1913年，董必武參加孫中山組織的武裝讨袁“二次革命”遭遇失敗，1914年考入東京私立日本大學攻讀法律，開始系統學習近代法學思想。在日本，孫中山向董必武講述實行三民主義革命的道理，當談到中國的出路時，董必武提出：“我們中國也需要建成一個有法度的國家。”當即受到了孫中山的首肯。
1917年3月，董必武取得了東京私立日本大學法科的畢業證書，4月回國即在武昌撫院街與友人張國恩開辦一處律師事務所，以此為掩護展開救國救民的活動。中國共産黨武漢早期組織就是在這裡醞釀發起的。
1921年7月，董必武等出席中國共産黨第一次全國代表大會，并在會上與李達等起草供會議讨論的《中國共産黨綱領》和“今後實際工作計劃”。會議通過的黨綱表明：中國共産黨自建黨開始就旗幟鮮明地把實現社會主義、共産主義作為自己的奮鬥目标；承認無産階級專政，實行蘇維埃管理制度。會議還通過了董必武與李漢俊起草的給共産國際的報告。在中國共産黨創建初期，董必武便是以馬克思列甯主義為行動指南的倡行革命法制的先行者。
第一次國共合作時期，董必武受命組建國民黨湖北省黨部。為支持農民運動，董必武主持制定了《湖北省懲治土豪劣紳暫行條例》《湖北省審判土豪劣紳暫行條例》；為與反動分子作鬥争，他參與制定了《反革命罪條例》；為同帝國主義作鬥争，支持武漢人民收回英租界，他參與制定了《漢口第三特别行政區（原英租界）市政局條例》，這個條例成為中國革命史和法制史上最早的特區管理法規。
人人平等，維護法律尊嚴
1928年9月，董必武被黨組織派往莫斯科中山大學學習，進一步掌握了馬克思列甯主義的基本原理。當時同在莫斯科的羅章龍稱贊他“讀書很多，積理極富，運思極深，實為同輩所不及”。董必武深入研讀了列甯關于國家和法的重要著作《國家與革命》。其中提到，革命的根本問題是國家政權問題。在革命運動高漲的形勢下，對國家的态度不僅在理論上，而且在無産階級革命實踐中都具有特别重要的意義。董必武以系統的革命理論豐富了自己對無産階級革命鬥争和政權建設的認識。
1934年1月，董必武在中共六屆五中全會上當選為中央黨務委員會委員并擔任書記，負責黨的紀律檢查工作。2月，董必武在中華蘇維埃第二次全國代表大會上當選為中央工農民主政府執行委員和中央工農檢察委員會副主任，并被任命為中華蘇維埃共和國臨時最高法庭主席，随後又擔任最高法院院長。從此他在中央蘇區以主要精力主持工農蘇維埃政府的司法審判工作。
這一時期，董必武參與《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的修改工作；組織制定《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》等程序性法律法規；還組織制定勞動法、婚姻法、土地法、選舉法等基本法律；參與制定《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》《政府工作人員懲辦條例》等刑事實體法規。其中《關于懲治貪污浪費行為》規定貪污浪費各類不同程度違紀犯罪的懲治辦法，開創中共曆史上第一個反腐敗的量刑标準。
當時，中央蘇區群衆檢舉蘇維埃中央負責糧食工作的幹部劉明鏡有貪污行為，并包庇與他有牽連的貪污分子，還對與他們作鬥争的幹部群衆打擊報複。董必武組織司法幹部進行仔細的調查核實，發現事實确鑿，随後主持中央黨務委員會，作出開除劉明鏡黨籍的決定并在《紅色中華》報上通報，教育黨員幹部。董必武時任中華蘇維埃共和國中央執委、于都縣蘇維埃主席的熊仙壁貪污公款，私運糧食到白區販賣，犯下轟動瑞金的大案。以董必武為主審的最高特别法庭根據查證有據的事實，對熊仙壁處以極刑，并将其犯罪事實和判決書刊登在《紅色中華》報上。嚴懲位高權重卻無法無天的犯罪分子，維護法律尊嚴，對中央蘇區的幹部震動很大。董必武用公正的審判，體現了法律面前人人平等的原則。
1940年8月8日，董必武在中共中央政治局會議上提出：“過去中央蘇區政府中有許多黨的負責人工作，成為真正的政權。但現在邊區政權人才不健全，須有大員去做……真正使邊區成為民主模範區域。”毛澤東聽後當即表示：“同意董老的意見，要派大員去當縣長，邊區一級要加強，延安設立市委，成為特别市政府。”
8月20日，董必武在陝甘甯邊區中共縣委書記聯席會議上作《更好地領導政府工作》的報告，論述了政府工作的重要性，以及黨和政府的關系等問題。他強調：“邊區黨通過一個決議，警告我們的黨員必須遵守邊區政府的法令。黨員犯罪，加等治罪。”“黨決不包庇罪人，決不容許社會上有特權階級。”
創立華北人民政府，實行民主法治
