相關活動。透過此次世界氣候大會這個多棱鏡，可以發現當前全球氣候治理“内憂外患”并存。“内憂”集中體現在《巴黎協定》如何落地為可操作的規則，“外患”則是美國宣布退出《巴黎協定》但“退而不走”。
《巴黎協定》後續談判所面臨的挑戰
2016年11月4日正式生效的《巴黎協定》和一系列相關決議為2020年後全球應對氣候變化的國際合作奠定了法理基礎，是繼《京都議定書》後全球氣候治理的又一個重要裡程碑。《巴黎協定》是一份框架性協定，如何将其細化為具有實際操作性且被廣泛接受的具體規則，讓全球氣候治理在減排、減緩、适應、資金、技術、損失損害、核查等各方面取得進展，是該協定所面臨的難點和挑戰。具體而言，主要體現在以下兩個方面。
一是機制問題。《巴黎協定》達成的重要成果之一是不斷提高治理力度，目的是通過建立長效機制來解決各國“自主貢獻”度與公約目标以及長期目标之間出現的差距問題。其中，各國定期提交和更新國家自主貢獻是各方行動的實際載體，不斷強化的透明度體系則是确保各國應對氣候變化的政策與行動得以實施的基礎條件，應運而生的全球盤點機制就是建立“自下而上”貢獻目标與長期目标之間聯系的制度保障。然而，全球盤點由哪些機構進行、需要哪些信息、信息來源是什麼、進程如何實施、其産出和影響是什麼？這些問題在2017年11月舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第23屆締約方大會上有所闡述，但大都尚未達成共識，還需要付出更多的艱辛和智慧來探索。
二是資金問題。這是全球氣候治理體系的又一重大問題，也是氣候治理談判中最難解決的問題之一。按照《哥本哈根協議》和《坎昆協議》的要求，發達國家應在2010—2012年出資300億美元作為綠色氣候基金的快速啟動資金，并在2013—2020年間每年出資1000億美元幫助發展中國家積極應對氣候變化。但自2011年該基金正式啟動以來，資金的落實與執行情況步履維艱，而無論按照怎樣的計算方法，至今仍遠未達到既定目标，不斷遭受沖擊的發達國家與發展中國家之間的互信也成為未來談判的一大障礙。2017年11月6—18日，來自全球196個國家、33家聯合國機構、80個政府間組織和1005個非政府組織的2.5萬人出席了在德國波恩舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第23屆締約方大會（COP23）。圖為德國環境部長芭芭拉·亨德裡克斯（左）在大會開幕式上發表講話。美國“退而不走”造成的困境
美國總統特朗普上任以來，在國内政策制定、信息傳播、選人用人、财政預算等方面采取一系列反氣候治理的政策與行動，被美國環保署前署長吉娜·麥卡錫認定為“純粹是倒行逆施”。外交是内政的延續，正是在這樣的背景下，特朗普于2017年6月宣布美國退出《巴黎協定》。
根據《巴黎協定》第28條，美國必須先退出《聯合國氣候變化框架公約》，然後退出《巴黎協定》，一年之後方可生效。也就是說，美國最快須到2020年11月才能完成退出。目前相關細則談判都在《巴黎協定》特設工作組和常設附屬機構下進行，這些機構均隸屬于《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會。因此，即便美國退出《巴黎協定》，隻要其不退出《聯合國氣候變化框架公約》，它仍然可以對落實該協定的重要議題施加影響和進行幹預。
這樣一來，退出《巴黎協定》的美國将繼續對協定的後續實施細則施加影響，從《聯合國氣候變化框架公約》第23屆締約方大會來看，這些影響和幹預毫無建設性。例如，美國在會議期間通過在《聯合國氣候變化框架公約》網站上傳聲明，指出所有的資金承諾都沒有法律約束力。美國還公開宣稱将繼續參加談判以保護自身利益；美國的國内政策還在完善中，公約相關決定對這些政策沒有約束力。[1]可以說，美國對全球氣候治理從原先“拖後腿”轉變為現在“潑冷水”，構成全球氣候治理前所未有的新挑戰。鑒于其經濟體量、能源消耗、碳排放以及超強影響力，其“退而不走”将給全球氣候治理帶來巨大挑戰。
