關鍵詞“一帶一路”倡議；“朝鮮半島新經濟地圖構想”；“新北方政策”；“新南方政策”
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.017
韓國有約5100萬人口，是一個中等強國。韓國經濟高度依賴外部市場，因此曆屆政府高度重視對外經濟合作。文在寅政府提出“朝鮮半島新經濟地圖構想”“新北方政策”“新南方政策”等對外經濟合作政策構想，強調朝韓經濟合作，強調與北方（中、蒙、俄以及其他獨聯體國家等）和南方國家（東盟+印度等）的合作，以此來開拓國際市場。
文在寅政府對外經濟合作政策構想的主要目标，就是為韓國經濟增長提供新的動力。韓國産業通商資源部2018年4月發布“新通商戰略”，計劃将出口額從2017年的5737億美元擴大至2022年的7900億美元。即在文在寅任期内，将韓國的出口額世界排名從現在的第六位提升到第四位，列中、美、德之後。“新通商戰略”的要點是推進出口市場的多元化，降低對中國、美國的貿易依存度，通過“新南方政策”瞄準新興的東盟、印度市場，通過“新北方政策”推進簽署韓—歐亞經濟聯盟（EAEU）的自由貿易協定(FTA)，擴大對歐亞大陸的出口，同時積極考慮加入“跨太平洋夥伴關系協定”（TPP）。[1]這是一個相當宏偉的發展目标，體現了韓國從中等強國向大國邁進的“雄心壯志”。
文在寅政府的三大對外經濟合作政策構想
從方位上來說，文在寅提出的“三新政策構想”是從朝鮮半島、向北、向南三個方向上對外鋪展。
一、“朝鮮半島新經濟地圖構想”
文在寅政府強調以朝鮮半島為核心的東北亞共同繁榮，推進以朝鮮半島為核心區的經濟合作。2017年7月，韓國總統文在寅在德國詳細闡述了“朝鮮半島新經濟地圖構想”。他指出，若朝核問題的解決取得進展，各項條件成熟，将用經濟帶連通被韓朝停戰線（三八線）分隔的半島，最終共建繁榮的經濟共同體。文在寅表示，斷開的韓朝鐵路将重新得以連接，韓朝俄等東北亞多邊合作項目也将得到順利推進。具體而言，文在寅政府的“朝鮮半島新經濟地圖構想”，勾勒了一個“H型經濟發展布局”,即“兩縱一橫”：第一縱，環東海（即日本海）能源—資源帶，即朝韓共同開發金剛山、元山—端川、淸津—羅先，連接東海岸和俄羅斯；第二縱，環西海（即黃海）産業物流—交通帶，即通過建設連接首都圈、開城工業園、平壤—南浦—新義州的西海岸經濟合作帶、修建京義線，建設首爾—北京高速交通網，打造與中國華北、華東主要城市之間的一日生活圈；一橫，即橫貫朝鮮半島、分布在三八線南北各兩公裡的非軍事區和平旅遊帶，以及構建雪嶽山—金剛山—元山—白頭山(即長白山)旅遊帶，開發非軍事區生态—和平旅遊區。
2017年9月7日，文在寅借用“北方政策”的提法，在俄羅斯符拉迪沃斯托克“第三屆東方經濟論壇”上提出“新北方政策”。圖為俄羅斯總統普京（中）、韓國總統文在寅（左二）、蒙古國總統巴特圖勒嘎（右二）和日本首相安倍晉三（右一）出席“第三屆東方經濟論壇”全體會議。
二、“新北方政策”
從廣義上來講，“北方政策”是指韓國處理與朝鮮、中國、俄羅斯以及其他地理位置上處于韓國北邊的亞歐國家的外交政策總稱。從狹義上來講，“北方政策”是指盧泰愚政府時期（1988—1993）實行的積極與社會主義陣營改善關系的政策，在這一政策指導下韓國成功地實現與蘇聯（1990）和中國（1992）建交，獲得巨大的外交空間。2017年9月7日，文在寅借用“北方政策”的提法，在俄羅斯符拉迪沃斯托克“第三屆東方經濟論壇”上提出“新北方政策”，旨在打造一個巨大的經濟區域，從朝鮮半島和俄羅斯遠東，再擴展到東北亞和歐亞大陸。文在寅建議韓國和俄羅斯應該聯合起來，推動經濟項目的合作，為此在韓俄兩國之間要搭建九座“橋梁”（“九橋戰略”）：即在天然氣、鐵路、海港、電力、北極航道、造船、勞動力和漁業等九個不同領域加大合作，通過韓國和俄羅斯的合作建立歐亞經濟共同體。文在寅建議将“九橋戰略”拟定成詳細的行動計劃，建立韓俄新型經濟合作模式。如果實現這些合作計劃，韓國企業将大規模進入歐亞大陸市場。
