關鍵詞中拉合作，中拉論壇，拉共體，“一帶一路”
DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.012
自2014年成立以來，中拉論壇運轉有序、成果豐碩，現已成為中拉整體合作的主渠道，是中拉全面合作不可或缺的重要戰略途徑。但與此同時，中拉論壇建設也存在一些不可忽視的問題和挑戰。不過，鑒于整體合作符合中拉現實需求及中拉合作持續深化的大背景，中拉論壇前進趨勢不可逆轉。
中拉論壇大步快行成效顯著
一、論壇機制運轉順利
中拉論壇在2014年首屆部長級會議期間即明确了三層合作機制，分别為部長級會議、中國—拉共體“四駕馬車”外長對話會及國家協調員會議，中方還專門設立後續行動委員會，負責中方機構的協調。三年多來，以上協商合作機制運轉順利，國家協調員會議每年召開一次，中國—拉共體“四駕馬車”外長會順利舉行兩次[1]，部長級會議成功舉辦兩屆，并已就2021年在中國舉行第三屆部長級會議達成共識。此外，論壇框架下還相繼創設了涵蓋政黨、基礎設施、農業、企業、科技創新、青年、智庫、法律、環境、地方政府合作、民間友好等十多個領域的對話合作平台。以上平台有序運轉，僅在2017年成功舉辦的就有第三屆中拉智庫論壇、第三屆中拉基礎設施合作論壇、第四屆中拉青年政治家論壇及第十一屆中國—拉美企業家高峰會。中拉論壇各項機制運轉順暢，現已成為雙方就論壇事務及共同關心的國際和地區問題保持磋商的主渠道之一，為落實雙方政治共識及合作規劃提供了有力的制度保障。
二、中拉論壇引領中拉整體合作快速推進
中拉論壇為彼此凝聚共識、開展廣泛領域的合作搭建了重要平台。雙方合作潛力得到充分釋放，多領域合作項目快速推進，整體合作水平不斷提高。2015年中拉論壇首屆部長級會議通過《中國與拉美和加勒比國家合作規劃（2015—2019）》，明确政治、經濟、基礎設施和交通運輸、能源資源、農業等十三項中拉重點合作領域，并對各領域具體實現途徑做出詳細規定。在中拉雙方的共同努力下，合作規劃有序推進，成果豐碩。原有分論壇進展順利，“未來之橋”中拉青年領導人培訓計劃、中拉科技夥伴計劃和中拉青年科學家交流計劃啟動并日趨機制化；2016“中拉文化交流年”成功舉辦，反響強烈；中國向拉美國家提供的獎學金名額、培訓名額和領導人赴華訪問交流計劃正逐步得到落實；中拉經貿合作轉型升級穩步推進，350億美元對拉一攬子融資安排已落實170多億美元。2018年年初第二屆部長級會議成功召開，會上發布《中國與拉共體成員國優先領域合作共同行動計劃（2019—2021）》，對新形勢下中拉合作做出安排，為未來中拉整體合作的穩步推進提供保障。在中拉論壇的帶動下，新的整體合作平台不斷湧現，2016年中拉産業園落戶河北唐山，2017年中國—拉美國際博覽會在廣東珠海隆重開幕。整體合作在中拉全方位合作中的地位持續提高，中國第二份對拉政策文件明确指出，堅持整體合作與雙邊合作相互促進，是中拉關系發展的戰略途徑。
三、中拉論壇助力中拉合作更加健康均衡
21世紀以來中拉關系的迅速走近主要表現為雙邊經貿關系的強勁發展，其他領域合作相較明顯落後。以2008年中國政府發布首份對拉政策文件為标志，中拉關系開始由自發階段邁向自覺階段。中拉論壇正是新形勢下雙方主動謀劃、積極作為的成果，旨在促進中拉平等互利、共同發展的全面合作夥伴關系發展，構建全面均衡的中拉合作網絡。随着中拉論壇規劃的逐步落實，雙方在經貿、政治、人文交流等領域合作迅速推進，成果有目共睹。中拉制成品換原材料的傳統貿易模式不具可持續性，雙邊經貿關系亟待轉型升級。