第一，全球溫控目标達成難度再度加大。《巴黎協定》的目标之一是努力在2100年将全球溫度控制到不超過工業化前1.5℃，這對相關各方提出了極為苛刻的要求。在此目标下，全球相關各方必須立即采取強有力的行動來實現減排、脫碳和固碳等措施。很顯然，美國作為全球第一大經濟體和第二大碳排放國對目标達成具有重要影響。美國宣布退出《巴黎協定》，使得全球批準或接受該協定的168個締約方的碳排放量占比從88%減少至70%。[2]大部分研究機構對美國碳排放及實現國家自主貢獻目标的可能影響的分析結果都持不同程度的悲觀态度。例如，氣候行動追蹤者的研究表明，特朗普削弱美國氣候政策的行動可能導緻美國的溫室氣體排放在2025年從目前的65.5億噸二氧化碳當量增加到68億噸二氧化碳當量。第21屆世界氣候大會決議表明：各國國家自主貢獻的綜合減排效果距離實現2℃的溫升目标仍有約150億噸二氧化碳當量的缺口，美國退出又額外增加8%—13%的新差距。[3]
第二，美國退出加劇資金問題解決難度。特朗普聲稱美國将停止向綠色氣候基金注資，使得發展中國家實施《巴黎協定》變得更加困難。基于兩年報的數據，2014年發達國家向發展中國家提供的公共資金支持為405億美元，距離每年1000億美元的目标仍有較大差距，其中美國提供的資金為48.36億美元，占11.9%。根據經濟合作與發展組織（OECD）給出的路線圖，2020年發達國家提供的公共資金支持應達到668億美元，除去其中來自多邊開發銀行的295億美元，仍有373億美元需要由發達國家提供，與2014年資金規模相比，還有134億美元的缺口。而美國的退出預計将使這一差距進一步擴大17.4%。[4]這就使得本就匮乏的氣候資金難上加難。
截至2017年7月17日，綠色氣候基金總共收到各國捐助資金66.1億美元，其中美國為10億美元，占總額的15%，各國承諾捐資總額為102.9億美元，尚餘35.3億美元缺口。其中約有10.6億美元缺口由彙率變動造成，而20億美元是因為特朗普政府拒付，約占拖欠資金的54%。[5]
第三，美國退出導緻全球氣候治理赤字不斷增大。全球氣候治理一路颠簸走來，政治推動的疲軟和大國領導的空缺是長期的困擾。目前歐盟自身面臨諸多内外困擾，在領導氣候治理時力不從心，小島國雖然有強烈的利益訴求，但國際影響力相對較弱。此前，正是由于《京都議定書》具有強制性的法律約束力，美國國會出于維護自身經濟免受外部約束與傷害的考慮，拒絕批準該議定書。《巴黎協定》則不同，它在很大程度上是遷就美國的産物，甚至當年美國氣候特使斯特恩帶着該協定回國時曾宣稱“這代表了美國的勝利”。[6]從本質上講，《巴黎協定》并不具有強制性法律約束力。特朗普政府仍然要堅決退出，理由依舊是要保護美國經濟利益免收外來約束與傷害。這種情況下，美國“退而不走”參加談判依舊是旨在維護美國國家利益。由此可見，全球氣候治理進步不易，退步卻不難。
當然，美國聯邦政府退出并不代表美國徹底退出了《巴黎協定》。布魯金斯學會的薩哈博士就指出：“在聯邦政府無所作為或少有作為的情況下，美國州和地方積極參與，推動清潔能源發展和相關應對氣候變化的政策實施，這為在全美更大範圍内開展氣候行動奠定了基礎。”[7]但研究表明，缺少聯邦政府支持，執行力最強的美國地方政府的減排力度也十分有限，不能達到應對氣候變化所需要的規模；地方政府的氣候行動權威性不足，很多規則和立法的權限還把持在州政府和聯邦政府手裡；地方政府常常出現的财政緊張也不利于長效應對氣候變化。[8]這使得美國應對氣候變化的非國家行為的政策與行動非常有限，無法沖抵聯邦政府缺席所帶來的負面影響。
事實上，特朗普執政以來，在奧巴馬執政時期被壓抑的反對氣候治理的聲音和力量得以釋放，使得原本積極應對氣候變化的基礎有所松動和弱化。[9]未來幾年（如果特朗普連任成功則是七年），美國在全球氣候治理中“退而不走”的狀态，将會在多大程度上給其他形式的退出者提供理由，又會在多大程度上給後續的氣候談判造成阻撓，當前還很難做量化評估。但從《聯合國氣候變化框架公約》第23屆締約方大會中可以見微知著。對此，有研究指出：“眼下的問題是：有這麼一個大塊頭在談判圈子裡待着，不僅阻撓進程，更無恥地聲明談出來的結果我想遵守就遵守，不想遵守就不遵守，這談判還能談嗎？”[10]
新形勢下中國在全球氣候治理中的角色與影響
改革開放40年來，中國取得了巨大經濟成就，但随之而來的是巨大的能源消耗和溫室氣體排放。在這樣的背景下，中國在全球氣候治理中的态度立場、政策應對以及産生的影響已發生根本改變，從消極應對轉為積極參與，由局外到邊緣進而成為全球氣候治理的中心成員之一。當前，全球氣候治理在“内憂外患”的不斷沖擊下已進入低谷，中國的角色更加引人注目。