為推進與俄羅斯等國的經濟合作，文在寅政府設立北方經濟合作委員會，構建北方經濟合作“指揮塔”。這是一個總統直屬的北方政策制定、協調、推進機構。北方經濟合作委員會宋永吉委員長（副總理級）2018年4月訪華，将其北方政策的核心概括為“一道一線（網）”：“一道”即北極航道，是從韓國釜山出發，穿越北極最終抵達荷蘭鹿特丹。韓國方面認為，到2030年，北極航道可能就會實現商業化，将大大降低從朝鮮半島到歐洲的物流成本，如果韓國和中國一起開拓北極航線，将會使韓國造船、海運行業和建設業複蘇，也會積極促進物流産業的發展。“一線”，即“東北亞超級電網”（Super—grid），可能是整個“新北方政策”的核心。“東北亞超級電網”的提議，主要是把蒙古、俄羅斯的資源轉換為電力為韓國等國所用，可能源于韓裔日本富翁孫正義打造連接中日韓蒙俄電網的“超級電網”的設想。
三、“新南方政策”
“新南方政策”的提法，不是像“新北方政策”那樣，先有“北方政策”，後有“新北方政策”，而是為了與“新北方政策”相對應，把對地理位置上處于韓國以南的東南亞、南亞地區國家的外交政策統稱為“新南方政策”。2017年11月，文在寅總統在印度尼西亞雅加達舉行的韓—印尼商務論壇發表演講，正式宣布以3P共同體為核心的“新南方政策”，即“人與人相連、心與心相通的人際（People）共同體，通過安全合作為亞洲和平做貢獻的和平（Peace）共同體以及通過互惠的經濟合作一起發展國家經濟的繁榮（Prosperity）共同體”。文在寅表示，将把商品貿易為主的往來擴大到技術、人員、文藝交流，先從交通、能源、水利、智能信息通信等東盟國家最需要發展的領域入手加強合作。
其實，東盟作為一個整體，一直是韓國的重要市場。2016年的數據顯示，韓國對外出口總額為5119.5億美元，對東南亞的出口為1184.1億美元，占韓國出口總額的23.1%，比韓國對華出口還要多53.9億美元。2016年韓國經常收支992.4億美元，從東南亞獲得貿易順差597.1億美元，接近韓美經常收支順差（316億美元）的兩倍。[2]韓國高度重視東南亞市場，韓國商品在東南亞很受歡迎，銷售額增長迅速。從曆史上看，東南亞是韓國企業走出去的第一站。美對越戰争時期，韓國的建築工程企業等随軍在越南承攬美軍和當地的建設工程，之後便以東南亞為起點，進軍中東等國際市場。近年來，因為受中國的勞動成本、環境成本提高，政策優惠到期等因素的影響，韓國企業轉而主要向東南亞進行投資，印尼、越南和印度是重點。文在寅政府提出“新南向政策”，突出東盟十國和印度的地位，是韓國深耕東南亞市場、分散對中美市場依賴的重要舉措。2017年，中韓貿易額雖然有所增長，但是雙邊直接投資都出現了下降，有政治關系影響，更有企業經營成本核算的原因。
韓國實施新對外經濟合作構想的主要障礙和突破方向
韓國“新北方政策”和“朝鮮半島新經濟地圖構想”推進過程中遇到的主要困難，是國際關系方面的制約和資金上的短缺，前者尤為重要。