1947年3月，董必武受命領導華北财經工作以支援解放戰争的勝利，他特别強調，貪污浪費不僅是财政經濟工作的大敵，而且是黨和革命事業的大敵。為及時發現和避免問題産生，1948年1月4日，他主持作出了《華北财經辦事處關于反貪污反浪費的指示》，要求各級黨委在整編隊伍、審查幹部思想時，尤其要檢讨财經工作，必須對各種貪污浪費現象進行鬥争、批評和自我批評，揭發各部門的貪污浪費現象，引起全黨警惕。而對于各種貪污案件，必須按其性質及情節輕重嚴肅處理。
1948年9月26日，華北人民政府成立。華北人民政府主席董必武發表就職演說，代表新成立的人民政府向4400萬華北解放區人民承諾：“我們是人民選出來的，我們要向人民負責！”
作為新中國中央人民政府的雛形，華北人民政府向黨和人民交了一張滿意的答卷——在一年多時間裡摸索建設了一個新民主主義的力行法制的人民政權。
華北人民政府迅即頒布了《華北區村、縣人民政權組織條例草案》和《華北區村、縣人民代表會議代表選舉條例草案》。這兩個草案提出召開各級人民代表大會，并由它選舉各級人民政府。村、縣人民政權是新民主主義政權的基礎。從1948年冬天開始，華北地區村、縣普遍召開了人民代表會議和同級政府的選舉工作，建立起各級人民政權，為新解放區人民政權建設積累了經驗。
華北人民政府的組織形式是民主集中制：在解放區，村有村人民代表大會，縣有縣人民代表大會；華北臨時人民代表大會選舉産生的華北人民政府，既是權力機關又是執行機關，真正體現了民主集中制在民主基礎上的集中、集中指導下的民主。
人民代表大會制度為新中國的政權建設提供了寶貴的經驗。新中國成立以後在中央人民政府領導下，各地政權建設主要是召開各界人民代表會議，選舉各級人民政府。各級各界人民代表會議的召開，密切了各級人民政府同人民群衆的聯系，推動了各項工作的開展，使新中國的民主建設政權建設工作向前邁進了一大步。
董必武說：“正規的政府，首先要建立一套正規的制度和辦法，人民要求我們辦事要有制度、有紀律，無制度、無紀律一定辦不好事情。政府規定的制度一定要遵守，不遵守就是違反紀律。”
華北人民政府在執政實踐中設立正規的制度和辦法體現在奠定民主建設的基礎：建立各級人民代表會議，内設人民監督機關，以監督、檢查檢舉并處分政府機關和公務人員的貪污腐化、違法失職，并經常防止和反對脫離群衆的官僚主義作風；建立每年舊曆正月上旬村政大檢查的制度，開展批評、自我批評，獎勵模範，批評或處罰失職貪污及其他不法分子。
短短13個月時間裡，董必武制定頒布了200多項法令、法規、訓令、通則等。華北人民政府在依法行政方面做了諸多開創性工作，為中央人民政府的成立作了思想上、組織上特别是法制規則上的準備。
針對解放區各級法院除死刑呈報華北人民政府法院複核外，所判刑事案件有的呈送省或行署複核、有的不經省或行署複核的問題，1949年3月23日，董必武主持制定頒布了《華北人民政府關于刑事複核制度的通令》，以促使各級法院慎重處理人民訴訟，把案件辦得更好。
就在解放區人民撫摸着嶄新的人民币、沉浸在流通使用的喜悅中時，《華北政報》公布了一則對中國人民銀行的批評通報。原來，中國人民銀行從各區調來總行工作人員，一時發生了住房緊張的問題，于是銀行負責人揮筆批了一筆建設資金，蓋了宿舍。董必武得知後嚴肅指出：銀行是人民銀行，管理的是人民币。人民的錢，銀行隻有為人民管理的責任，而無自行使用的權利。銀行未經申請批準，擅自動用銀行資金是嚴重違紀，必須作出檢查，通報批評。
在人民政權建設的法理研究、普及和實踐中，董必武十分重視傾聽各方有識之士的意見。1948年10月16日，董必武主持成立了人民政權研究會，就解放區村、縣、市人民代表的選舉與政權組織條例草案拟定，請各有關方面一起研讨政府的方針政策。會上，他強調：“建立新的政權，自然要創建法律、法令、規章、制度。……就要求按照新的法律規章制度辦事。這樣新的法律、法令、規章制度，就要大家根據無産階級和廣大勞動人民的意志和利益來拟定。”
繼而，董必武又發起召集成立中國新法學研究會。1949年6月26日，他在該會發起人大會上指出：“今天雖然廢除了國民黨的六法全書，但要完全粉碎舊法律的思想體系，則還要加以徹底的批判。目前我們雖無完備的法典，但解放區已有很多單行條例、綱領、命令、法律大綱、決議等提供我們研究學習。”希望“大家學習馬列主義與毛澤東思想的社會觀與法律觀，共同努力，建設新法律完整體系”。
1949年10月27日，中央人民政府主席毛澤東發布命令：中央人民政府業已成立，華北人民政府工作着即結束。原華北人民政府所轄五省二市改歸中央直屬。中央人民政府的許多機構應以原華北人民政府所屬有關各機構為基礎迅速建立起來。
10月28日，董必武以華北人民政府名義發出通知，傳達中央人民政府命令：“從11月1日起華北人民政府停止辦公，所屬部門移交政務院。”