習近平主席在2017年1月聯合國日内瓦總部發表的主旨演講中提出：《巴黎協定》的達成是全球氣候治理史上的裡程碑，不能讓這一成果付諸東流。各方要共同推動協定實施。中國将繼續采取行動應對氣候變化，百分之百承擔自己的義務。在2017年10月召開的中國共産黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記指出：要堅持環境友好，合作應對氣候變化，保護好人類賴以生存的地球家園……中國将繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。[11]
如何為全球氣候治理貢獻中國力量和中國智慧呢？筆者認為，就力量而言，主要是指擁有物質财富并放眼國際來理解這種财富所包含的責任；就智慧而言，其重要前提是思維方式的根本性轉變。尤其是在面對全球氣候變化這一超越時空的挑戰面前，人們的思考方式必須超越自身所在的時空，放眼長遠并在國家戰略的高度進行認識。
一、中國力量
在力量方面，中國自改革開放以來取得了舉世矚目的經濟成就，在此基礎上，為應對氣候變化，促進可持續發展，中國政府通過實施調整經濟結構、提高能源效率、開發利用水電和其他可再生能源、加強生态建設等方面的政策和措施，為減緩氣候變化做出了顯著的貢獻。概括來講，中國力量主要體現在兩個方面。
一是觀念轉變的力量。回顧中國參與全球氣候治理的過程可以發現，中國在全球氣候治理中從消極應對轉為積極參與，由局外到邊緣進而成為全球氣候治理的中心成員之一,并在推動全球氣候治理的健康發展上發揮了積極的影響。驅動這種轉變的因素很多，然而不容忽視的對氣候問題的認知在發生轉變，由原來的“應對氣候變化會限制中國的發展”轉變到“應對氣候變化會促進中國的發展”，這一點既可以從相關的政府文件中找到依據，也可以從參與氣候談判的專家學者那裡得到印證。這種觀念的變化成為中國在世界氣候談判大會上政策立場發生轉變的重要原因。也就是說在氣候問題上形成了新觀念，這種觀念最終推動了國内政策和國際氣候外交的轉變。
二是中國氣候政策的穩定性和連續性。中國逐步強化低碳發展頂層設計和制度建設，制定發布了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》《國家适應氣候變化戰略》等重大政策文件，涉及應對氣候變化的減排、減緩和适應等各個方面，并探索各種新的方式來積極參與全球氣候治理和提高國内氣候治理的政策多樣性。例如，2015年，中國宣布出資200億元人民币建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發展中國家應對氣候變化。2017年12月，中國啟動全國碳市場。盡管諸如碳市場的松緊度和配額發送、數據報告核查制度、能力建設等都還面臨一些問題，但是建設全國碳市場對引導相關企業轉型升級，促進中國綠色低碳和更高質量發展具有積極推動作用。2018年1月1日開始實施的《中華人民共和國環境保護稅法》，作為中國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生态文明建設的單行稅法也将對綠色發展發揮積極影響。地方政府配合國家氣候治理戰略取得了積極成果，“在氣候治理中，中國地方政府為全球氣候變化減緩和适應做出了重大的貢獻，這一貢獻體現在量化指标和具體措施兩個方面”。[12]
二、中國智慧
中華文明作為一個獨特的文明體，有着自己獨特的曆史積澱和文化積累，在生态文明、環境保護方面也有很多的資源值得挖掘研究和重新應用。有學者指出：中國作為全球氣候治理的重要參與者，授之以道為要，授之以漁次之，授之以魚再次。授之以魚主要是宣介“魚”的存在和機遇。授之以漁主要是傳播捕“魚”的方式。授之以道，主要是開導轉觀念，轉方式，自主創新。[13]在氣候問題上，相關的“中國之道”可以從以下幾個方面進一步深入研究運用并發揚光大。
一是“天人合一”的生态文明思想如何内化為個體和社會的一種高尚道德追求和文明生活水準，從而樹立人類與自然的生命共同體觀念，規範人的實踐行為，保持人類與自然關系的和諧。
二是“道法自然”的哲學思想如何具體地用來指導人們的生産和生活實踐，從而讓人們回歸“去奢尚儉”的生活消費思想，這也是生态文明能夠取得成功的關鍵因素。具有世界影響力的後現代思想家、生态經濟學家小約翰·柯布關注中國的發展，對中國寄予厚望。作為西方世界最早公開提出“生态文明的希望在中國”的知名學者，他在2017年10月13日北京召開的“生态文明與中華民族複興”的研讨會上指出：“我和許多西方人都是最早從中國聽來‘生态文明’這個詞，生态文明包含了一個特别偉大的思想，我想它對西方人的思維方式具有深遠影響……中國有得天獨厚的實現生态文明的資源優勢，隻要認識到位，運用得當，就一定能避免西式現代化的弊端。”[14]