《中拉合作規劃（2015—2019）》提出十年内雙邊貿易達到5000億美元，投資存量2500億美元的目标，并對未來中拉在貿易、投資、金融、基礎設施和交通運輸、能源資源、農業、工業、科技及航空航天等領域的合作做出了明确規定。[2]在此指導下，中拉經貿合作潛力不斷釋放，合作範圍更加廣泛，結構更趨均衡，提質升級效果明顯。在中拉論壇關于政治合作的一系列舉措推動下，中拉政治交往取得突破。中國與哥斯達黎加、厄瓜多爾雙邊關系提升到戰略夥伴層次；巴拿馬、多米尼加相繼與中國正式建立外交關系。長期以來，遠遠落後于中拉經貿交往的人文交流也取得顯著成效，中拉人文交流的内容和形式愈加豐富，中拉人民的相互理解持續加深。中拉關系已由單一的經貿帶動轉向多輪齊轉，五位一體新格局雛形漸顯。
中拉論壇結構性矛盾加劇
一、拉共體推動論壇建設動力有所弱化
雖然中拉論壇成員國不分大小、強弱，地位平等，但在論壇發展推動力方面，不均衡現象凸顯，且呈持續加劇趨勢。一方面，由于拉共體成員國對中拉整體合作訴求各異，且未得到有效協調，其推動中拉論壇的意願和能力受到較大限制。這使得中方在中拉論壇建設中的作用得以凸顯，這一客觀結果又助長了拉美部分學者的擔憂，即在“中拉論壇”機制下，拉美會被中國牽引而産生對拉美不利的合作效果。[3]另一方面，近年來，受拉美政局變動影響，拉共體推動論壇建設動力有所減弱。自2015年起，拉美政治格局發生急劇變化，“左退右進”形勢加速演化下，以委内瑞拉為代表的拉美左翼國家忙于應對國内政治經濟危機，對拉共體等一體化組織的支持力度明顯下降；右翼雖然回歸勢頭強勁，但對左翼色彩明顯的拉共體并不感興趣，而将精力主要放在了“南共市”、太平洋聯盟等次區域組織建設上，暫時尚未表現出承擔建設拉共體責任的意願。2017年，拉共體召開第五屆峰會，參會人數隻有半數，這在拉共體曆屆峰會曆史上尚屬首次，暴露出拉共體凝聚力不足、号召力下降的問題，拉共體對中拉論壇貢獻度有所降低。在中方推動論壇建設政策相對清晰，而拉方推動論壇建設力度有所弱化的情況下，中拉論壇主體投入失衡問題加劇，不利于論壇平穩健康運行。
二、中拉論壇“掉隊”風險仍存
中拉論壇成立三年多來，“四梁八柱”迅速搭建，不僅成為中拉整體合作的主要平台，而且在中拉全面合作中的重要性持續提高。不過，随着中拉多領域合作進入快速發展期，中拉論壇能否同步跟進成為其未來發展面臨的一大問題。首先，中拉論壇需完善和調整之處衆多。中拉論壇對經貿以外領域關注需持續加大，尤其是環保、氣候變化等領域，迄今尚未成立專業領域分論壇；由于拉共體成員國的多樣性及其在發展模式和執政理念上的差異性，中拉論壇整體合作平台優勢未得到充分發揮。其次，從中拉全球外交布局看，在中拉論壇之前，中國已與其他發展中地區建立了中非合作論壇等多個跨區域合作機制，拉共體及南美洲國家聯盟等拉美次區域組織也與域外地區或國家建立了制度化聯系，如歐拉峰會。目前看，中拉論壇與中非合作論壇、歐拉峰會等跨區域組織相比依然存在差距。從中拉合作的角度看，雙邊及次區域組織仍是目前中拉合作的主渠道，拉美以整體姿态對外合作尚有待磨合。雖然拉共體旨在對外發出“拉美聲音”，但其在發展曆史、機制建設及凝聚力等方面遠遜于地區主要次區域組織。且東亞—拉美合作論壇及亞太經合組織等多邊機構在曆史、影響力等方面也明顯強于中拉論壇，同樣為中國與拉美部分國家合作提供了可倚靠的平台。
三、中拉論壇外部壓力加大