韓國與中國簽有FTA，經濟合作密切，但中國并不是韓國“新北方政策”的增長點，韓國想獲得突破的兩個國家，一個是俄羅斯，一個是朝鮮，它們目前都在西方社會的制裁之下。盡管韓國出台了“九橋戰略”想加強與俄羅斯的合作，但是受到美俄關系惡化、美國對俄經濟制裁的限制，韓國企業非常擔心因為參與韓俄項目而受到制裁。在美俄關系緊張的情況下，韓國不可能明顯加大對俄投資。所以，韓俄合作并不樂觀。韓國想把朝鮮包容進東北亞經濟圈的想法受到朝核問題和聯合國制裁的限制。韓國迫切希望，如果朝鮮棄核、美國解除對朝制裁，那麼韓國将迅速推動半島南北之間的經濟合作，乃至圍繞朝鮮半島的中朝俄韓之間的多邊合作。但是當前，在聯合國對朝制裁決議下，韓國在南北合作方面能做的非常有限。這也是為什麼在4月27日的南北首腦會談中沒有重點探讨南北經濟合作的原因，而是把三大議題定為“無核化”“和平機制”和“南北關系發展”。5月26日朝韓再度舉行首腦會晤。朝鮮在停止核導試驗、廢棄核試驗場等方面做出了一些行動。朝鮮半島出現了向穩的态勢，但是各方都在做出和解和對話的嘗試。
受此影響，韓國的“新經濟地圖”和“新北方政策”，可能會在一些不違背聯合國制裁的前提下加大與朝鮮的接觸和交流，比如高層會晤、文化交流等，但是經濟上的交流嚴重受限。在與俄羅斯的合作方面，韓國可能在一些具體項目上促進韓俄合作、加大韓俄貿易，但是對俄合作很難有什麼大項目或者說“亮點”。
如何既避開聯合國的對朝制裁以及西方國家對俄羅斯的鉗制，又推進“新北方政策”？韓國可能會把“一道一線”計劃裡的“東北亞超級電網”作為突破口。這是韓國經濟發展的需要。韓國電力結構以火電、核電為主。2017年，韓國的總發電量約為55391吉瓦時（大約相當于北京市總用電量的1.8倍），其中，火電占43.1%，核電占26.8%，天然氣發電占21.4%，新再生能源電力占5.6%，其他燃油類、水電等占3.1%。[3]文在寅政府能源政策的重要方面，就是從環保和安全方面考慮，降低核電和火力發電在韓國能源結構中的比例。其實，近幾年韓國電力供應并不充裕。在2013年夏季、2018年1月寒潮等時期，韓國政府不得不發布季節性“節電令”。一邊是壓縮核電和火電，另一邊是電力供應的缺口，韓國把目光投向了蒙古和俄羅斯。蒙古有豐富的煤炭資源，開采成本低。有報道稱，蒙古的煤炭儲量約為1600億噸，列世界前十位。蒙古人口隻有300多萬。作為一個内陸國家，産品要走出去必須通過中俄。近年來蒙古一直在推行“第三鄰國”政策，與韓國和日本關系密切，試圖降低對中、俄的依賴。俄羅斯有豐富的天然氣資源，可以為韓國發電提供比煤炭更為清潔的電力來源。東北亞超級電網項目可以不涉及俄羅斯和朝鮮，不必受國際制裁的掣肘。
“新南方政策”是文在寅政府對外經濟政策的重點。雖然韓國并沒有設置專門的總統直屬機構來進行推進“新南方政策”，但是預計韓國會在原有的東盟—韓國10+1框架下加大合作，并進一步深化韓國和印度的經貿關系。這是未來四年韓國出口和對外投資的重要增長點所在。按照文在寅總統的提法，韓國與“新南方政策”對象國之間的合作主要集中在四個領域：第一是交通領域。韓國正在建設越南河内和胡志明市的軌道交通，還在推進印尼雅加達的輕軌建設。首爾市的地鐵系統是發展中國家解決大都市交通難題的重要參考。韓國可以積極與希望進行高鐵建設的東盟國家分享成熟的高鐵建設和運營經驗。第二是能源領域。韓國正在推進與越南、印尼、馬來西亞、菲律賓的發電站建設合作。第三是水資源管理領域。韓國與泰國、老撾、菲律賓、印尼等國家都有水力發電、水道管理等項目合作。第四是智能通信領域。韓國擁有世界領先水平的信息通訊基礎設施,并且正在積極推進智能信息化，5G移動通信網在平昌冬奧會上首次展示，韓國會将此技術提供給2018年印尼亞運會。此外，韓國正在重點推進智慧城市的建設，也正在參與新加坡的智慧城市建設。文在寅總統指出，到2020年，将韓國與東盟的雙邊貿易額提高到2000億美元。“新南方政策”的核心是要将韓國與東盟國家的合作提升到與周邊四強外交同等重要的水平。東盟之中，印尼、越南是重點。“新南方政策”除了加強與東盟國家間的交流合作外，還要構建新南方地區的共同繁榮，密切韓國與印度、斯裡蘭卡等國的交流合作。