三是“克己複禮”這一古老的中華文化觀念如何進一步從處理人與人之間的關系推廣到處理人與自然的關系，讓人們從内心深處升起對大自然的敬畏與熱愛，恢複對大自然的健康友好态度，這也是中華文明所蘊含的深厚且寶貴的生态文明哲學，尤其值得我們深入學習研究并應用在日常實踐中，也值得當下這個世界上沉湎于物質主義和消費主義的人們深刻反思。2017年12月，聯合國副秘書長、環境規劃署執行主任索爾海姆在“中國環境與發展國際合作委員會年會”中指出：“美麗中國、生态文明是非常鼓舞人心的口号，相信這些中國的口号能傳遞到其他國家。”
如果中國能夠首先在中華大地上把這些傳統且寶貴的生态文明哲學思想重新激活、運用并發揚光大，那麼将不僅在全球氣候治理而且在更廣泛意義上的全球環境治理領域發揮更加積極深遠的影響。
本文系國家自然科學基金委員會應急管理項目“美國新一屆政府決定退出《巴黎協定》的主要動因分析與識别”（項目批準号71741015）的階段性成果
（作者單位：中國社會科學院美國研究所）
（責任編輯：甘沖）
[1]朱松麗、王文濤：《美國在COP23的表現》，http://www.tanjiaoyi/article-23207-1.html.
[2]http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php.
[3]ClimateActionTracker，2017.TheTrumpadministration’seffectontheclimate:2025USemissionsscenariosbasedonthepolicypackageinplay.http://climateactiontracker.org/assets/publications/briefing_papers/CAT_2017-05-15_TrumpAdminEffects.png.
[4]http://www.oecd.org/dac/stats/climatechange.htm.
[5]http://unfccc.int/cooperation_and_support/financial_mechanism/green_climate_fund/items/5869.php.
[6]CAP,U.S.SpecialEnvoyforClimateChangeToddSternontheOutcomeofthe2015U.N.ClimateConference.https://www.americanprogress.org/events/2015/12/04/126751/the-road-through-paris-usspecial-envoy-for-climate-change-todd-stern-on-the2015-un-climate-conference/
[7]Devashree.Saha，”Sub-NationalClimateChangeActionsPrevailOverNationalPolitics”,http://www.brookings.edu/blogs/planetpolicy/posts/2014/11/05-climate-changenational-politics-saha.
[8]StephenM.Wheeler.StateandMunicipalClimateChangePlans:TheFirstGeneration,JournaloftheAmericanPlanningAssociation.2010.
[9]劉元玲：《變與不變：特朗普政府時期美國氣候政策與行動》，《美國研究藍皮書（2017）》，北京：中國社會科學出版社，2017年版。
[10]同[1]。[11]《習近平在中國共産黨第十九次全國代表大會上的報告》，http://cpc.people.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.
[12]馬麗：《地方政府與全球氣候治理——對中國地方政府低碳發展的考察》，北京：中國社會科學出版社，2015年版，第208-209頁。
[13]潘家華：《美國退出<巴黎協定>的負面沖擊和正向效應》，載《中國社會科學院報》，2017年11月8日。
[14]思群：《許嘉璐教授與柯布院士對話：人類永續發展的關鍵在于生态文明》，http://scholarsupdate.hi2net/news.asp?NewsID=23674.