拉共體是首個将美國和加拿大排除在外的美洲地區組織，委内瑞拉、古巴等左翼國家是其成立及後續運行的主要推動力量，該組織左翼政治色彩鮮明。美國雖未公開反對拉共體，但明确表态優先通過“美洲國家組織”發展對拉關系，冷落、排斥拉共體的意圖十分明顯。中拉論壇以拉共體為對接方，不可避免被認為有政治性聯盟的嫌疑。2018年2月，美前國務卿蒂勒森訪拉前夕發表演講，宣稱中國的投資和開發項目隻為自己發家緻富，警告拉美國家要警惕中國投資，不要過度依賴與中國的經貿關系[4]。蒂勒森通過抹黑中拉關系争取拉美國家信任，反映出美國無法承受失去拉美代價的事實。盡管特朗普政府目前對拉強硬，但不排除重新強化美拉合作的可能，拉美國家參與中拉論壇的積極性可能因此有所下降。除美國外，印度、俄羅斯、歐盟、日本等域外力量加大對拉投入力度。自2012年與拉共體“三駕馬車”舉行首屆外長會後，印拉一系列雙邊合作機制相繼成形，印度已成為拉美不可忽視的新增地緣政治力量。2008年起，俄羅斯開始重返拉美。2013年5月，俄羅斯與拉共體“三駕馬車”舉行外長會；2015年俄羅斯與拉共體建立合作常設機制；2016年11月，拉共體“四架馬車”外長訪問俄羅斯，俄成功扭轉在拉影響力下降局面，在拉存在感明顯增強。歐盟是拉美的傳統域外力量，不僅與南共市聯系緊密，還與拉共體共同舉行了三屆歐拉首腦峰會，在對拉合作方面明顯領先。日本也表示希望與拉共體建立對話機制。域外國家或地區與拉美合作機制化水平不斷提高，客觀上對中拉論壇建設構成外部壓力。
中拉論壇發展前景展望
随着中拉論壇從起步期進入成長期，建設難度明顯加大，但由于整體合作符合中拉關系發展的現實需求，以及當前中拉合作大局日趨深化，作為中拉整體合作的主渠道，中拉論壇建設進程将持續發展。盡管如此，中國還需理性看待中拉論壇建設進程中暴露出的問題和矛盾，采取必要舉措加以應對，以保障中拉論壇平穩有序運行。
一、中拉論壇前進步伐不會停止
整體合作符合中拉關系現實需求。近年來，随着自身綜合實力及國際影響力的提升，中國在與發展中國家關系方面展現出更大的政策主動性，表現之一即是開展了一系列與發展中地區實現跨區域整體合作的實踐，以達到“既節約外交資源又提高合作效率”的政策目标。中拉論壇正是這一政策思路指導下的産物，也是中國全球戰略的“必選項”。此外，以中拉論壇為代表的整體合作對拉美國家的現實意義也十分明顯。當前拉美地區内部合作與整合需求增大，整體性互聯互通需求日益強烈，但一體化程度仍停留在較低層次。這一現象的部分原因在于受資金及技術能力限制，拉美能源網、南美洲交通一體化網絡等龐大設想落到實處進展緩慢。在此背景下，中國不僅有開展整體合作的戰略規劃，在資金、技術等方面優勢也很明顯，中拉超越雙邊合作，在能源資源、基礎設施等領域開展整體合作有助于推進拉美一體化進程，符合拉美地區的現實需求。
在中拉論壇的帶動下，新的整體合作平台不斷湧現，2016年中拉産業園落戶河北唐山。圖為2017年8月29日，在河北省樂亭縣，工人在拉美産業園内的生産車間工作。中拉深化合作趨勢不可逆轉。一方面，随着歐美保護主義持續升溫，拉美借美歐實現發展目标的希望破滅，而中拉同是市場化、全球化的積極支持者和推動者，“中國機遇”和“太平洋意識”在拉美對外戰略中的位置大幅提升，在中國一向重視中拉合作的前提下，雙方合作共識進一步增強，合作根基更加穩固。另一方面，“一帶一路”倡議延至拉美，為中拉深化合作提供新契機。2017年5月，習近平主席在與阿根廷總統馬克裡的會談中明确指出，拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸，标志着拉美正式進入“一帶一路”合作倡議範疇。2018年年初，中國—拉共體論壇第二屆部長級會議發布關于“一帶一路”倡議的特别聲明，标志着中拉就“一帶一路”統領雙方各領域合作達成高度共識，這主要得益于當前中拉合作與“一帶一路”倡議的精髓一脈相承，政策溝通、貿易暢通、設施聯通、資金融通、民心相通的“一帶一路”倡議建設重點在中拉合作中均有所體現。“一帶一路”倡議為中拉深化合作提供了新平台，中拉合作前景将更加美好。