早在1949年4月16日，董必武便在北平主持召開華北人民政府臨時委員會議，具體商讨華北人民政府組織機構并入即将成立的中央人民政府和變更華北行政區劃的問題。為此決定由董必武領導成立兩個專門機構負責拟出具體方案。繼而，華北人民政府所屬各部委也相繼研究向中央人民政府移交工作問題。
1949年7月，董必武指出：“華北人民政府積極參加了準備成立新中國中央政府的工作。”“華北人民政府行将合并于聯合政府，但對工作毫無松懈，而是以高度負責的精神與更加緊張的工作，來迎接這一新局面的到來。”11月2日，董必武主持華北人民政府向政務院正式辦理移交工作會議。
不懈争取人民大憲章
董必武曾賦詩贊歎中共領導的八一起義，并在詩中指出：在武裝奪取政權後，人民當家作主，要制定保障人類進步文明和中國人民幸福生活的民主法治的大憲章。
1945年6月25日，聯合國制憲會議一緻通過《聯合國憲章》。26日，與會代表在舊金山退伍軍人紀念堂禮堂舉行簽署《憲章》的儀式。按照四個發起國的英文字母順序，中國是第一個在《憲章》上簽字的國家，而中國代表團中最引人注目的是中國解放區代表董必武。
《憲章》是聯合國的基本大法，是人類的和平憲章。其長達兩個月的讨論、制定過程，也滲透着董必武代表中國共産黨為維護世界和平所表達的國際法理文明和鬥争智慧。
在美國期間，董必武為舊金山金星廣播公司題詞：“隻有獨立的民主的自由的團結的強大的繁榮的新中國，才是維持遠東和平的有效的因素，才能成為維持世界和平的支柱。”在二戰結束之際，董必武以這個題詞，豪邁地向世界人民描繪出即将誕生的人民民主新中國嶄新模樣，也指出了新中國将在維護世界和平中所起的強大作用。
董必武畢生追求的建設新民主主義中國的大憲章，誕生于1949年9月21日開幕的中國人民政治協商會議第一屆全體會議。這個開啟中國人民自己當家作主、建設自己國家新的偉大時代的會議，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。這是代表全國人民共同利益的建國綱領，是新中國從新民主主義革命向社會主義革命過渡時期的臨時憲法。在這次會議上，董必武受中國人民政治協商會議籌備委員會的委托，作了《關于草拟中華人民共和國中央人民政府組織法的經過及其基本内容的報告》。
《中國人民政治協商會議共同綱領》《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》三個為新中國奠基的曆史性文件經由大會通過，形成了新民主主義中國的大憲章。
按照《共同綱領》的規定，董必武領導司法部門等制定了《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國懲治反革命條例》《中華人民共和國懲治貪污條例》《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》等多項法規以及工會法、勞動保險條例、人民法庭組織法等具體法令、法規。
1954年初，中共中央着手起草《中華人民共和國憲法草案》，并準備召開全國人民代表大會。董必武認為，憲法的制定和全國人民代表大會的召開将是中國法制建設新階段的開始，是中國進一步走向法制軌道的良好開端。他參加了憲法的起草和研究、修改工作。9月20日，一屆人大一次會議通過了這部憲法。毛澤東說：“這次會議所制定的憲法将大大地促進我國的社會主義事業。”
1956年9月19日，董必武在中國共産黨第八次全國代表大會上作題為《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業》的發言，指出：為了盡可能迅速地把我國建設成為一個偉大的社會主義國家，黨就必須采取積極的措施，健全我們的人民民主法制。公安、檢察、法院和一切國家機關都必須依法辦事，這是進一步加強人民民主法制的中心環節。依法辦事有兩方面的意義，第一是必須有法可依；第二是有法必依。
董必武是一位有着系統的法學理論、豐富的司法實踐和強烈的法制觀念的領導人。他根據長期革命實踐的探索和不同曆史、不同國家法律的比較，認定法制是人類現代文明的一項主要内容。從新民主主義革命到社會主義革命，他在法制建設方面所做的一系列開創性工作，為我國社會主義法制建設奠定了基礎。
不僅如此，董必武還以身作則，将依法辦事作為自己的行事準則。在新中國誕生之際，董必武收到家鄉子侄的來信，要求在新政權裡謀職。他回信申明：在共産黨裡做行政工作并不是做官。他說：“革命的勝利隻是把阻礙社會向前發展的東西掃除了，社會上想合理生存和發展的人都能獲得一條寬廣的道路。這條道路也許還是曲曲折折的，還有不少的荊棘，但路基總算開辟出來了。”“雖然我在政府工作地位很高，但我們都是供給制，除個人穿吃住，不能額外開支。說明這點，使你們知道我們共産黨人所領導的革命，和過去的改朝換代不同！”■
作者系中國中共黨史學會黨領導文化建設史研究專業委員會顧問