韓國三大對外經濟政策構想與中國相關政策的對接
首先，從理念上來看，韓國的“新北方政策”“新南方政策”與中國“一帶一路”倡議倡導合作包容、促進地區和平繁榮的理念相通；從地域上來看，“新北方政策”與“絲綢之路經濟帶”，“新南方政策”與“21世紀海上絲綢之路”高度重合；從内容上來看，中韓雙方都強調以基礎設施建設為重點的“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。中韓雙方的倡議具備了實現對接的堅實基礎。
其次，韓國方面對于“新北方政策”“新南方政策”與“一帶一路”倡議相對接，也有積極的表态。文在寅總統曾在2017年12月“韓中兩國共同進軍第三國産業合作論壇”上發表“四大合作方案”，将“新北方政策”“新南方政策”和“一帶一路”相對接。其主要内容為：第一，不僅是中國和韓國，還要強化蒙古、俄羅斯等區域内國家之間的聯合。“一帶一路”正在推進“六大經濟走廊”建設。韓國倡導與中蒙俄以及朝鮮加強合作，把朝鮮半島作為歐亞大陸和海洋相接的部分連接進來。第二，要加強環境友好型的能源結構，構築超國家電力網，進行多國能源領域的合作。構建利用IT技術的數字絲綢之路。第三，發揮韓中企業的優勢，共同進入第三國基礎設施市場。第四，促進貿易暢通，加強韓國和中國等地區國家間的貿易和投資合作。
最後，中國東北地區的沿邊開發和韓國倡導“朝鮮半島新經濟地圖構想”和“新北方政策”，可以形成合力。比如，早在2009年11月，中國國務院就曾批複《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》。批複中指出，以吉林省為主體的圖們江區域在中國沿邊開放格局中具有重要戰略地位，加快圖們江區域合作開發，是新時期中國提升沿邊開放水平、促進邊疆繁榮穩定的重大舉措。吉林省長春市、吉林市部分區域和延邊州是中國圖們江區域的核心地區（長吉圖），要加快建設長吉圖開發開放先導區，将其發展成為中國沿邊開發開放的重要區域、中國面向東北亞開放的重要門戶和東北亞經濟技術合作的重要平台，培育形成東北地區新的重要增長極。但是，在過去一段時間裡,朝鮮核導開發以及由此而帶來的國際制裁，導緻中國東北地區面向朝鮮半島的開放受到很大的制約。
對于韓國也是如此。韓國雖然從地理上說是一個“半島”國家，但由于朝韓經濟聯系極其有限，人員和貨物無法通過朝鮮的公路和鐵路交通接入歐亞大陸，所以韓國幾乎所有的貨物運輸都是海運。與海運相比，貨物空運能力微不足道。所以，實際上韓國是一個“島國”。在一定程度上可以說，孤立朝鮮也是在孤立韓國。可以假設，一旦國際關系的掣肘被突破，半島實現了陸路的暢通，東北亞的淤塞将被打開，中、俄、朝、韓乃至日本之間的人員和貨物運輸将出現一個全新的局面。
（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員）
（責任編輯：張凱）
[1]《韓國：2022年取代日本成為世界第四大出口強國》，http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20180406005009.
[2]《韓國“分地區經常收支”》，http://www.kosis.kr.
[3]《戰略規劃中明示火電比例不超過30%》，http://www.koenergy.co.kr/news/articleView.html?idxno=95441.