二、主動作為保障中拉論壇有序推進
盡管拉共體推動中拉論壇建設動力有所弱化且短期内難有改觀，但論壇向前推進趨勢不可逆轉，在此背景下，中國應主動承擔中拉整體合作主要推動者和貢獻者的責任，在理念、資金和機制方面提供更多有效的公共産品，加強對論壇的宏觀引領，推動論壇平穩有序向前發展。
首先，為避免中拉論壇主體投入失衡問題持續加劇，中方在推進論壇建設時不僅要關注自身利益，更需考慮拉方的現實需求，準确認識拉方發展階段，尊重并支持其發展戰略及目标，積極引導中拉論壇為雙方發展戰略對接提供便利。這不僅有助于調動拉方參與論壇建設的積極性，也有助于增強論壇的務實性。
其次，加強與拉美關鍵國家就中拉論壇事務的溝通與協調。拉共體成員國差異明顯，對中拉整體合作的考慮也各不相同。鑒于關鍵國家在地區事務中擁有遠超其他國家的影響力及号召力，中國在中拉論壇建設中應主動加強與該類國家的溝通和協調，一方面多作增信釋疑工作，消除其對中拉論壇不必要的擔憂，為論壇建設凝聚最大共識；另一方面也可通過雙邊渠道協調在整體合作過程中難以避免的利益關系，對相關風險早做準備，避免因局部競争影響中拉整體合作全局的推進。
第三，中拉論壇應優先推動全球治理、人文交流等較易達成共識領域的合作，充分發揮論壇整體合作平台優勢，推動中拉合作多出成果。與其他次區域組織相比，拉共體的最大優勢在于其為地區國家提供了最為廣泛的協調框架和政策空間。然而，受多種因素限制，中拉論壇整體合作平台優勢迄今未得到有效發揮。中拉同為發展中國家，與巴西、墨西哥等同為新興市場國家，共同的身份認同使雙方在改革全球治理體制、應對氣候變化及維護自由貿易等全球議題上立場一緻，而且與經貿關系相比，中拉雙方在全球治理問題上的對話與合作水平相對較低，且原有次區域組織也未能成為雙方就全球治理議題進行溝通的主要平台。在此背景下，在中拉論壇框架下加強雙方在全球治理領域的對話與合作潛力巨大，更易于達成務實成果，如在論壇框架下推動建立氣候變化、環保等專業領域分論壇。此外，中拉相互認知不足已成為阻礙雙方其他領域合作深入發展的主要障礙之一。鑒于此，目前中拉已就深化雙方人文領域的交流互鑒達成廣泛合作共識。這意味着拉美國家在人文領域以整體姿态對外開展合作障礙少、可行性強，且整體合作也符合中國實現規模效應、提高合作效率的初衷。因此，人文交流也應作為中拉論壇框架下重點推進的合作領域之一。
（作者單位：中國國際問題研究院發展中國家研究所）
（責任編輯：張凱）
[1]趙本堂：《努力推動中拉關系在更高水平上向前發展》，載《拉丁美洲研究》，2018年第1期，第5頁。
[2]《中國對拉美和加勒比政策文件》，中國外交部網站，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1418250.shtml。
[3]王友明：《構建中拉整體合作機制：機遇、挑戰及思路》，載《國際問題研究》，2014年第3期，第114頁。
[4]《美國務卿蒂勒森訪拉美惡意攻擊中俄》，載《參考消息》，http://news.163/18/0203/13/D9NLAPDR00018AOQ_all.html。